Consideraciones generales

Los enfoques de género y de pueblos indígenas no han sido incorporados de manera suficiente y apropiada en los procesos de elaboración de planes operativos anuales (POAs) y de formulación de los presupuestos de las distintas entidades públicas, a pesar de que en los Acuerdos de Paz se plantea explícitamente la elaboración de planes que atienden específicamente a ambos segmentos de población.

En el plan de gobierno de la Unidad Nacional de la Esperanza se definen los siguientes programas estratégicos:

• Solidaridad

• Gobernabilidad

• Productividad

• Regionalidad

Cada uno de estos programas estratégicos en los procesos de formulación de los anteproyectos de presupuesto de 2008 y 2009 han sido desarrollados con sus respectivos objetivos generales, específicos, estrategias, acciones y acciones de política vigente relacionadas.

Respecto a la equidad de Género y la interculturalidad (en el que se pueden incluir los pueblos indígenas son vistos en el plan de gobierno como ejes de gobierno. A pesar de que en el mismo plan se establecen líneas generales para las políticas de Mujeres y Pueblos indígenas, en el proceso de formulación presupuestaria, son intencionalmente escondidas, situación por la que no son visibles en el proceso de formulación presupuestaria.

Nuestra propuesta consiste en establecer la equidad de Género y los Pueblos Indígenas como programas estratégicos para que los formuladores de presupuesto de las distintas dependencias realicen una desagregación a nivel de los planes, programas, proyectos, actividades y obras en el que se hagan visibles que se están atendiendo las necesidades de las mujeres e indígenas.

Nuestra propuesta se sintetiza en acciones en tres áreas básicas:

1. Análisis del presupuesto público, a nivel macro y micro-institucional, para conocer su distribución o estructura general, así como las asignaciones específicas etiquetadas y etiquetables;

2. Formulación del presupuesto, con énfasis en las directrices de política y normas y en la asignación de recursos financieros para mujeres y pueblos indígenas en los anteproyectos institucionales;

3. Incidencia presupuestaria; aplicable a las distintas fases del ciclo presupuestario, en especial al proceso de formulación.

Necesidad de un nuevo enfoque del presupuesto; su connotación política

Como quedó indicado, en relación al presupuesto público un problema esencial radica en la falta de visibilización o identificación explícita de las mujeres y los pueblos indígenas como beneficiarios de la acción estatal; ello tanto en materia de políticas públicas como de los recursos financieros que son necesarios para su implementación. Sin embargo, la información disponible no es suficiente para reflejar el apoyo efectivo para esos importantes de la población, lo cual requiere la adaptación del enfoque presupuestario a las necesidades y prioridades inherentes a la equidad étnica y de género, entre otros aspectos sustantivos.

En lo esencial, la necesidad de un nuevo enfoque político y metodológico del presupuesto público se fundamenta en:

1. El reconocimiento de las características y diferencias económico-sociales de los distintos grupos sociales, sobre todo los que se encuentran en situación de desventaja, exclusión y pobreza, conformados especialmente por mujeres y pueblos indígenas;

2. La necesidad de atender las justas demandas de dichos grupos sociales, como beneficiarios/as de las políticas públicas y los recursos financieros;

3. La conveniencia de disponer instrumentos técnico-metodológicos para visibilizar a tales grupos, y de incorporarlos de mejor forma dentro de los planes, políticas, programas y asignaciones institucionales;

4. La convicción de que el desarrollo integral y la elevación del nivel de vida de las mujeres y pueblos indígenas requiere, además de su mejor y mayor focalización, de su incorporación y participación activa, tanto en la toma de decisiones como en las etapas del proceso presupuestario vinculadas a su formulación y aprobación.

Por otro lado, la metodología vigente del presupuesto por programas, expresada en redes de categorías programáticas de las entidades públicas, ha sido diseñada en base a criterios que no permiten disponer datos al nivel de desagregación deseable. Ello significa la carencia de una apropiada metodología para la formulación de planes operativos anuales y anteproyectos de presupuesto que consideren la incorporación de criterios multiétnicos y de género como parte esencial en el proceso de planificación-programación y presupuesto del sector público; lo cual debe iniciar con entidades del Gobierno Central y hacerse extensivo gradualmente a las instituciones descentralizadas y gobiernos locales.

