Copenhague y después

Martin Khor

18/04/2010

Opinión

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La Conferencia sobre el Clima en Copenhague no consiguió lo que se esperaba, no porque no logró un pleno acuerdo final, ni siquiera porque no se produjo una declaración política legalmente vinculante como base para poder construir un futuro acuerdo, sino porque la Presidencia de la conferencia y los líderes políticos occidentales intentaron secuestrar el proceso legítimo de negociaciones multilaterales, iniciadas desde mucho antes de llegar a Copenhague.

Este intento de secuestro fracasó y el débil Acuerdo de Copenhague, que el pequeño grupo alumbró desde su enclave durante la conferencia, fue incapaz de lograr aceptación en la Conferencia de las Partes (COP), conformada por los 193 miembros de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC).

La intención del Presidente de la Conferencia, el primer ministro danés Lars Rasmussen, fue lograr primero que un pequeño grupo de líderes alcancen un acuerdo, para luego imponerlo a la fuerza a la Conferencia de las Partes, dejando a la plenaria poco tiempo para examinar el documento. Sin embargo, las decisiones en la COP se toman por consenso y las objeciones de varios países en desarrollo, primero al proceso antidemocrático y segundo al contenido del Acuerdo, significaron que la COP sólo "tomó nota" del documento, mas no lo "adoptó".

En el ámbito de las Naciones Unidas, tomar nota de un documento le otorga un bajo nivel de importancia. Significa que la reunión no lo aprobó y tampoco lo valoró positiva o negativamente.

La no aprobación de un documento de tres páginas de una pequeña reunión reservada de unos 26 dirigentes –que de hecho no debía haber tenido lugar- no debería significar un desastre. Por desgracia, en el período inmediatamente posterior a la conferencia, se proyectó en los medios occidentales, por parte de líderes occidentales y muchos comentaristas, la versión de que un buen acuerdo había sido bloqueado por algunos países en desarrollo. Algunos culparon a China por su posición en la reunión restringida mientras que otros culparon a los países como Venezuela, Bolivia y Sudán, que hablaron en contra del proceso en la COP.

La realidad es que casi todo el mundo sabía que un acuerdo completo, o incluso el núcleo de un acuerdo, no se podía alcanzar en Copenhague, simplemente porque todavía subsistían muchos puntos fundamentales de desacuerdo que no podían resolverse en el plazo disponible. Las negociaciones sobre el clima han venido discurriendo en dos pistas: la de la continuación de los compromisos del Protocolo de Kyoto, desde hace cuatro años, y la del Plan de Acción de Bali sobre la acción cooperativa a largo plazo, desde hace dos años.

Las personas involucradas o que seguían el proceso sabían que Copenhague no podría concluir las negociaciones en ambos grupos de trabajo encargados de estos temas, y que las conversaciones tendrían que proseguir el año siguiente.

Por lo tanto, no es motivo de recriminación que el plazo fijado de fines de 2009 resultara ser poco realista, y que las conversaciones tendrían que continuar durante un año más en la misma línea multilateral, abierta e inclusiva. Copenhague debería haber sido diseñado como un peldaño en el camino, y no como una conclusión definitiva. Por desgracia, el país anfitrión Dinamarca y el liderazgo de la ONU albergaron mayores ambiciones; pidieron a los jefes de Estados y gobiernos que lleguen a "sellar el acuerdo", y 110 líderes acudieron al llamado. Pero la Presidencia danesa tan solo seleccionó a 26 de ellos con el pedido de que lleguen a un acuerdo.

El resultado real de Copenhague

El procedimiento correcto hubiese sido aprovechar las dos semanas en Copenhague para cerrar la mayor cantidad posible de brechas y luego presentar los documentos actualizados para continuar el trabajo en los dos grupos, fijando un nuevo plazo para la finalización de la obra, en 2010.

Durante las dos semanas en Copenhague, la labor de los dos grupos de trabajo, uno sobre el Protocolo de Kyoto (AWG-PK, por sus siglas en inglés), y otro sobre la acción cooperativa a largo plazo (AWG-LCA) prosiguió en el marco del proceso multilateral, de manera incluyente y con la posibilidad de todas las Partes de presentar propuestas para los documentos, y participar en la redacción y en las decisiones.

Por supuesto, siendo tan participativo, las discusiones tendían a alargarse. El grupo de acción a largo plazo logró ciertos avances mientras que el grupo del Protocolo de Kyoto apenas avanzó. Y de hecho, siendo que la problemática implica la transformación masiva de las economías nacionales y las estrategias de crecimiento, las negociaciones sobre el clima se convirtieron en las negociaciones globales más complejas de la historia. Tanto el G77 como China expresaron reiteradamente que los grupos de trabajo y sus documentos debían seguir siendo la base de las negociaciones.

