El tema de la deuda externa es recurrente a lo largo de la historia de América Latina y a lo largo de la peruana. Fue un problema en la Europa de la entreguerra. También recorre el ancho del mundo y las fuentes del crédito. Está claro que los problemas recurrentes tienen las mismas características pero que las soluciones no son iguales. Las discusiones sostenidas a raíz de la deuda alemana por reparación de la primera guerra mundial y la deuda interaliada en 1926 llevó a modificaciones en las reglas del juego financiero internacional, como por ejemplo el año Hoover. Con el avance de la historia se han ido inventando soluciones imaginativas para resolver lo que parecía imposible de remontar, como fue el acuerdo alemán en Londres en 1953. Han sido las voluntades políticas aunadas a ingeniosos banqueros y gobernantes los que dieron solución, cada vez, a lo impensable: la imposibilidad de pagar lo adeudado por razones de una crisis internacional o porque la carga de la deuda impedía el desarrollo de la nación. Cada vez, la caída en los precios de las materias primas, el alza de la tasa de interés internacional y el repliegue de los créditos ha precipitado una crisis de gran magnitud en los países en vías de desarrollo o antes a las economías europeas. La discusión sobre el subdesarrollo presentada en este trabajo sale de las discusiones sostenidas entre 1926 y 1931 por los académicos norteamericanos y europeos de la época, con los resultados políticos que se explicarán más adelante. Es interesante observar que no hay ningún argumento nuevo en la década de los años 80 ó 90 que no se haya esgrimido en torno al tema del freno al desarrollo de la carga de la deuda que no fuera explicitado antes. Lo extraordinario es que entre 1926 y 1931 la preocupación fue Alemania y la deuda interaliada. Quien introdujo la preocupación fue el General Pershing quien en 1926 pidió la condonación de la deuda interaliada abriendo una controversia en EE.UU. entre la universidad de Columbia y de Princeton, de un lado, y el secretario del tesoro del otro (Chew). Dicha controversia sigue vigente. Más interesante aún es observar las formas como se estimó a raíz de esto la carga de la deuda y el peso sobre el servicio anual (Withers). Las medidas tomadas cara a Alemania en 1928 son en gran parte resultado de la controversia (Mendoza). La suma, naturalmente, es cero. Se le redujo el saldo de la deuda por reparación de guerra pero se le mantuvo la cuota anual, muy como está haciendo actualmente el Banco Mundial bajo el esquema HIPC según la evaluación del FMI de marzo de 1999. Las consecuencias se conocen y son parte de la historia pero entre 1928 y 1931 se modificó la manera de comprender el fenómeno de la deflación a partir del traslado de recursos por cobro de deudas pesadas. Al final, en 1931, los acreedores dejaron de cobrar la deuda y pidieron a todas las partes que no le cobraran a Alemania la reparación y que no se cobraran entre sí las deudas, pero era ya tarde, el mundo se había sumido en una deflación (HMO Miscellanous Nos. 19 y 12). En estos tiempos del nuevo siglo que se avizora, el texto de Krugman sobre el Retorno de la economía de la depresión debe ayudar a reflexionar sobre algo que es mayor y más antiguo que las transacciones comerciales y financieras entre naciones desiguales, hoy más desiguales que nunca. El argumento para el perdón de las deudas El informe Colwyn, del parlamento inglés, de 1926 es quizás el texto con más información sobre deuda del periodo de la pos primera guerra mundial. El problema de la rapidez de los pagos es el tema más importante (Withers). La definición de Jèze es el reparto de la carga en el tiempo (en Withers)... un reparto anual de más del 20% sería demasiado pesado porque todo ello le desalentaría de producir. Esta visión es criticada por Withers por ser de muy corta visión, y muy monetaria. Deja la velocidad del retiro de la deuda -es decir de su pago- al ojo del adivinador. Hoy día se podría añadir que, tenga éste o no modelo econométrico, sigue siendo un adivinador que adivina a partir de sus expectativas y de sus esperanzas. El fracaso de las proyecciones utilizadas en el caso de América Latina así lo indica con los acuerdos definitivos firmados tanto con el Club de París como de los planes Brady. Adivinaron mal. El volumen del