El control social y normativo de las empresas transnacionales

Las líneas que siguen a continuación responden, en parte, a la intervención realizada en el marco del Tribunal Permanente de los Pueblos, sesión sobre Políticas Neoliberales y Transnacionales Europeas en América Latina y el Caribe del 13-16 de mayo de 2008, en Lima.

El objetivo central y la idea fuerza sobre la que se construyó la intervención fue la de poner al descubierto la profunda asimetría existente entre le Derecho Comercial Global o la nueva Lex Mercatoria y el Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Es decir, entre la seguridad jurídica que se reclama para los derechos de las multinacionales y la débil tutela que se establece sobre los intereses de las mayorías sociales.

   Son cinco los apartados en que voy a desglosar los argumentos que justifican la mencionada asimetría.

1. Características del Derecho Comercial Global.

   Una de las características más destacables de los sistemas jurídicos internacionales en la actual globalización neoliberal reside en la debilidad, cuando no ausencia, de normas universales entendidas como vehículo de los valores  de la comunidad internacional. El marco legal mundial del sistema capitalista está formado por un conjunto de normas que organizan todo tipo de actividades económicas en el plano global, sin discriminaciones aparentes y sin tratos preferenciales. Sin embargo, las relaciones de fuerza, en su expresión más cruda, la guerra unilateral y las relaciones bilaterales asimétricas, es decir, desiguales en el ámbito del comercio internacional y financiero, son la “norma” del sistema capitalista (Klein, 2007). La globalización económica diseña un marco jurídico, político y económico en el que las empresas transnacionales se desenvuelven sin contrapesos suficientes. El Derecho Internacional de los Derechos Humanos no tiene articulados sistemas jurídicos capaces de someter a las multinacionales a control. Tanto los sistemas universales de protección de los derechos humanos y laborales fundamentales, como los códigos externos ad hoc y los internos  no pueden neutralizar la fortaleza del Derecho Comercial Global.

   La globalización genera una ruptura en la concepción monista del Derecho. El Estado deja de ser el protagonista central de la producción legislativa y el pluralismo jurídico global se consolida como expresión de una legalidad supraestatal, formal e informal, basada en las instituciones y agentes económicos dominantes (Julios-Campuzano, 2007, págs. 14-40). El Derecho Comercial Global, es decir la Lex Mercatoria, se encuentra condicionada por las relaciones de poder entre Estados y sectores dominantes que desplazan al Derecho estatal construido en torno a la nación.

      Tanto los contenidos jurídicos, como el iter normativo (la tramitación) y los sujetos supranacionales emisores de normas de Derecho Comercial Global generan fisuras en las tesis formalizadoras de las normas en el marco de las relaciones político-económicas. Así, la seguridad jurídica que reclama la empresa Repsol ante la nacionalización puesta en marcha por el gobierno de Evo Morales en Bolivia no puede sustentarse exclusivamente en los contratos de explotación  firmados al amparo del Acuerdo para la Promoción de Inversiones entre el Reino de España y la República de Bolivia ratificado en Octubre de 2001 entre España y Bolivia. Los derechos generados por la mera  formalización de la norma, supuestamente bilateral, no pueden interpretarse al margen de las relaciones de fuerza impuestas por el modelo neoliberal. ¿La seguridad jurídica sustentada en contratos y tratados bilaterales está por encima de los derechos de las mayorías de hombres y mujeres bolivianos? (Juan Hernández Zubizarreta, 2006, págs. 44-46).

   La necesidad de reformular los principios esenciales de la democracia no puede disociarse de la profunda crisis que la globalización económica está generando en las instituciones representativas. El orden liberal, desde la estricta vertiente política,  y su doble fundamento representado por la imbricación de la democracia representativa y el Estado de Derecho está amenazado, al menos, por el desplazamiento de las decisiones de los antiguos marcos de los Estados Nación hacia las organizaciones internacionales. La OMC, el Banco Mundial, el FMI, el G8... se están convirtiendo en las instituciones centrales del devenir de la ciudadanía de todo el planeta. Instituciones cuyo funcionamiento se desarrolla al margen de  cualquier regla democrática.[1] No obstante, el gran reto reside, tal y como lo describe Bensaid (2004, p. 21) “… en la disposición de los espacios y los tiempos donde poder ejercer un control democrático de los procesos de producción y reproducción social”.  Por otra parte, las políticas neoliberales sustituyen a la ciudadanía por consumidores, a la ley por el contrato, a la lógica legislativa por la lógica contractual, al Derecho público por normas privadas, a la superioridad de los poderes ejecutivos sobre los legislativos, a las regulaciones laborales y derechos sociales por privatizaciones y desregulaciones, a la democracia representativa por disputas electorales y al Estado de Derecho por Estados al servicio de las empresas transnacionales. El binomio democracia-desarrollo humano está siendo sustituido por elecciones formales-mercado.

   La globalización  convierte a la democracia en un mero procedimiento formal dirigido a la consolidación de la libertad de mercado sin ningún objetivo emancipador (Hayek,  1994). La privatización de los derechos humanos, la desregulación normativa en todos los ámbitos es decir la privatización del Derecho, abre paso a la democracia del mercado y a la definitiva privatización de sus instituciones. La democracia se transforma en mera sucesión de actividades administrativas y procedimentales donde las contiendas electorales marcan la consolidación del libre mercado. La ideología neoliberal atenta contra la dimensión igualitaria y paritaria de la estructura democrática (Fariñas, 2005, p. 81). 

 La crisis del Derecho es inseparable de la crisis de los Estados, de su soberanía y de los sistemas de fuentes. Son numerosas las funciones que se sustraen a la capacidad normativa del Estado y cuanto más alejados se encuentren de los centros de poder económico y político éstas tomarán relieves cualitativos y cuantitativos más reseñables. Su papel intervencionista y su capacidad normativa se desplaza hacia instituciones supranacionales o, incluso, hacia empresas transnacionales y sus regulaciones privadas. Los Estados se dedican más a sostener la lógica mercantil de los distintos agentes sociales y económicos que a regular y disciplinar a los mismos. Fomentan la flexibilidad en el ámbito jurídico mediante las privatizaciones, desregulaciones y limitaciones de las políticas públicas. El Estado legisla no legislando (Sánchez Barrilao, 2004, págs. 248-256).

