Série: Os setenta anos de Bretton Woods, do Banco Mundial e do FMI

As origens das instituições de Bretton Woods (I)

Eric Toussaint

21/07/2014

Opinión

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Há setenta anos, a 22 de julho de 1944, terminava a conferência de Bretton Woods. Para evitar a repetição de crises do tipo da de 1929, mas também para assegurar a sua liderança no mundo, após a Segunda Guerra Mundial, o governo dos Estados-Unidos dedica-se desde cedo à criação de instituições financeiras internacionais[1]. É em 1944 que o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional nascem em Bretton Woods. No início, a administração de Roosevelt é favorável à criação de instituições robustas capazes de imporem regras ao setor financeiro, inclusive a Wall Street. Contudo, os banqueiros são hostis à iniciativa e Roosevelt recua. Além disso, a repartição de votos no seio do Banco Mundial e do FMI ilustra bem a vontade de hegemonia de algumas grandes potências sobre o resto do mundo.

As Origens[2]

É a partir de 1941, em plena Segunda Guerra Mundial, que se dá início à discussão sobre a constituição das instituições internacionais, com o objectivo de serem instituídas logo que esse conflito maior termine.

No seio da administração norte-americana, Harry White envia, em maio de 1942, ao presidente Franklin Roosevelt, um plano intitulado «Plano para um fundo de estabilização das Nações Unidas e associados e para um Banco das Nações Unidas para a reconstrução e o desenvolvimento». Um dos objetivos consiste em convencer as nações aliadas, envolvidas na luta contra as potências do Eixo (Alemanha, Itália e Japão), que, uma vez alcançada a paz, deverão ser implementados mecanismos destinados a impedir que a economia mundial entre novamente numa depressão comparável à de 1930.

Entre 1941 e julho de 1944, aquando da reunião da conferência de Bretton Woods, diversas propostas contidas nesse plano inicial foram abandonadas. Mas apenas uma delas se materializará: a criação do FMI (Fundo Monetário Internacional) e do BIRD (Banco Internacional para a Reconstrução e o Desenvolvimento), mais conhecido como Banco Mundial.

Para compreender bem a função atribuída a essas duas instituições, vale a pena regressar a finais da década de vinte e à década de trinta do séc. XX. A profunda depressão económica que, então, atinge fortemente os Estados Unidos tem um efeito de contágio sobre o capitalismo mundial.

Sintoma desse contágio, a Alemanha interrompe, em 1931, o pagamento da sua dívida de guerra para com a França, a Bélgica, a Itália e a Grã-Bretanha. Na sequência, esses países deixam também de pagar as suas dívidas aos Estados-Unidos[3]. Por seu lado, os Estados Unidos reduzem de forma drástica as suas exportações de capitais em 1928 e, sobretudo, em 1931[4]. Em simultâneo, as suas importações diminuem consideravelmente. Consequência: o fluxo de dólares dos Estados Unidos para o resto do mundo estanca e os países endividados em relação à principal potência mundial não dispõem de dólares suficientes para pagarem a dívida. Faltam-lhes também dólares para comprarem produtos norte-americanos. A máquina capitalista mundial trava. As desvalorizações competitivas multiplicam-se, já que cada país tenta conquistar partes do mercado à custa dos demais. O mundo capitalista desenvolvido entra numa espiral recessiva.

John Maynard Keynes comenta com certo sarcasmo a atitude dos Estados Unidos em 1932: “O resto do mundo deve-lhes dinheiro. Eles recusam o pagamento em produtos, recusam o pagamento em títulos, já receberam todo o ouro disponível. O quebra-cabeças que impuseram ao resto do mundo admite somente uma solução: devemo-nos arranjar sem as suas exportações”[5].

Uma das grandes lições tirada pelo governo dos Estados Unidos, sob a égide de Franklin Roosevelt (presidente de 1933 a 1945), é que um grande país credor deve colocar à disposição dos países devedores as divisas necessárias para o pagamento das suas dívidas. Uma outra lição, mais audaciosa, é que, em certos casos, é melhor fazer doações do que empréstimos, se o Estado quiser que as suas indústrias exportadoras tenham um lucro máximo e durável. Abordaremos essa questão mais à frente, quando evocarmos o Plano Marshall para a reconstrução da Europa (1948-1951).

Detenhamo-nos brevemente na década de trinta do séc.XX, antes de passarmos à génese das instituições de Bretton Woods ao longo da guerra.