ahorro fue el criterio introducido en esa discusión por los profesores A.M. Samuel y Stanhope-Pitt quienes no observaron que un pago acelerado de las deudas era una confiscación tributaria en la visión de Withers. Es decir, se aumenta el ahorro interno reduciendo el consumo interno y aumentando la producción exportadora. Esto aumenta la capacidad de pago. En segunda instancia, sin embargo, si se acorta el periodo de pago para reducir el valor presente de los préstamos, a una tasa de interés dada, se está confiscando tributación interna y trasladándola del gasto interno al servicio de la deuda incrementado. A Withers le interesa la capacidad tributaria de pago. El problema para él es si frena o no el proceso de acumulación del capital. Esta visión se ha perdido en las discusiones contemporáneas que giran sobre la balanza de pagos mayoritariamente, y hay que recuperarla. El tema de la capacidad de pagos es uno que brotó en la discusión entre los profesores de la universidad de Columbia, de la universidad de Princeton y el secretario del Tesoro Andrew Mellon entre fines de 1926 y mediados de 1927 (Chew). El texto de Withers de 1931 resuelve el debate. Lo que produjo el debate fue la cercanía a la fecha en que Alemania y los aliados tendrían que comenzar a pagar sus deudas a EE.UU. La imposibilidad alemana de pagar la deuda de la guerra pactada que sumó 125,000 millones de dólares, es decir cuyos réditos a 5.5% anuales eran de mas de 6,000 millones de dólares. Todos los demás vencedores de la guerra, los aliados, debían 11,000 millones de dólares a EE.UU. Ante las dificultades de sostener este nivel de pagos a una economía destruida por la guerra e hipotecada en su base productiva, Dawes propuso que los alemanes pagasen 600 millones de dólares a partir del 1 de setiembre de 1928. Es decir que entre 1919 y 1928 Alemania no pagó nada a EE.UU. para poder reconstruirse. Cuando hizo el pago en setiembre del 28, el Ministro alemán advirtió que ese esfuerzo podría realizarse de una sola vez pero no podría ser regular. Alemania afirmó que no podría sostener esos pagos y los peritos que fueron con Dawes a Alemania estimaron que la deuda sería en realidad de 11,000 millones de dólares, si se capitalizaban los intereses al 5.5%. Esto era ya una reducción de la deuda de 125,000 millones a 11,000 millones de dólares tomando las bases realistas de la capacidad del país de hacer frente a la deuda. Los alemanes propusieron comprar la deuda haciendo una emisión en EE.UU. lo cual reduciría el valor presente neto de la deuda a 4,000 millones de dólares y se haría pagadero ese monto en sesenta años. El negociador estadounidense Parker Gilbert, agente general de las reparaciones, hizo un informe general aduciendo la capacidad de pagos alemana que se presentó en la conferencia de París donde estaban deudor y acreedores. Es decir, en París se creó la ecuación entre la deuda de los aliados a EE.UU. y la deuda de Alemania a los aliados, ambos por 11,000 millones de dólares a sesenta años y al 5% (las cuotas serían de 183.3 millones de dólares de amortización y 550 de intereses). Alemania ofreció desde el primer momento 7,000 millones de reparaciones de guerra, que fueron inaceptables en 1919. Fue lo mismo que planteó en París, donde continuó siendo inaceptable. Al fracasar la conferencia de París en su versión original surgió el Plan Young que propuso y pactó una reducción de la deuda alemana a 9,000 millones al 5% a 60 años. Esto es 150 millones de dólares de amortización y 450 millones de intereses, igual a la cuota inicialmente inaceptable para los alemanes de 600 millones anuales, excepto que este segundo tenía límite de 60 años y el monto original era a perpetuidad y se modificaba por la voluntad del acreedor. Esto se observó en las reducciones de saldo planteadas a lo largo del período 1919 a 1928 (Mendoza). Es decir, Alemania recibió una reducción de la deuda por reparaciones de guerra de 125,000 millones de dólares a 9,000 millones de dólares. Mientras eso ocurría el crédito internacional hacia Alemania se reabrió para ayudarlos a reconstruir la economía. A la postre el Partido Nacional Socialista fue el beneficiado por estos créditos y reducción de deuda y fue el que declaró el cese de pagos en 1933. Si bien por un lado es cierto que la capacidad de pago alemana