Pero inevitablemente, en algún momento, el proceso secreto de la reunión pequeña y exclusiva, y el proceso abierto de los miembros de la Convención multilateral, tendría que encontrarse. Y de hecho colisionaron, con resultados explosivos, en la sesión plenaria oficial de clausura, en horas de la madrugada.

Incluso cuando quedaba claro en esa sesión que el Acuerdo no iba a ser adoptado, algunas delegaciones occidentales apenas podían aguantar la tentación de vincular la ayuda que ofrecían a la aceptación del Acuerdo por parte de los países en desarrollo, lo que algún delegado de un país en desarrollo calificó de "soborno". Este intento de vincular el financiamiento a la aceptación del Acuerdo no se ajusta, por supuesto, a las normas de la Convención sobre Cambio Climático, en la que los países desarrollados se han comprometido a proporcionar a los países en desarrollo los fondos necesarios para que tomen las acciones relacionadas con el clima.

Cómo entender el Acuerdo de Copenhague

El Acuerdo de Copenhague apenas consta de tres páginas de extensión. Lo que omite es probablemente más importante que lo que contiene. El Acuerdo no menciona ninguna cifra de reducción de emisiones que los países desarrollados deben emprender a partir de 2012, ni como meta global, ni como metas por país. Esta ausencia de compromisos de reducción representa el mayor fracaso del documento y de toda la Conferencia.

Mientras que los países en desarrollo han exigido que la meta global deba ser una reducción de más de 40% para 2020, en comparación con los niveles de 1990, los compromisos nacionales hasta la fecha por parte de los países desarrollados sólo alcanzan un 13-19 por ciento en total. Quizás este bajo nivel de ambición explique porque el Acuerdo guarda silencio sobre este tema, salvo cuando fija el plazo del 31 de enero de 2010 para que los países comuniquen sus metas.

Las versiones preliminares del Acuerdo contienen la indicación de una cifra global (identificada como X en el borrador) para el conjunto de los países del Anexo I (1). La versión final no contiene esta cifra, ni tampoco una indicación de que se le señalaría más tarde.

Este sistema de las promesas nacionales unilaterales de reducción de emisiones es bastante peligroso y significa una rebaja en relación al sistema de Kioto, donde las partes del Anexo I se fijaron una meta global vinculante y, a continuación, las metas nacionales vinculantes para cada país.

En su lugar, el Acuerdo sólo pide a cada país informar al resto lo que está dispuesto a cumplir. No existe una evaluación colectiva de si el compromiso de cada país es adecuado, ningún sistema para velar por la comparabilidad de esfuerzos, ni ningún mecanismo para evaluar (ni mucho menos asegurar) si el nivel total de emisiones es adecuado para cumplir con la exigencia científica.

La única "revisión por pares" prevista entre los miembros es de si los países desarrollados implementan lo que anunciaron, mas carece de una revisión de los compromisos anunciados en sí.

Otra omisión es la falta de garantía de que el Protocolo de Kyoto continuaría, lo que implicaría que los países desarrollados asuman compromisos de reducción de emisiones en un segundo período, a partir de 2013. La continuación de Kyoto fue una demanda de alta prioridad del Grupo de los 77 y China, mientras que los países desarrollados han anunciado su intención de crear un nuevo acuerdo desde cero, que los países en desarrollo temen que no contendrá las estrictas medidas de disciplina de Kyoto.

El Acuerdo reconoce el punto de vista científico de amplia acepción de que el aumento de la temperatura mundial debería mantenerse por debajo de 2 grados Celsius, y se compromete a potenciar la acción de cooperación, sobre la base de la equidad. En esto se hace eco de la posición sostenida por la India, de que la aceptación de una meta de límite de temperatura, ya sea 2 o 1,5 grados, tiene que acompañarse de un parámetro de reparto de la carga, basado en la equidad.

El Acuerdo establece el compromiso colectivo de los países desarrollados a proporcionar fondos nuevos y adicionales por un monto de 30 mil millones de dólares en 2010-2012 a través de las instituciones internacionales. No queda claro qué tan nuevos serán estos fondos, ya que los países desarrollados ya se han comprometido a aportar miles de millones de dólares a los fondos de inversión en clima del Banco Mundial.

También afirma que los países desarrollados movilizarán conjuntamente 100 mil millones de dólares hasta al año 2020 para los países en desarrollo. Es un compromiso débil, que solo promete "movilizar" los fondos, sin dar garantías de fondos en contante y sonante.

La cuantía real está también en duda, puesto que el Acuerdo estipula que las fuentes de los fondos incluirán los sectores público y privado, y fuentes bilaterales, multilaterales y alternativas. No especifica que los 100 mil millones de dólares serán "nuevos y adicionales", por lo que podría incluir fondos actuales o fondos ya previstos.