Criação do Export-Import Bank of Washington (1934)

O Export-Import Bank of Washington (agência pública norte-americana de crédito à exportação, mais tarde rebatizada Eximbank) é criado em 1934, para proteger e favorecer as industrias exportadoras dos Estados Unidos. Garante as exportações e concede créditos a longo prazo a estrangeiros para importarem produtos dos EUA. Cada dólar emprestado deve ser gasto na compra de mercadorias produzidas nos Estados Unidos. O Export-Import Bank só desembolsa o dinheiro após a comprovação de que os produtos foram enviados para o exterior. No início, a soma total de empréstimos concedidos pelo Export-Import Bank é bastante modesta: 60 milhões de dólares nos cinco primeiros anos. Mas, de seguida, o volume aumenta rapidamente. Em 1940, a sua capacidade de conceder empréstimos sobe para 200 milhões de dólares e, em 1945, atinge 3,5 mil milhões. Nos primeiros anos, o Export-Import Bank concentra-se na América Latina e nas Caraíbas, na China e na Finlândia. Os interesses em jogo são tanto económicos como geoestratégicos.

Nascimento do Banco Interamericano (1940)

Outro instrumento financeiro é criado em 1940: o Banco Interamericano. Trata-se de um banco interestatal, fundado a partir da iniciativa dos Estados Unidos, no contexto da União Pan-Americana (herdeira da Organização dos Estados Americanos – OEA). Dele fazem parte desde o início: a Bolívia, o Brasil, a Colômbia, a República Dominicana, o Equador, o México, a Nicarágua, o Paraguai e os Estados Unidos. De certa forma, esse banco antecipa o Banco Mundial, fundado quatro anos mais tarde.

O principal arquiteto, do lado norte-americano, é um defensor convicto da intervenção pública na economia, um adepto do New Deal – Emilio Collado, o número dois do Departamento de Estado[6]. Ele participa, desde início, nas discussões preparatórias, em Bretton Woods, e torna-se, em 1944, o primeiro representante (diretor executivo) dos Estados Unidos na direção do Banco Mundial. O Departamento de Estado não é o único responsável pela fundação do Banco Interamericano em 1940. O Departamento do Tesouro também se faz representar através de Henry Morgenthau e do seu assistente Harry White.

Quatro razões fundamentais levaram a administração de Franklin Roosevelt a criar o Banco Interamericano.

Primo, o governo compreendeu que não só deve emprestar dinheiro para que se comprem os seus produtos, mas também deve comprar as exportações daqueles a quem quer vender as suas mercadorias. A Alemanha nazi, que domina parte da Europa, está já a abastecer-se e a investir na América Latina[7]. A criação do Banco Interamericano deve permitir o estreitar de laços entre os Estados Unidos e todos os seus vizinhos do Sul.

Secundo, Washington considera que não pode contar com o setor financeiro privado dos Estados Unidos para emprestar capitais a sul do Rio Grande, enquanto catorze países latino-americanos se encontrarem em total ou parcial situação de incumprimento de pagamento das suas dívidas externas. Washington considera que Wall Street e os grandes bancos norte-americanos são os responsáveis pela crise de 1929 e pelo seu prolongamento. É preciso, então, dotar-se de um instrumento público para agir seriamente.

Tertio, para convencer os governos latino-americanos a entrarem ativamente no jogo da intensificação das relações reforçadas com os Estados Unidos, é preciso oferecer-lhes um instrumento que, oficialmente, vise objetivos não diretamente subordinados aos Estados Unidos.

A. A. Berle, adjunto do secretário no Departamento de Estado, esclarece com precisão esse ponto: “No passado, os movimentos de capitais foram considerados como francamente imperialistas e isto conduziu, em geral, mais tarde, a dificuldades de um ou outro tipo. O outro país não queria efetuar o pagamento; os juros vinculados aos empréstimos foram considerados frequentemente como tirânicos. Ainda estamos a pagar algumas das desordens do século XIX, causadas por movimentos brutais e não esclarecidos de capital”.[8]

Quarto, é preciso criar um banco do qual façam parte os países que pedem empréstimos e no qual tenham voz ativa. A razão é muito simples: para assegurar que os países que pedem empréstimos pagam as suas dívidas, é melhor que façam parte do banco. Este princípio será aplicado por ocasião da criação do Banco Mundial e do FMI.

No que diz respeito à repartição de votos no seio do Banco Interamericano, os critérios aplicados serão igualmente implementados pelo Banco Mundial e pelo FMI. O princípio “um país – um voto” é posto de lado para beneficiar um sistema de votação baseado no peso económico (no caso, no volume de exportações).