   El Derecho Comercial Global, telón de fondo de la actividad económica de las empresas transnacionales, se encuentra atravesado por el conjunto de las características descritas. Las normas que emanan de la OMC, Tratados Regionales y Bilaterales de Libre Comercio e Inversiones junto al Banco Mundial,  FMI y contratos de explotación e inversión de las empresas transnacionales forman un  ordenamiento jurídico creado sin controles democráticos y cuya legitimidad es desproporcionada en relación a la trascendencia de sus decisiones, ya que son instituciones formadas, en el mejor de los casos, por representantes legítimos para gobernar en el interior de sus Estados pero no para gobernar las relaciones económicas y políticas del planeta (Fariñas, 2005, p.149).

   La cuantía de las normas comerciales, su especialización (en muchos casos legislan sobre productos concretos),[2] oscuridad, celeridad en su elaboración y sin sometimiento a los paralelismos formales, donde, además,  la abstracción y generalización de las leyes se sustituye por la contractualización asimétrica de la misma[3]. Se trata de una feudalización del Derecho, de un nuevo Derecho Corporativo opuesto al Derecho Público que actúa a favor de las empresas transnacionales sin contrapeso alguno (Teitelbaum, 2005, págs. 1-43).

2. La última Cumbre de  Hong  Kong de la OMC ha vuelto a ratificar como el principio de igualdad vinculado a la multilateralidad no se mueve más que en el ámbito de la pura retórica. La agricultura sigue bajo el proteccionismo de los países ricos y los avances en reducción de subvenciones, aranceles y reestructuración del mercado de algodón es mínima[4]. Los efectos sobre el derecho a la alimentación y la seguridad alimentaria son profundamente negativos. Frente a esta cuestión, en todo lo relacionado con los productos no agrícolas la posición de los países ricos es de total supresión de ayudas y  de barreras comerciales[5]. El impacto del comercio de servicios afecta directamente a los derechos humanos, en la salud, en la educación, en el agua...[6] .    

   El círculo de la desigualdad se cierra con la ambigüedad en que han quedado la regulación de los mismos y  su apertura comercial  (Green y Fanjul, 2006, págs. 236-239). En esta dirección, en el primer semestre de 2007 se han intentado diversos acuerdos dirigidos a desbloquear el “impasse” en el que se encuentra la OMC[7]. Las acusaciones entre Washington y Bruselas siguen siendo la principal causa del desencuentro. EEUU denuncia a la Unión Europea de no querer recortar los aranceles que aplica a las importaciones, mientras que la UE se queja de las subvenciones que concede el gobierno norteamericano. Conflicto que se suma a las presiones de Estados como Brasil o India para que se abran sus mercados a los productos agrícolas como contraprestación a la eliminación de barreras a productos manufacturados de los países ricos [8]. El debate de fondo sigue al margen de los intereses de las mayorías sociales del planeta y sigue en aumento la disociación entre crecimiento económico, desarrollo humano y límites medioambientales. Por otro lado, se confirma la reinterpretación continua de las normas sustanciales que efectúan los países ricos así como su total identificación con las instituciones y reglas de comercio multilateral.

    Más allá del análisis concreto de los acuerdos tomados en Hong Kong, sobresalen dos cuestiones en torno al principio de igualdad como principio informador de la multilateralidad. La OMC promueve el libre comercio y establece mecanismos orientados a  la regulación del mercado mundial mediante la imposición de normas que impiden poner en marcha políticas nacionales de desarrollo (Pipan, 2006). El proteccionismo que ejercen los países ricos sobre sus sectores estratégicos es un escándalo, pero, a su vez, se lanza el falso mensaje de cómo lo que afecta a los países pobres es el proteccionismo de los ricos cuando lo que les desarticula completamente es la desigualdad que les obliga a abrir sus fronteras sin cautela alguna y permite a los países desarrollados protegerse con todas las cautelas existentes. Éstos dejarán de tutelar su comercio  cuando hayan destruido toda competencia posible (Torres López,  2006).

Así, el ejemplo de Haití en relación con la crisis alimentaria es un ejemplo muy claro. Hace tan solo veinte años sus agricultores y agricultoras eran capaces de producir todo el arroz que consumía la población. En 1995 el FMI y el Banco Mundial junto a las normas multilaterales de comercio impusieron un plan de liberalización comercial. En pocos meses los aranceles a la exportación se redujeron del 50% al 3%, lo que permitió la entrada sin control de arroz subsidiado proveniente de EEUU. La producción nacional se desplomó, el 80% del arroz es importado y los precios locales se han doblado (Fanjul, 2008). El hambre presenta dimensiones muy graves y, para mayor “contradicción”, EEUU utiliza los programas de ayuda alimentaria para dar salida a los excedentes agrícolas. En definitiva, las reglas de la OMC han forzado a los países a liberalizar sus mercados agrícolas (reducción de tasas y aranceles a la importación, aceptar importaciones de al menos el 5% al consumo aunque no se necesiten) y por otro lado, las transnacionales han utilizado todas las formas de subsidios directos e indirectos a la exportación para realizar competencia desleal con sus excedentes (Vía Campesina, 2008)[9]. Además, los gobiernos nacionales no logran defender a sus agricultores y consumidores.

   Pensar en un proteccionismo vinculado al desarrollo humano se encuentra mucho más cercano a la idea de tratar desigual a los desiguales, es decir a la protección de las economías nacionales empobrecidas, que no tratar igual a los desiguales, donde las acciones positivas invierten su razón de ser y se dirigen a favor de los países ricos.  Las tendencias internacionales apuntan a la concepción más formalista y asimétrica del principio de igualdad.