El Acuerdo contiene también un párrafo largo sobre las acciones de mitigación por parte de los países en desarrollo, y cómo éstas deben ser medidas, notificadas y verificadas (MRV por sus siglas en inglés). Según parece, este fue un tema caliente en la pequeña reunión de jefes de Estado, donde el presidente estadounidense Obama habría presionando a los países en desarrollo, especialmente China, a llevar a cabo más obligaciones MRV.

El Acuerdo es un documento escueto, que no contiene casi ningún nuevo compromiso de los países desarrollados, con una meta global débil, e intentos para conseguir que los países en desarrollo hagan más. Es un triste reflejo de la Conferencia de Copenhague que este breve documento se proclame como su principal logro, más aún cuando sólo se le "tomó nota" y no fue aprobado por la membresía de la CMNUCC.

En los días inmediatos después de la Conferencia, algunos países desarrollados, en particular el Reino Unido, intentaron señalar a China por el fracaso de Copenhague. Acusan a China de liderar una obstrucción a la inclusión de ciertos artículos en el Acuerdo, sobre todo el de una meta mundial de reducción de emisiones del 50% para 2020 respecto a 1990, y una meta de reducción de emisiones del 80% de los países desarrollados en el mismo período.

De hecho, estas metas, sobre todo combinadas, han sido muy polémicas durante los dos años de discusiones en el grupo de trabajo de la LCA, y ello por buenos motivos. Juntos, significan que los países en desarrollo tendrían que comprometerse a reducir sus emisiones globales en un 20% en términos absolutos y por lo menos en 60% en términos per cápita. La aceptación del recorte global del 50% y del 80% para países desarrollados también hubiese significado una distribución muy injusta del restante presupuesto mundial de carbono, ya que habría permitido a los países desarrollados zafarse de su responsabilidad histórica y de su deuda de carbono.

Se les habría asignado derechos a una gran cantidad de "espacio de carbono" sin asumir la responsabilidad de realizar recortes adecuados de emisiones, ni de efectuar transferencias financieras y de tecnología a los países en desarrollo para habilitar y apoyarles en sus acciones de mitigación y adaptación.

Puesto que estas metas están ausentes del Acuerdo, los miembros de la Convención Marco conservan la facultad de considerar cual sería el modo justo y equitativo para compartir los costos y las cargas de adaptación a un mundo respetuosa con el clima, cuando se reanuden las negociaciones en 2010.

El camino a seguir

Hay mucha confusión pos-Copenhague sobre el camino a seguir. La existencia del Acuerdo y cómo este puede o no encajar en el proceso multilateral es objeto de acalorados debates. Algunos países occidentales propusieron incluso que el proceso de la ONU sea marginado y que se cree un nuevo proceso que sólo involucre a los 26 líderes, a fin de tomar decisiones más rápidas.

Sería un error abandonar o dejar de lado el proceso multilateral de la CMNUCC porque la acción necesaria frente al clima requiere la participación de todos los países. La formación de una nueva "pista" de negociación con sólo algunos países, con el objetivo de convertir el Acuerdo en un nuevo tratado o protocolo y, a continuación, imponerlo a los demás, no sería incluyente y es probable que resulte contraproducente.

El camino a seguir requiere de una rápida reanudación del proceso de la CMNUCC, con nuevas reuniones de los dos grupos de trabajo tan pronto sea posible. Los defensores del Acuerdo pueden hacer uso de sus artículos como aporte para el proceso en la CMNUCC. Podrían tratar de convencer a los demás de la validez de sus posiciones. Entre los partidarios del acuerdo, también podría haber diferencias en la interpretación del significado de algunos de sus puntos y párrafos. Y otros países que no han tenido relación con el Acuerdo o que tienen posiciones diferentes podrían exponer sus puntos de vista.

El foro multilateral de la CMNUCC y sus diversos órganos, grupos de trabajo, grupos de redacción y de grupos consultivos informales cuentan con un buen historial de sus procedimientos de trabajo. Es injusto castigarlo como un sistema inútil que no puede producir resultados.

Dentro del sistema de la Convención Marco y de sus prácticas, hay métodos transparentes y democráticos de consultas y toma de decisiones, a través de los cuales los grupos regionales y grupos de interés y sus representantes designados han tenido la posibilidad de participar. El camino a seguir es la reconstrucción del proceso en este marco multilateral, y no provocar la fragmentación.

(Traducción ALAI).

(1) Anexo 1 se refiere a los países desarrollados, principales emisores de gases de invernadero.

- Martin Khor es Director Ejecutivo del Centro del Sur de Ginebra.

(www.southcentre.org )

Publicado en América Latina en Movimiento Nº 454, abril de 2010, “Por un nuevo amanecer para la Madre Tierra”, coedición ALAI – Fundación Solón.

https://www.alainet.org/de/node/140764