O sistema prevê uma cereja no topo do bolo para os países latino-americanos: a existência de uma instituição bancária multilateral deve protegê-los contra o recurso à força por parte de credores ansiosos por recuperarem os seus recursos. Com efeito, os Estados Unidos e outras potências credoras intervieram, não há muito tempo, seja militarmente, seja assumindo o controlo de alfândegas ou de administrações de impostos dos países endividados, para recuperarem o que consideravam ser-lhes devido.[9]

É preciso sublinhar que, nessa altura, a atitude firme de um número importante de países latino-americanos (catorze países, entre os quais o Brasil, o México, a Colômbia, o Chile, o Peru e a Bolívia), que decidiram interromper total ou parcialmente o pagamento da sua dívida externa, foi coroada de sucesso. Três resultados positivos devem ser-lhes creditados: o seu crescimento económico é superior ao dos países que continuam a pagar; recuperaram uma margem importante de autonomia em relação aos países ricos; longe de serem excluídos de qualquer fonte de financiamento, foram cortejados por diversos governos do Norte, que lhes propuseram financiamentos públicos. Isso prova que a firmeza pode ser bem recompensada.

As discussões na administração Roosevelt

Desde 1942, a administração Roosevelt discute ativamente a ordem económica e financeira a ser estabelecida no Pós-Guerra. Determinadas ideias sobre a dívida e o movimento de capitais regressam com regularidade à mesa de negociações: é preciso colocar em funcionamento instituições públicas multilaterais que, face ao caráter aleatório do investimento internacional privado, forneçam capitais públicos. Essas instituições deveriam “regulamentar os investimentos internacionais de capitais privados, prevendo possibilidades judiciárias e de arbitragem para a regulação de diferendos entre credores e devedores e para afastar o perigo de os países credores utilizarem as suas reivindicações como base para exigências políticas, económicas ou militares ilegítimas» (extrato de um memorando do Conselho de Relações Externas, datado de 01 de abril de 1942).

O primeiro projeto muito ambicioso de Harry White

Como indicado acima, Harry White trabalha, desde 1941, no seio do Departamento do Tesouro, na elaboração de um plano que visa o estabelecimento de duas grandes instituições multilaterais. Franklin Roosevelt recebe um primeiro plano em maio de 1942, segundo o qual não é preciso aguardar o fim da guerra para criar um Fundo de estabilização das taxas de câmbio (o futuro Fundo Monetário Internacional) e um banco internacional para fornecer capitais. Ele especifica: «Duas agências separadas, embora interligadas, seria melhor do que uma, já que uma agência responsável por ambas as tarefas teria demasiado poder e correria o risco de cometer grandes erros de julgamento».[10] O Fundo e o Banco deveriam reunir todas as nações, começando pelos Aliados. O peso relativo de cada Estado-membro seria estabelecido em função do seu peso económico. Os países devedores deveriam fazer parte do Banco, porque isso motivá-los-ia a pagar. As duas instituições deveriam favorecer políticas que garantissem o pleno emprego.

O Fundo deveria operar no sentido de garantir a estabilidade das taxas de câmbio, o abandono progressivo dos controlos cambiais e o abandono dos subsídios às exportações.

Quanto ao Banco, deveria fornecer os capitais para a reconstrução dos países afetados pela guerra e contribuir para o desenvolvimento das regiões atrasadas; deveria ajudar a estabilizar os preços das matérias primas. Deveria emprestar com base no seu capital próprio e possuir a sua moeda própria: a Unitas.

O projeto ambicioso, tal como foi concebido por Harry White, é profundamente revisto em baixa no decorrer dos anos seguintes.

Com efeito, Wall Street e o Partido Republicano são particularmente hostis a vários elementos fundamentais do projeto de White. Não querem duas instituições públicas fortes que pretendiam regulamentar a circulação de capitais privados e fazer-lhes concorrência.

Franklin Roosevelt decide concertar-se com eles, o que permite afinal que o Congresso ratifique, em 1945, com ampla maioria, os acordos de Bretton Woods de julho de 1944. As concessões feitas por Franklin Roosevelt são consideráveis, a ponto de desfigurarem o projeto inicial. No entanto, Wall Street aguardará por 1947 para apoiar de facto o Banco e o Fundo.

Entre as propostas iniciais[11], que são abandonadas antes da conferência de Bretton Woods:

- a criação de uma moeda própria do Banco. Harry White, como vimos, propunha designá-la Unitas. John Maynard Keynes, que, por seu lado, avançava com uma proposta convergente, chamava-lhe Bancor.