3. La vinculación político-económica existente entre los Estados desarrollados y las empresas multinacionales así como los poderes que ejercen sobre las organizaciones financieras y comerciales internacionales, permiten configurar políticas y regulaciones favorables a los intereses de aquellas (Ibarra, 2006, págs. 100-103). Son evidentes las vinculaciones de las empresas transnacionales con los sucesivos gobiernos españoles que se pone de manifiesto en la conformación de los consejos de administración de las mismas, en la composición de los ”sequitos” en viajes oficiales y comerciales así como en el contenido de las entrevistas y acuerdos bilaterales con gobernantes latinoamericanos[10]. La XVII Cumbre Iberoamericana en Santiago de Chile de 2007[11] fue un ejemplo muy claro de la vinculación del gobierno español con sus empresas multinacionales. El Jefe del Estado y el presidente del gobierno José Luis Rodríguez Zapatero cerraron filas ante las críticas del presidente Chávez y Daniel Ortega, al destacar el gran esfuerzo inversor llevado a cabo en la región donde se han invertido más de 100.000 millones de euros en los últimos años. Además destacó el creciente esfuerzo por adecuar la conducta de las empresas multilaterales a la Responsabilidad Social Corporativa (OMAL, 2007). Ni una palabra sobre las prácticas que violan los derechos humanos de los pueblos latinoamericanos.

   El poder político-económico de empresas multinacionales (las fusiones, los monopolios, las privatizaciones, las prácticas irregulares...), junto a los efectos sociales y medioambientales que provocan con sus prácticas son muy graves, lo que se agudiza por las dificultades de control y por la impunidad con la que actúan (Llistar, 2006, págs. 1-11)[12]. No se puede obviar que sus derechos se aferran al Derecho duro, clásico, que está constituido por  lo imperativo, lo coercitivo y el control judicial-arbitral. Son la expresión de la jerarquía del mercado y de la acumulación de capital de unos pocos frente a las mayorías sociales. Las empresas transnacionales desterritorializan parte de su actividad económica y fracturan los diferentes sistemas de regulación y control a los que se ven obligadas. Instrumentalizan el conjunto de normas materiales y formales del Derecho Comercial Global para la tutela de sus intereses. Esta protección encuentra fuertes anclajes en el caudal normativo y jurisdiccional del comercio internacional. Son las normas de la OMC, los Tratados Regionales y Bilaterales de Comercio e Inversiones, los contratos de explotación y los Sistemas de Solución de Diferencias de la OMC y tribunales arbitrales sus expresiones más concretas. Además, actúan como vasos comunicantes en referencia a toda la arquitectura jurídico-económica internacional  Es un Derecho Internacional duro, imperativo, coercitivo, sancionador y jurídicamente eficaz.

    La lógica jurídica contractual asimétrica se impone en las transacciones económicas internacionales. Las relaciones de fuerza impregnan los núcleos esenciales de los contratos formalmente bilaterales, tratados regionales y bilaterales, donde la conformación de voluntades se produce desde la mera adhesión a cláusulas que tutelan, fundamentalmente, los intereses de las empresas transnacionales. El Derecho Corporativo emergente garantiza, formal y sustancialmente, el libre movimiento de bienes, servicios e inversiones contra todo tipo de barreras y regulaciones.

   La OMC, el FMI y el Banco Mundial son instituciones centrales del modelo global que adolecen de legitimidad democrática y de trasparencia en la aprobación de sus normas. La toma de decisiones, el contenido normativo de las mismas, la crisis de la multilateralidad y la reinterpretación unilateral de los principios de igualdad que apuntalan el poder jurídico de las mismas y debilitan la seguridad jurídica de los derechos de las mayorías sociales.

   Los principios que atraviesan toda la actividad comercial y financiera de las transnacionales se sustentan sobre las cláusulas de trato nacional y nación más favorecida (toda ventaja concedida a los nacionales debe extenderse a los extranjeros y no cabe ayuda del Estado a sus nacionales), el trato justo y equitativo (no cabe discriminación a la empresa extranjera), el trato más favorable (prevalece la norma nacional o internacional más favorable a la transacción económica internacional), la ausencia de requisitos de desempeño (no cabe exigir al inversor extranjero conductas favorables a los nacionales), las cláusulas sobre indemnizaciones, las compensaciones por pérdidas, las cláusulas de estabilización y el concepto de inversión. Son principios que contribuyen de manera directa a la fortaleza del Derecho Comercial Global y desplazan en la jerarquía normativa al Derecho Internacional de los Derechos Humanos y Derecho Internacional del Trabajo. La reformulación de los principios y garantías jurídicas y la consolidación de una nueva Lex Mercatoria, han creado un marco normativo en el que los derechos de las empresas transnacionales quedan reenviados al ámbito de las legislaciones internacionales comerciales.

    El último aspecto a destacar es la existencia del Sistema de Solución de Diferencias (SSD) de la OMC y los tribunales arbitrales, como el CIADI, encargados de dirimir los conflictos entre empresas transnacionales y Estados receptores, desde una supuesta neutralidad. Las resoluciones suelen venir acompañadas de modificaciones legislativas, sanciones comerciales, multas... y su incumplimiento puede provocar consecuencias económicas mucho más duras que el cumplimiento del propio laudo. Son fallos cuyas sanciones son eficaces jurídicamente. La OMC ha creado el SSD que le proporciona unas señas de identidad muy perfeccionadas en el ámbito internacional, ya que es uno de los sistemas jurisdiccionales más eficaces. Su doble estructura (procedimiento central y otros adicionales) no impide que la consulta y las negociaciones diplomáticas actúen como vías previas a la  resolución del conflicto, que en el caso de los Estados periféricos se traduce en fuertes presiones políticas para evitar el inicio del procedimiento (Lal Das, 2000). Sus decisiones finales no permiten recursos posteriores en instancias como la Corte Internacional de Justicia (Fernández Pons, 2006, págs. 61-65). El Órgano de Solución de Diferencias es el encargado de administrar el SSD, es decir, existe un filtro político que condiciona sus funciones jurisdiccionales. Sus reglas y su estructura general se asemejan más a los arbitrajes que a los tribunales internacionales y la ejecución de las sentencias es acordada por el miembro ganador, lo que da lugar a situaciones muy desiguales que perjudican a los Estados periféricos. La ejecución del fallo puede agravar más la situación de éstos últimos, ya que suspender, unilateralmente, concesiones u otras obligaciones puede perjudicarles más que beneficiarles, lo que no ocurre si el ganador es un Estado desarrollado. Todos los intentos de generalizar, por todos los miembros de la OMC, la suspensión de concesiones ha sido desestimada. En resumen, la fase de ejecución es un mecanismo para ricos (Anderson y Grusky, 2008).