para cubrir 600 millones de dólares anuales permanecía en la cabeza de los acreedores, también es verdad que la reducción de la deuda de 125,000 millones de dólares a 9,000 millones de dólares era un importante sustento psicológico. En términos financieros de pagos anuales no quiso decir nada pero sí sobre el saldo inicial. Cuando Withers escribe su trabajo, este es el contexto histórico que está rondando el medio académico (Mendoza). Cuando se observa el modo como el Banco Mundial hace sus cálculos de sustentabilidad de pagos, se podrá observar que los resultados son similares al Plan Young, las cuotas permanecen inalteradas a pesar de la reducción de los saldos, partiéndose del principio de que lo que se está pagando es posible de ser cubierto y al mismo tiempo mantener un ritmo de acumulación de capital que dé pie al desarrollo. Como se vio en el caso alemán de los años 30 en adelante, esto no es cierto, necesariamente. Hitler suspendió los pagos de la deuda el 1 de setiembre de 1933 y suspendió los pagos de las deudas incondicionales (Dawes y Young) entre junio y diciembre de 1934. (FBPC). En el Report of the International Committee of Experts respecting the claims of Certain InterGovernmental Debts falling due during the year ending June 30, 1932 presentado al Parlamento Británico, dice que el Hoover Year de 1930 las deudas no han sido cobradas y que se propone que los pagos que se deben de 1931-32 se difieran un año y así todo el calendario original y que los pagos de 1930 se hagan en diez cuotas iguales a partir del 1 de julio de 1933 (Committee of experts, HMO Miscellanous No. 19). Es decir, Alemania nunca habría cumplido con sus acuerdos de pagos de deuda fuera por la negociación tensa de 1928, por el año de Hoover, por la suspensión de cobros que hubo entre 1931 y 1933 como resultado de acuerdos en el Congreso Americano y en el Parlamento Britanico en 1931 y 1932 (Committee of experts, HMO Miscellanous No. 19 y No.12). Luego en 1933 ganó Hitler las elecciones y suspendió los pagos unilateralmente. Es preciso recordar que cuando se acordó este tratamiento para Alemania al mismo tiempo se le solicitó a Bélgica, Grecia, Yugoslavia que no le cobraran las reparaciones a Alemania. En lo que concierne a otros pagos, es decir pagos a EE.UU.; Checoslovaquia, Francia, Italia, Rumania, el Reino Unido y Yugoslavia estaban dispuestos a mantenerlos a pesar del año Hoover -1930- en el que EE.UU. difirió la cobranza de las deudas, como resultado del crac de octubre de 1929 (HMO Miscellanous No. 19). En este encuadre todos los gobiernos latinoamericanos cesaron pagos, así como Turquía, Liberia y otros (Marichal). Los expertos reunidos en Londres en 1931 reportados en el informe No. 19 de 1931 del Parlamento estaban reunidos para ver el modo como harían viable la suspensión de las deudas por un año de julio de 1931 a julio de 1932 para todos los países que así lo desearan y que al mismo tiempo dejaran de cobrarle a Alemania. La moraleja de la historia es que la reducción de saldos sólo funciona cuando impacta sobre los calendarios de pagos e incide el nuevo servicio de la deuda de una manera menor sobre el ahorro interno. Si la reducción del saldo deja el servicio de la deuda intacto, más que probablemente, a pesar de las presiones internacionales, el deudor no cumplirá. No es que no quiera si no que no puede. La reducción de saldo tiene que hacerse para lograr un calendario adivinado que sea manejable en términos de acumulación de capital y que al mismo tiempo repare al acreedor del préstamo por su dinero en un tiempo, posiblemente, muy largo. Si el servicio de la deuda se come una porción muy importante del ahorro nacional, por más que las políticas económicas sean exportadoras y mantengan el consumo interno reprimido, frenará el desarrollo de la economía. Nuevo crédito internacional por un monto análogo al pagado hundirá más a la economía porque se llevarán una porción mayor aún del ahorro interno en el tiempo, dadas las tasas de interés que son mayores que las tasas de crecimiento del PBI. La carga de la deuda Hay varias aproximaciones a la definición de la carga de la deuda en una economía. Una yace sobre el saldo total, dice Bastable (Withers). Esta forma de medir no toma en cuenta la tasa de interés efectiva afirma Grenville (Withers). Bastable y