Características del nuevo presupuesto; algunos elementos técnicos para su fundamentación

Lo anterior significa, en lo fundamental, que el nuevo presupuesto que se plantea debe considerar entre sus características generales básicas:

1. La metodología ya vigente del presupuesto por programas orientado a resultados, enfatizando y profundizando su sistematización mediante el perfeccionamiento y la utilización efectiva de los indicadores de desempeño que para cada caso correspondan;

2. La incorporación de los enfoques étnico y de género como ejes transversales, diseñando e implementando gradualmente los criterios técnicos pertinentes, así como su adaptación a las características y situaciones concretas de tipo general y particular;

3. Complementariamente, sentar las bases políticas y técnicas para la promoción de la participación social y el empoderamiento ciudadano aplicables al proceso presupuestario; desde la identificación de las necesidades reales y la definición de las políticas públicas para enfrentarlas, hasta la priorización de los proyectos de inversión y la asignación de los recursos; sin que ello signifique alterar la institucionalidad en el sentido de asumir funciones que por mandato legal corresponden a las entidades públicas, sino más bien complementando y dando apoyo a su gestión, de modo que puedan promoverse presupuestos participativos en los ámbitos local, sectorial-institucional y nacional.

Desde una perspectiva particular, se considera que deben emitirse lineamientos e instrucciones precisas que sean aplicables a la formulación de los planes operativos anuales (POAs) y los anteproyectos institucionales de presupuesto. En todo caso, tales lineamientos deben ser asumidos conjuntamente por parte de la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (SEGEPLAN) y de la Dirección Técnica del Presupuesto (DTP), e incorporados como parte de los Lineamientos Generales para la Elaboración de los POAs, las directrices de la Estrategia para la Formulación del Proyecto de Presupuesto y las Orientaciones Estratégicas de Política Pública y Normas Técnicas, correspondientes a cada ejercicio fiscal; así como también aplicarlos en lo posible y procedente a la elaboración de los presupuestos multianuales para los ejercicios que correspondan. Se considera que los cambios en la metodología presupuestaria deberían ser implementados de manera gradual, como un proceso de mediano plazo cuyos resultados se materialicen plenamente en el largo plazo.

Los aspectos planteados deben concebirse en el contexto de la integralidad que demanda la atención de las necesidades y demandas de las mujeres y los pueblos indígenas. Además, son plenamente congruentes con diversos compromisos de Estado vinculados con dichos sectores, así como con los principios y criterios de equidad de género y de interculturalidad incorporados como ejes transversales del Plan de Gobierno de la Esperanza. En particular, muchos de los aspectos sustantivos se encuentran plasmados en la Propuesta de Pueblos Indígenas y en el Plan de Acción de la Coordinadora Nacional de las Mujeres, ambos elaborados por comisiones específicas de la UNE e incorporados al Plan de Gobierno.

En síntesis, la secuencia de las acciones públicas necesarias para promover la institucionalización de un presupuesto con enfoque de género y pueblos indígenas debe expresarse en un conjunto de elementos y criterios metodológicos básicos a ser incorporados en la formulación de los planes operativos y los anteproyectos institucionales de presupuesto; y a la vez, traducirse en una mayor visibilización dentro de las estructuras programáticas y en el aumento de las asignaciones de recursos; criterios que deben ser técnicamente compatibles con la metodología del presupuesto por programas y resultados. Ello será posible a partir de la definición de lineamientos generales para los POAs y la política presupuestaria, y directrices particulares en lo sectorial, que transversalicen los enfoques étnico y de género.

Si el desarrollo integral de Guatemala demanda como elemento sustantivo una mayor equidad étnica y de género, los procesos de priorización política y de formulación técnica vinculados al presupuesto público requieren la inclusión de esas variables como ejes transversales. Y para que ello sea posible, se requiere en principio la voluntad política suficiente y la adopción de las decisiones que sean necesarias para proceder al diseño, la sistematización y la operativización de un nuevo enfoque en la formulación del presupuesto, concebido y orientado en lo fundamental hacia el desarrollo integral con equidad social.

Guatemala, febrero 2009

GAM, CONIC, CECMA y Fundación Menchú

- Propuesta que será presentada a SEGEPLAN, entidad cuya función fundamental  es formular las políticas públicas para su inclusión en las propuestas presupuestarias.