   Los tribunales arbitrales como el CIADI, se sustentan en la idea fuerza de dotar de plena seguridad jurídica a las inversiones realizadas por las multinacionales frente a los Estados receptores. Los inversores no aceptan la legitimidad de los tribunales nacionales. Los tribunales arbítrales internacionales que surgieron para dirimir conflictos entre Estados o entre particulares (por asuntos vinculados al Derecho Privado nacional o internacional) fueron  expandiéndose a conflictos entre particulares y Estados, alcanzando la esfera del Derecho Público. Las prerrogativas procesales y materiales de las que disponen (la elección del foro, el no agotamiento de los recursos judiciales internos, la utilización del tribunal arbitral como instancia de apelación, los costes del procedimiento arbitral, la neutralidad de los tribunales, las características técnica de los árbitros, la aplicación exclusiva de normas comerciales y financieras, el carácter privado de las audiencias, la falta de transparencia en el procedimiento...)  las empresas transnacionales se encuadran en acuerdos privados entre particulares que ampliados a los conflictos con los Estados, garantes del interés general, privatizan el Derecho y subordinan los intereses de las mayorías sociales.  Los privilegios de las empresas transnacionales se verifican al analizar el quehacer del CIADI. Así, son muchas más las reclamaciones planteadas por multinacionales contra Estados periféricos receptores que de cualquier otro tipo de casos, las indemnizaciones solicitadas son muy altas (actúan como mecanismo de fuerza para las negociaciones) y las resoluciones emitidas favorecen los intereses de las multinacionales (Teitelbaum, 2008).

4. Los Estados receptores se vieron sometidos a una doble presión: por un lado, las políticas aplicadas por las Instituciones Financieras Internacionales (IFIS) les provocaron un fuerte endeudamiento que dio lugar a políticas de ajuste (con el aval de los países desarrollados) que aumentaron las posibilidades de penetración de las empresas multinacionales, y por otro, flexibilizaron sus legislaciones, privatizaron los sectores públicos, abrieron sus fronteras comerciales y reformularon el Estado de Bienestar. De ahí que las multinacionales tutelen sus derechos por medio de normas supranacionales de carácter multilateral, regional y bilateral que debilitan la soberanía de los Estados receptores y, sin embargo,  sus obligaciones se ajustan a legislaciones nacionales previamente sometidas a la lógica del capital. Esto explica la presión que se ejerce contra los nuevos gobiernos latinoamericanos que pretenden reinterpretar y modificar las legislaciones de carácter neoliberal.

   La regulación nacional se presenta incapaz de afrontar los nuevos desafíos de la  mundialización y aparece con capacidad reguladora y protectora a la baja y las empresas transnacionales se sustraen a la misma, al menos, en la mayor parte de los países empobrecidos. Sin embargo, los nuevos espacios de regulaciones supranacionales reaparecen con vocación normativa, pero, lamentablemente, con mecanismos de exigibilidad jurídica profundamente débiles y anclados en el siglo pasado. Es en los límites de ambas realidades donde los códigos de conducta se abren paso con una estructura formal de norma jurídica pero con vocación de construir ámbitos de Derecho blando que permiten a las multinacionales funcionar con plenas garantías económicas y con criterios unilaterales entroncados en el Derecho Internacional del Comercio y al margen de la función tuitiva del Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Veamos. 

    El Estado es la institución formal encargada de fiscalizar a las empresas transnacionales, sea de manera directa o por medio de los Host States o por los Home States (Gómez, 2006 y Baylos, 2006). Los países periféricos y los empobrecidos son los encargados directos de llevar adelante un primer control que, o por falta de voluntad (complicidad entre gobiernos, oligarquías nacionales y empresas transnacionales)  o por debilidad política, no se materializa en mecanismos institucionales eficaces. En la actual coyuntura internacional, ¿puede Malí controlar con sus sistemas institucionales y ordenamiento jurídico controlar a la multinacional Nestlé en su territorio? 

   Las relaciones laborales en América Latina son otro ejemplo. Las reformas neoliberales efectuadas en el continente latinoamericano  transitaron en torno a la flexibilidad, la economía informal y la perdida de garantías de los derechos laborales individuales y colectivos. Estas tendencias atravesaron el conjunto de los ordenamientos laborales que sumados a la debilidad de los poderes judiciales dieron como resultado una primacía de los derechos de las multinacionales frente a los de las mayorías sociales. Aquí es donde se ubica el reenvío de las obligaciones de las transnacionales a los ordenamientos y tribunales nacionales y sus derechos al Derecho Comercial Global.