Grenville se oponen a la visión de la deuda como medida por su valor de mercado, por dos razones, la deuda no se compra en un solo momento y su precio fluctúa permanentemente. La deuda per cápita fue también propuesta pero esto se halló poco satisfactorio para la medición de los gastos (públicos) en general. Bastable no pensaba que funcionaría para la medición de los pagos de los créditos (públicos) en particular. La mejor medición, propuso Bastable, es capital e ingresos. Propuso que es importante medir el peso del servicio de la deuda en el presupuesto fiscal (Withers). Shirras propuso la medición como el stock de la deuda sobre los gastos fiscales totales y la proporción del saldo de la deuda sobre la riqueza nacional (PBI ahora). La mala distribución del ingreso, la forma de la deuda -corto y largo plazo, condiciones diversas, tasas de interés diferentes lo cual da un perfil agregado de servicio de deuda: una forma- y los niveles de precios -tasa de inflación, deflación-. Dalton propone que hay un peso de la deuda cuando los tenedores de bonos reciben como cuotas de sus bonos más que la tributación sobre esos pagos. Es decir, la proporción de los servicios de deuda a los ingresos tributarios es otra medición. Ya en 1931 el peligro de las deudas flotantes fue discutido. Se reconoció en la Comisión Colwyn que el peso de la deuda crece cuando los precios caen y el comité reconoció que había que tomar en cuenta el valor del dinero en el estimado del peso de la deuda. Frente a las comparaciones históricas, con las deudas del periodo napoleónico, se desestimó su utilidad porque hay una desaceleración en el crecimiento poblacional y un aumento en la frecuencia del ritmo de invenciones significativas entre 1900 y 1930 versus el período napoleónico (Withers). Posiblemente esto se refiera a que el aumento de productividad observado en los tiempos que van de 1900 a 1930 sea mayor que el aumento de productividad que fue de 1780 a 1810 aunque Withers no lo reflexiona ni la cita de la Comisión Colwyn permite hacer algún comentario adicional. Desde el punto de vista de la Comisión Colwyn, para estimar la carga de la deuda se deben conocer los impuestos totales sobre riqueza total (T/PBI), presión tributaria per cápita, la distribución comparada de la riqueza o de los ingresos, la incidencia tributaria dentro de la distribución del ingreso por segmentos, y el carácter general de la base productiva del país (The general character of the nation´s industry). Dice industry, que en el sentido británico se refiere a la base material de la producción y no necesariamente a manufactura: manufacturing industry, tourist industry, mining industry es el modo como se utiliza el término. En especial, dice, a los equipos requeridos, la proporción entre gastos productivos y no productivos; la relación entre el financiamiento local y nacional, y el financiamiento de empresas locales y nacionales; las políticas de financiamiento; y la psicología de la población del país con relación al ahorro (Withers). Silverman dice que la composición y naturaleza tributaria son importantes para determinar si es una carga o no. Este criterio es tomado por Matsushita para determinar la carga de la deuda. Higgs agrega a los criterios anteriores los elementos de los activos que pueden servir para pagar la deuda, la tasa de interés de forma aislada y la distribución entre deuda interna y deuda externa de la nación. Withers sugiere que ninguno de estos elementos dan pie para un buen estimado de la carga de la deuda (Withers). La carga de la deuda surge de una alteración en el estado de la economía, de la totalidad de las condiciones económicas. No hay una carga de la deuda sino cargas diversas. Hay asuntos sobre el nivel general de tributación que tienen que ver con el monto del peso de la deuda. Las cargas, empero son cuantitativas y cualitativas. Propone Withers que el peso es una relación de la riqueza por habitante a la deuda por habitante; de ingresos per cápita a deuda per cápita, de deuda externa a deuda interna y servicio de la deuda a gastos totales del Estado. Esto sirve para comparaciones internacionales porque son proporciones y no montos absolutos. Cuando estas proporciones son comparadas con los tipos de cambio de los países deudores frente a las monedas en que se incurrieron las deudas