   En las relaciones laborales la globalización ha generado modificaciones sustanciales en la organización de la producción que afectan, con mayor o menor intensidad, al conjunto de los trabajadores y trabajadoras de los distintos Estados (Baylos, 1999). La descentralización, la empresa en red y la diseminación productiva dan lugar a que la actividad empresarial se realice mediante la externalización productiva. La división del trabajo en el interior de la empresa está siendo sustituida por la división entre empresas. De ahí que la responsabilidad de la empresa matriz deba extenderse a toda la cadena de producción  con relación a las filiales, las proveedoras, las contratas y las subcontratas. Responsabilidad que las legislaciones de los Estados receptores tienen muchas dificultades de incorporar a sus ordenamientos, ya que colisionan directamente con los intereses de las transnacionales. En el mismo registro se mueven las deslocalizaciones de aquella parte de la producción o prestación de servicios que se externaliza fuera del ámbito nacional de la empresa matriz. El dumping social y fiscal junto a las deslocalizaciones presionan a la baja sobre las demandas laborales y sociales de las personas trabajadoras (Declaración del Seminario Internacional, 2005). Las deslocalizaciones son fenómenos que los Estados no quieren o no pueden legislar con regulaciones tuitivas y que cuanto más alejados están de los núcleos de poder las padecen con más impunidad. La construcción de un Derecho del Trabajo supranacional permitiría iniciar el camino hacia el control de las transnacionales.

   El caso de Bolivia es interesante, ya que el intento de modificar las reglas neoliberales por el gobierno del presidente Evo Morales puso de manifiesto la férrea armadura jurídica que tutela las reglas e intereses de las multinacionales. La renegociación de los contratos de explotación con la empresa Repsol visibiliza como los derechos de la multinacional se tutelan sobre la base de argumentos jurídico-políticos vinculados al Derecho Comercial Global. Las relaciones empresa multinacional y Estado de origen (Repsol-Gobierno Español)  se expresan en claves políticas y económicas de mucha intensidad. Los instrumentos que tutelan los intereses de la multinacional española son los contratos de explotación, el Tratado Bilateral de inversiones España-Bolivia, la desregulación neoliberal del ordenamiento jurídico boliviano y el tribunal arbitral del CIADI. Todo ello puso en evidencia que la Lex Mercatoria condiciona los límites de la reforma legislativa de los Estado alejados de los núcleos de poder. La razón de fondo reside en que los acuerdos suscritos por gobiernos anteriores, expulsados por la sociedad boliviana, deben respetarse, en aras de la seguridad jurídica, frente a los programas políticos de nuevos gobiernos democráticos. La soberanía nacional queda cuestionada por los intereses económicos de las minorías, ya que los acuerdos suscritos en el marco del Derecho Internacional de los Derechos Humanos se consideran, por meros argumentos formales, de rango inferior a los comerciales, pese a que tutelan los derechos de las mayorías. Los Estados empobrecidos tienen dificultades evidentes para controlar el quehacer de las multinacionales, ya que pese al bagaje normativo, constitucional e internacional de los derechos humanos su jerarquía normativa es inferior a la del Derecho Comercial Global.

 La demanda que la multinacional italiana Euro Telecom Italia N. V. ha interpuesto en el CIADI contra el gobierno de Bolivia refleja bien las ideas descritas (Corporate Europe Observatory, 2008) Éste entendió que la multinacional presta un mal servicio, no invierte en infraestructuras y obtiene unos beneficios excesivamente altos. La empresa se ha sentido agraviada en sus intereses al entender que ante una posible re-nacionalización su capital ha perdido valor y que  sus inversiones se habían dañado. Hecho sorprendente ya que continúa prestando servicios y ofreciendo nuevas prestaciones. Pese a que Bolivia ha decido salirse del CIADI, en este caso una lectura formal de los plazos cuestiona la decisión, corre el peligro de que el juicio transcurra sin la presencia del país andino. La demanda se sustenta en el Tratado Bilateral de Inversiones entre Países Bajos y Bolivia, ya que se encuentra, sorprendentemente, la filial italiana domiciliada en el país europeo. El Ministerio de Comercio de este país se ha desentendido formalmente del asunto al afirmar que este caso implica únicamente a un inversor privado y el gobierno de Bolivia. Lo que no dijo es que las transacciones, en el 2006, en que participaron estas “empresas fantasmas” cuya única vinculación es el domicilio, fueron de 9 veces más que el PIN de Holanda, que hay un amplio sector de recaudación de impuestos y de consultoría de más de 2.500 empleados y que el gobierno holandés recibe 1,2 billones en impuestos sobre la renta cada año. Lo que parece claro, vistos los antecedentes del tribunal de arbitraje, es que éste va a aceptar el caso y que casi seguro falle a favor de la multinacional. En definitiva, el círculo neoliberal se cierra entre los intereses de la multinacional, el gobierno holandés que tutela los mismos y el tribunal arbitral del CIADI que amenaza la soberanía de Bolivia. Mientras tanto el gobierno de Evo Morales no puede tutelar los intereses de las mayorías sociales  de su país por una armadura jurídica construida a imagen y semejanza de los intereses del capital. La situación requiere abandonar el CIADI, denunciar los Tratados Bilaterales de Inversiones y tejer redes transnacionales entre sindicatos y movimientos sociales de Bolivia, Italia y Holanda. La confrontación con el modelo neoliberal pasa por denunciar las vinculaciones entre la multinacional Euro Telecom. Italia y los gobiernos que defienden sus intereses.

  Los Estados, además, deben aplicar el Derecho Internacional (Host States) incorporado a sus ordenamientos. Es decir, deben asegurar el cumplimiento del mismo  por todas las personas físicas y jurídicas que actúan en su demarcación, como son las empresas transnacionales. Las dificultades son dobles. Por un lado, las relacionadas con la debilidad ya descrita de los Estados para controlar a las multinacionales, se añade la fragilidad de las normas internacionales, tanto por la necesidad de ratificación  de las mismas para incorporarse a los ordenamientos internos como por la falta de eficacia jurídica para tutelar los derechos de las mayorías. Sus sanciones son más simbólicas que jurídicas. Por otro lado, las posibilidades de exigir el cumplimiento directo del Derecho Internacional de los Derechos Humanos a las empresas transnacionales son más  teóricas que prácticas, ya que se considera esa posibilidad inviable, puesto que formalmente no está regulada en ninguna norma internacional (con las excepciones de los delitos de crímenes de guerra y lesa humanidad). Resulta difícil no aceptar el carácter dinámico del Derecho Internacional de los Derechos Humanos teniendo en cuenta su carácter universal y las fuentes normativas sustentadas más allá de los tratados o acuerdos entre Estados. Todas las oportunidades técnicas que la globalización ha dado a las empresas multinacionales y que les han permitido fracturar los espacios de control y ampliar la tutela de sus derechos no aparecen acompañadas de una mínima evolución en la aplicación directa de las normas internacionales a las empresas transnacionales. Es flagrante la asimetría entre la evolución del Derecho Comercial Global y el Derecho Internacional de los Derechos Humanos.

   Los Home States es la vía jurídica que permite controlar a las empresas multinacionales donde la empresa matriz tiene su sede o domicilio. Implica extraterritorializar la responsabilidad, es decir, exigirles responsabilidades por las actividades realizadas en el extranjero. La cuestión consiste en si se puede extender la responsabilidad a la empresa matriz por los daños causados por sus  filiales. La dificultad reside en delimitar las competencias de los tribunales en donde la empresa matriz se encuentra domiciliada para perseguir las prácticas de las filiales que operan y están domiciliadas en otros países. Es ésta la opción que mejor garantiza la restitución de los derechos de los afectados. Para ello existe la técnica del levantamiento del velo corporativo, que permite imputar a la empresa transnacional los daños causados por sus filiales. Pese a la apariencia de la pluralidad de sociedades autónomas y con diferentes nacionalidades se busca responsabilizar a quien coordina y dirige el grupo y que actúa como una unidad económica. Para profundizar en esta técnica se exigen criterios que vayan más allá del domicilio y las legislaciones nacionales, como el Alien Torts Claim en EEUU, que amparen jurídicamente la técnica del levantamiento del velo corporativo. En Europa se va incorporando a la legislación muy lentamente y para algunas materias como fraudes tributarios, delitos de lavado de dinero y responsabilidad laboral. La legislación de sociedades se encuentra muy lejos de progresar en esta dirección frente a las numerosas ventajas que la globalización neoliberal otorga a la internacionalización de las multinacionales (Baylos, 2007).

   La vinculación entre Estado y empresa matriz dificulta la posibilidad de profundizar en esta vía que incluso en EEUU se está encontrando con fuertes a resistencias en el ámbito del Tribunal Supremo. Además, la vía judicial es muy larga, muy lenta y muy costosa, de ahí que sus posibilidades sean más de construcción de redes sociales que jurídicas. Son más instrumentos de profundización en redes de control transnacionales que en contrapesos jurídicos al poder del Derecho Comercial Global.

   Frente a la debilidad de los Estados para controlar a las empresas transnacionales, los sistemas universales de Derecho Internacional de los Derechos Humanos y sus jurisdicciones competentes son incapaces de neutralizar la nueva Lex Mercatoria. Su debilidad se expresa por el cuestionamiento del carácter vinculante de algunos de los instrumentos que constituyen el ius cogens (Declaraciones, Pactos Internacionales...), por la necesidad de ratificación por los Estados y por la debilidad de las jurisdicciones internacionales para dotar de efectividad el contenido de los mismos. Es decir, la obligación de acatar el derecho al desarrollo por las transnacionales no existe, ya que se cuestiona, por la doctrina mayoritaria y los Estados, su carácter material de norma frente a su valor de mera recomendación. O bien, el convenio de la OIT sobre negociación colectiva que para ser acatado deberá haber sido ratificado e incorporado al ordenamiento interno, y además, una vez incorporado, si no se cumple, la jurisdicción internacional no podrá hacer efectiva la tutela del mismo, quedándose en el plano de la mera sanción moral (Bonet, 2007). Respecto al Derecho Comercial Global, ni la doctrina, ni los Estados, ni las organizaciones internacionales dudan de los aspectos sustanciales de sus cuerpos normativos, es decir del elenco de normas multilaterales, regionales o bilaterales. Respecto a la ratificación resulta impensable la no-adhesión a las reglas del comercio internacional por un país alejado de los núcleos de poder. Y si esto ocurre, las presiones políticas se multiplican, la salida del CIADI de Bolivia es un buen ejemplo, frente a la indiferencia que provoca la no-ratificación de China de los convenios sobre la libertad sindical. Por último, el incumplimiento de sanciones del SSD de la OMC o de los tribunales arbitrales daría lugar a mecanismos coercitivos con implicaciones económicas muy difíciles de sostener para los países periféricos. Nada que ver con las represalias morales que el Comité de Libertad Sindical de la OIT ha impuesto a Colombia por los miles de asesinatos de sindicalistas en los últimos años. Además, las empresas transnacionales quedan fuera de la jurisdicción penal universal superadora del vínculo nacional.

   El Derecho Internacional de los Derechos Humanos y el Derecho Internacional del Trabajo se ven incapaces de neutralizar la expansión y “autoridad” del Derecho Internacional del Comercio  como fundamento de toda la arquitectura económica globalizada. Los derechos sociales, laborales y medioambientales se ven desplazados hacia sistemas de regulación no normativos, sistemas diversos que se encuadran en la Responsabilidad Social Corporativa (RSC) y en los códigos de conducta (Hernández Zubizarreta y Zurbano, 2007). Su aparente “bondad” y su “neutralidad” normativa, entendida, básicamente, como complemento al cumplimiento de las normas jurídicas, quedan desplazadas por la finalidad sustancial que persiguen: sustituir las señas de identidad de los ordenamientos nacionales, es decir, la imperatividad, la coercitividad y el control judicial, por la voluntariedad, la unilateralidad y en el mejor de los casos, por auditorias especializadas al margen de las reglas de funcionamiento del poder judicial. La RSC y los códigos de conducta se fundamentan en valores vinculados con la ética de la empresa.