son un tipo de medidas adecuadas a la concepción de la carga de la deuda como un estado económico alterado, es decir, fuera de lo normal. Estos son algunos elementos colocados por Withers para demostrar cómo el concepto de carga de la deuda y de sustentabilidad de los pagos es relativo a un conjunto de elementos cuantitativos y cualitativos. La aceleración del crecimiento de la economía reduce el peso del servicio de la deuda en la economía al crecer el denominador de la ecuación y mantenerse el numerador estable. Una devaluación puede hacer aumentar el numerador y una revaluación puede hacerlo reducirse, con lo que el tipo de cambio impacta sobre este indicador, así como la inflación o deflación. La deflación, considerando el numerador constante, hará que el peso crezca, etc. Las mediciones indirectas de carga En el informe Colwyn, los testigos, para dar apoyo a su tesis de que la carga de la deuda inglesa era excesiva, mostraron que "...en promedio, los recursos totales de la clase asalariada no difieren mucho del nivel pre guerra". Dice Withers, "si fuera normal esperar mejoras en los salarios reales en una década, entonces debe haber algún factor que lo retarda". Es difícil determinar si esto es el servicio de la deuda o algún otro factor. En EE.UU., los salarios reales mejoraron en la década del 20, a pesar que entre 1900 y 1913 descendieron. Esto podría indicar, sugiere, que la deuda no es una determinante al grado de producir reducciones en los salarios reales. Otro componente es la tasa de ahorro. El cálculo que hacen del ahorro muestra que se redujo la mitad desde el fin de la guerra en relación al período pre guerra. Esto ocurriría por el deseo de la población de mejorar sus niveles de vida. La deuda sí puede haber tenido incidencia sobre esto, añade. La estructura de la deuda se modificó después de la primera guerra al incorporarse nuevos créditos de corto plazo que servían para cubrir los vencimientos de las deudas de largo plazo. Los bonos de tesoro (treasury bills) creados en 1877 en Gran Bretaña para suplir las deficiencias de caja se masificaron y en diciembre de 1929 EE.UU. los introdujo con maduraciones de entre tres meses y un año. Otros instrumentos fueron certificados a plazo. En todo caso hubo un auge de estos instrumentos en la década de los años veinte que cambiaron el perfil del servicio y que debe haber incidido sobre las dificultades y sobre la carga de la deuda. Para facilitar la venta de estos instrumentos se hicieron libres del impuesto a la renta con el efecto añadido de ni servir para aumentar la base de recaudación fiscal mientras los plazos de vencimiento se van acortando (Withers). El caso alemán es el más extremo en este campo. Al inicio de la primera guerra, la deuda era de 5,158 millones de marcos y al final de 156,452 millones de marcos. La porción de corto plazo al final de la guerra era de casi 112,000 millones de marcos (98,000 marcos de rentes y 13,000 de obligations). Para complicar el cuadro, en 1921, el presupuesto tenía un déficit equivalente al 8.8% el gasto y en 1923 los impuestos cubrían únicamente el 2% del presupuesto, por la erosión hiperinflacionaria. Al final de la estabilización la deuda quedó en aproximadamente ¡250 dólares! (Withers). En 1924 no había ya que pagar la deuda de la guerra que fue contratada en marcos y licuada por la inflación. El nuevo proceso de endeudamiento, que fue ligero, comenzó en 1924 con el Plan Dares y el préstamo que lleva su nombre que sirvió para pagar la nueva moneda y darle respaldo. Los préstamos que se hicieron entre 1927 y 1930 fueron de corto plazo. La tendencia de las tasas de interés en todos los países fue a la baja entre 1920 y 1928 cuando en Alemania e Inglaterra la tasa remontó algo, sin embargo, luego siguió su curso a la baja. E.M. Robinson en su texto titulado Public Finance (1926) afirma que el pago de una deuda extranjera se hace sea a través de impuestos o de préstamos. El efecto es una competencia directa entre el deudor y el acreedor por algunos mercados de bienes donde ambos producen lo mismo, porque el acreedor producirá a un precio mayor que el deudor y perderá mercados en relación a su deudor. Por eso a veces se dijo, afirma Withers, que hay acreedores que dudan si es razonable que les paguen la deuda. Que es un lujo que no se pueden