   Las ideas seudo normativas sobre las que bascula la RSC son la voluntariedad, la unilateralidad, la autorregulación y la no-exigibilidad, que se suman a la categoría que vincula la globalización con el modelo capitalista neoliberal, es decir, un modelo inalterable en el que la lucha de clases debe sustituirse por la corresponsabilidad entre empresarios, trabajadores y sociedad civil. En este marco el control de las empresas transnacionales debe ajustarse a la mencionada corresponsabilidad, a la colaboración con las instituciones internacionales y a la armonía con los Estados. Ante modificaciones tan extremas, la RSC se presenta como la alternativa más adecuada (Shamir, 2007, págs. 40-62)). Este diagnóstico encubre la realidad sobre la que se articula el poder de las multinacionales que se materializa en su capacidad de “legislar” y delimitar el concepto y alcance de su responsabilidad y de las normas materiales sobre las que se sustenta. Además, frena todo sistema jurídico de control elaborado desde instituciones públicas. De ahí, que ésta no sea una respuesta ante determinadas protestas sociales, ni tan siquiera un mero lavado de cara de su actividad, sino una nueva forma en que se configuran las relaciones entre las empresas y el modelo capitalista. Este es el marco de sus obligaciones que se mueve en los contornos de la impunidad, mientras que sus derechos se tutelan desde la fortaleza jurídica de un Derecho Comercial Global en plena consolidación.

   Junto a la voluntariedad y unilateralidad de la RSC hay que tener en cuenta los distintos mecanismos de verificación y evaluación de la misma. Más allá de la pluralidad de sistemas, de su burocratización y de su dudosa imparcialidad, la dimensión más perversa es la  apariencia de legitimidad  que dota a las memorias de RSC. Sin embargo, la realidad es muy diferente. Por un lado, la pluralidad de mecanismos, de sistemas  y de índices de evaluación, provoca un desconcierto y una hiperinflación de datos, de información selectiva y unilateral que, lejos de garantizar los contenidos de las memorias, refuerza a los equipos de RSC de las transnacionales en detrimento de controles de los sindicatos, organizaciones y movimientos sociales. Por otro lado, las técnicas de auditoria generan una cierta “horizontalidad normativa” al colocar en el mismo plano un acto de mecenazgo con el respeto a los derechos humanos.

   Además, la información suministrada no suele incorporar prácticas que atenten a los derechos humanos, ni consultas a organizaciones y colectivos afectados. Las certificaciones se refieren a la información presentada por la empresa y la ruptura, en muchos casos, entre la información suministrada y las prácticas reales es abismal. La sustitución del control social y de la Administración por sistemas privados basados en la certificación y la auditoria cierra el círculo de la privatización de las normas de control de las multinacionales.

5.   El control de las empresas transnacionales pasa por una acción social y sindical que impulse una propuesta normativa y marque la estrategia sobre la que acumular fuerzas sociales. Ésta debe encuadrarse en la construcción de redes contrahegemónicas sustentadas en  parámetros de redistribución y reconocimiento. Es decir, el uso alternativo del Derecho requiere desvelar la vinculación entre las concepciones dominantes, el Derecho y la justicia y subordinar la propuesta a estrategias contrahegemónicas. Los sistemas de control de las transnacionales se edifican sobre el Derecho blando por lo que toda interpretación hacia modelos imperativos equivalentes a los establecidos en el Derecho Comercial Global encontrará todo tipo de resistencias hegemónicas, ya que no hablamos de problemas técnicos sino de relaciones de poder (Sousa Santos, 2007).

    La propuesta normativa se articula en torno a un código externo que tenga como premisa central desterrar la voluntariedad y vincularlo a modelos de imputación clásicos. Su contenido debe bascular entre la síntesis de los establecidos en las normas ad hoc de la OIT, la OCDE y la ONU siempre y cuando contemple la extensión de la responsabilidad de la empresa matriz a filiales, proveedoras y subcontratistas, la subordinación de las multinacionales a la soberanía de los Estados receptores en coherencia con el derecho al desarrollo y el cumplimiento directo del Derecho Internacional por las transnacionales. Estos criterios deben acumularse a los contenidos básicos de los códigos externos de las instituciones mencionadas. El nuevo entramado jurídico se deberá complementar con un Tribunal Internacional de empresas transnacionales encargado de tutelar y ejecutar las sentencias correspondientes.

Esta propuesta deberá ser acompañada de la creación de un Centro de Empresas Multinacionales encargado de analizar, investigar e inspeccionar las prácticas de las empresas transnacionales sobre el terreno. Ese Centro estará adherido a Naciones Unidas y gestionado de manera cuatripartita entre empresarios, gobiernos, movimientos sociales y sindicales.

   La alternativa incorpora propuestas transitorias en dos planos. Los códigos de conducta deben desplazarse hacia Acuerdos Marco Globales, ya que su construcción en torno a la lógica negocial (a la negociación colectiva) aumenta la potencialidad de control de los mismos. A su vez, la incorporación de cláusulas sociales o normas sociales vinculadas a reglas multilaterales, regionales o bilaterales de comercio e inversiones pueden actuar como garantes de derechos sociales y laborales. La mera mención a las mismas no implica garantía de ningún tipo. Las experiencias existentes, así el Acuerdo de Cooperación Laboral en América del Norte subordinado al Tratado de Libre Comercio de América del Norte, son más formales que reales y sus procedimientos de tutela quedan subordinada al libre comercio y a los intereses de las empresas multinacionales (AAVV, ALAI, 2008). De ahí que las cláusulas sociales deban afrontar dos desafíos. Superar el debate entre universalismo y relativismo cultural, optando por la extensión mundial de derechos laborales y sociales más allá de ajustes puntuales y excepcionales y desvincular las cláusulas sociales del dumping social, es decir, no aceptar, en ningún caso, la ausencia de derechos (salarios más bajos, prohibición de la libertad sindical, o del derecho de huelga) como competencia desleal y la tutela de los mismos como arma proteccionista subordinada al libre comercio y al derecho de propiedad. La defensa de derechos articulados en torno a cláusulas sociales no puede justificarse sobre la base de las necesidades del mercado, ni a una competencia económica desleal. Se fundamentan en su carácter de derechos universales y su violación debe ser motivo de sanción y de regulación en planos jerárquicamente superiores a los derechos mercantiles.

   En el ámbito laboral, la Declaración de Principios y Derechos fundamentales en el Trabajo de la OIT de 1998 es la referencia (Bonet, 1999). Implica extender universalmente la libertad sindical, la negociación colectiva, la eliminación del trabajo forzoso, la abolición del trabajo infantil y la eliminación de la discriminación en el empleo. Ahora bien, deberá completarse con dos principios muy importantes. Su carácter imperativo y coercitivo, por un lado, y su ampliación con un quinto derecho que entronque con la tutela de derechos sociales, económicos y culturales, por otro. Es decir, la tutela nacional e internacional de un salario universal o el acceso al empleo que garantice los mínimos vitales para poder ejercer otros derechos laborales como la libertad sindical o la negociación colectiva.

   Subordinar el salario universal a la existencia de recursos económicos nacionales requiere  dos importantes matizaciones, ya que no resulta tolerable seguir manteniendo los derechos económicos, sociales y culturales en planos meramente declarativos. La primera implica un control de los recursos de los Estados nacionales (mediante técnicas de progresividad y no de regresividad, de planes concretos de creación de empleo, de  políticas públicas, de impuestos...) dirigidos a la creación de empleo (al trabajo decente) o a la aprobación de un salario universal y, la segunda, implica  responsabilizar a la comunidad internacional vía derecho al desarrollo de los pueblos para asegurar los recursos mínimos para subsistir. Donde no existan recursos nacionales deberá responder la comunidad internacional. La idea fuerza es convertir el derecho a una vida digna en un principio universal efectivo. Medida viable, pero de carácter transitorio, ya que el elemento central del debate, para su materialización, pasa por cambiar toda la arquitectura económica internacional puesto que el problema no reside en la falta de recursos sino en su redistribución. En definitiva, las cláusulas sociales deben incorporarse a la regla de comercio e inversiones siempre y cuando su valor normativo sea, al menos, equiparable al resto de derechos mercantiles y los derechos sociales, económicos y culturales, vía derecho al desarrollo, formen parte de su caudal normativo.

   La acción social y sindical debe impulsar propuestas jurídicas y sociales en el camino hacia el control de las multinacionales, lo que requiere, en primer lugar, sumar voluntades desde el movimiento sindical, ONGs y movimientos sociales. Para ello existe un caudal común de principios articulados en torno a los Foros Sociales Mundiales (Stédile, 2008 y Sousa Santos, 2008, págs. 40-62))  que unidos a la estrategia normativa de  aprobación de un código externo vinculante y de un Tribunal Intencional, permita diseñar propuestas precisas y viables. No obstante, el compartir estrategias exige superar desafíos internos de cada uno de los agentes implicados y acercar posturas con relación al control de empresas transnacionales.

   El sindicalismo se enfrenta a desafíos internos complejos. Unos de carácter estructural que se vinculan con las modificaciones impuestas por la globalización neoliberal, y otros que afectan a las propuestas de intervención del sindicalismo mayoritario. Las dificultades para la acción sindical pasan por los intereses tan fragmentados de la clase obrera y por la ruptura de los núcleos esenciales del pacto capital-trabajo que le ha permitido al capital recuperar el poder remodelado en los años cincuenta. Las propuestas claras, directas y con poder de influencia del sector empresarial internacional contrastan con las alternativas de la parte mayoritaria del sindicalismo internacional que son, fundamentalmente, declarativas, basadas en la concertación y respetuosas con el modelo capitalista. Esta situación requiere de nuevas pautas de comportamiento. Las nuevas condiciones del capitalismo implican que el movimiento sindical tome la iniciativa con propuestas y respuestas sindicales globales (entre las que se encuentra el control de las transnacionales) que generen un impulso democrático y solidario junto a nuevas redes y alianzas con movimientos sociales y ONGs (Levesque y Murray, 2007, págs. 10-15).

   Desde las ONGs para el desarrollo su participación en estrategias compartidas pasa por “ideologizar” y “politizar” una actuación muy condicionada por las pautas marcadas por las técnicas y procesos de la cooperación al desarrollo. La cooptación directa e indirecta que los donantes ejercen constituyen  impedimento muy serios para la construcción de redes contrahegemónicas.

   Los movimientos sociales apuestan por la confrontación directa con las transnacionales pero sus campañas y redes se enfrentan a estructuras frágiles y difusas. Son  numerosas las contradicciones estratégicas y organizativas y la dicotomía ciudadanía-vanguardia  condiciona con mucha intensidad el camino de sus alianzas (Calle, 2007, págs. 84-87).

   Los Tribunales Permanentes de los Pueblos permiten avanzar en esta dirección. Además de visibilizar las prácticas de las multinacionales y descubrir el entramado jurídico, político y económico del modelo neoliberal, sirven para establecer redes de solidaridad contrahegemónicas y fomentar acciones sociales, políticas y sindicales (Hernández Zubizarreta y Ramiro, 2008)[13]. Son instrumento muy importante en la globalización de estrategias de control de las empresas transnacionales. Ahora bien, la confrontación democrática y la denuncia de los Estado vinculados a las empresas transnacionales, de las organizaciones internacionales financieras y comerciales, deben ser pautas irrenunciables de actuación (Ramiro y González, 2008). Las lógicas de funcionamiento del movimiento sindical, de los movimientos sociales y de las ONGs son muy diferentes, e incluso contradictorias, pero la necesidad de articular redes contrahegemónicas en el control de las multinacionales exige aunar fuerzas en una coyuntura internacional desfavorable para los intereses de las mayorías sociales[14].

- Juan Hernández Zubizarreta es Profesor de la Universidad del País Vasco,  Miembro de Hegoa.

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