dar (Withers). Otro efecto es una reducción en las importaciones del deudor por la compresión del consumo y por el efecto monetario. Concluye que una condición para que sea de beneficio para todos el pago de la deuda es que los pagos sean moderados y continuos. Cuando el deudor es un exportador de materias primas -como Latinoamérica y Africa- el resultado puede ser un aumento de las importaciones del deudor y no necesariamente un decaimiento de las exportaciones del país acreedor. El pago de la deuda puede estimular exportaciones al acreedor que éste no tiene. En el primer caso pude inducir a una depresión de las actividades manufactureras del deudor (Robinson en Withers). Luego de estas dislocaciones, añade, el país acreedor puede beneficiarse de este orden de cosas. En el largo plazo se beneficiará si los pagos son abundantes y estables. El deudor en el largo plazo perderá y la deuda se convertirá en una carga pesada. El acreedor debe tomar en cuenta también, dice Robinson, que la inestabilidad política creada por este empobrecimiento afectará en el largo plazo la posibilidad de mejoras en los flujos de comercio y esto debe ser tomado en cuenta por el acreedor. Es interesante la observación de Withers de que el hecho que se fomente la industria exportadora no quiere decir que el país se escape de la carga de la deuda. Añade otros modos de pago de deuda que son: 1) oro, 2) papel moneda, 3) trabajo por ciudadanos de los países deudores (migración), 4) transferencias de títulos de propiedad en el país deudor al país acreedor (canjes de deuda), 5) entrega de valores extranjeros al acreedor, 6) préstamos nuevos. La transferencia real y no sólo operaciones de libro está en el traslado de los excedentes comerciales internacionales. Este es el único modo de pago de la deuda alemana -de las reparaciones- y no existe otro. Alemania lo que hizo en 1928 fue tomar dinero prestado para hacer frente a los pagos de la reparación sobre el peso del servicio de la deuda porque, como dijimos, no era, estrictamente hablando, una deuda con documentos sino un servicio a perpetuidad primero, por un monto inimaginable de 125,000 millones de dólares y luego por 11,000 millones de dólares, pero con un servicio de la deuda de 600 millones de dólares anuales que debe haber sido equivalente a 3 mil millones de marcos, una suma mayor en su presupuesto. Los pesos, o la carga de la deuda europea de los años veinte es pequeña comparada a los pesos contemporáneos que están entre 50% del PBI y más de 100% del PBI en América Latina. Frente a la discusión sostenida sobre cargas de deuda, vemos que las cargas contemporáneas desde el punto de vista del PBI son mayores ahora en América Latina. En cuanto a la carga como proporción del presupuesto nacional, la mejor parece ser Alemania con 3.5% de servicio de la deuda en el presupuesto, no incluyendo, aparentemente, los pagos por reparación de guerra. En América Latina lo que vemos es que pagamos la deuda con trabajo de migrantes, con exportaciones crecientes, con contracción o freno del consumo interno, con desindustrialización y con transferencia de activos al exterior. Todo esto no es equivalente al traslado de los excedentes de comercio exterior sino al traslado del ahorro interno y de la capacidad de acumulación de capital. Eso explica los problemas de la década del 80 y del 90, a pesar del cambio de giro de las políticas en los 90 para estar más orientadas al pago de la deuda externa. Referencias Chew, Oswald, The Stroke of the Moment, J.B. Lippincott Company, Philadelphia, 1927 Foreign Bondholders Protective Council Inc. Report for years 1935, 1936, 1937, 1938, 1939, 1941 to 1944, 1945, 1946 to 1949, Lenz & Riecker, New York. H.M. Stationary Office, Suspension of certain Inter-Governmental Debts, Miscellanous No. 19, London, 1931 H.M. Stationary Office, Suspension of certain Inter-Governmental Debts, Miscellanous No. 12, London, 1932 Marichal, Carlos. Las inversiones extranjeras en América Latina 1890 - 1930. Nuevos debates y problemas en historia económica comparada. El Colegio de México-Fondo de Cultura Económica, México D.F. 1995 Mendoza, Salvador. Las finanzas de la nueva era. Editorial Cultura, México, 1931 Withers, William, The Retirement of National Debts. The Theory and History since the World War, AMS Press, New York, 1932