- o recurso do Banco ao seu capital próprio para realizar empréstimos. Finalmente, é decidido que o Banco pedirá emprestado aos bancos privados os capitais que emprestará.

- a estabilização dos preços das matérias primas.

Os principais interlocutores dos Estados Unidos para a adoção de uma proposta definitiva são a Grã-Bretanha e a URSS. A Grã-Bretanha exige ser tratada de maneira privilegiada por Washington. Segundo Churchill, as negociações entre Washington e Londres devem ser bilaterais e secretas[12]. Washington prefere negociar com todos os aliados separadamente: dividir para reinar...

Aparentemente, Franklin Roosevelt, assessorado por Harry White e Henry Morgenthau (o secretário do Tesouro), quer realmente garantir a participação da União Soviética na criação do Banco e do Fundo. Henry Morgenthau torna público, em 1944, que dois delegados soviéticos chegaram a Washington para discutir a constituição das duas instituições.

Dimensão geopolítica e geoestratégica

Entre 1 e 22 de julho de 1944, a Conferência Monetária e Financeira das Nações Unidas, conhecida pelo nome de conferência de Bretton Woods[13], realiza-se contando com a presença de representantes de 44 países.

A delegação dos Estados Unidos é dirigida por Henry Morgenthau e Harry White, a delegação britânica por Lorde John Maynard Keynes. Ambas as delegações dirigem os trabalhos.

Os soviéticos participam na conferência. De acordo com as negociações levadas a cabo entre Washington, Moscovo e Londres, a URSS deve obter a terceira posição em termos de direito de voto, apesar de desejar obter a segunda.

Finalmente, Moscovo não ratifica os acordos finais e denuncia, em 1947, na assembleia geral da ONU, as instituições de Bretton Woods como “filiais de Wall Street”. Para o representante soviético, o Banco Mundial está “subordinado a objetivos políticos, que fazem dele um instrumento de uma única grande potência”[14].

A repartição de votos ilustra muito bem o desejo de hegemonia dos Estados Unidos e da Grã-Bretanha sobre as duas instituições. Em 1947, os dois países totalizam quase 50% dos votos (34,23% para os Estados Unidos e 14,17% para o Reino Unido, em 30 de agosto de 1947).

Em 1947, a repartição por grandes categorias de países e regiões dá uma imagem da relação de forças, que resulta de imediato no pós-guerra no campo dos aliados (sem a URSS). Os onze países mais industrializados totalizavam 70% dos votos[15]. O conjunto do continente africano só dispunha de 2,34%. Somente três países africanos têm direito a voto, porque todos os restantes, ou quase todos, ainda estão sob o jugo colonial[16]. Esses três países são o Egito (0,70% dos votos), a União Sul Africana (1,34%), dirigida por um poder branco racista, que iria instaurar o apartheid um ano mais tarde, e a Etiópia (0,30%). Em suma, a África negra com um governo negro (o imperador Hailé Sélassié) só dispunha de um terço de um por cento.

A Ásia, a sul e a este, dispõe de 11,66%. Apenas três países são membros: a China de Chang Kai-Chek (6,68%), aliada dos Estados Unidos; as Filipinas (0,43%), colónia dos Estados Unidos até 1946; a Índia que consegue a independência face à coroa britânica em 1947.

A Europa Central e de Leste dispõem de 3,90% (Polónia e Checoslováquia, cada uma, com 1,60%, e a Jugoslávia de Tito, 0,70%).

O Médio e Próximo Oriente detêm 2,24% (Turquia, 0,73%; Líbano, 0,32%; Irão, 0,52%; Síria, 0,34%; Iraque, 0,33%).

O conjunto da América latina e das Caraíbas, região considerada forte aliada dos Estados Unidos, detém 8,38%, repartidos entre dezoito países (Bolívia (0,34%), Brasil (1,39), Chile (0,64), Colômbia (0,64), Costa Rica (0,29), Cuba (0,64), República Dominicana (0,29%), Equador (0,30), El Salvador (0,28), Guatemala (0,29), Honduras (0,28), México (0,96), Nicarágua (0,28), Panamá (0,27), Paraguai (0,28), Peru (0,45), Uruguai (0,38), Venezuela (0,38).

Tradução: Maria da Liberdade

Eric Toussaint, porta-voz do CADTM Internacional (Comité para a anulação da dívida do Terceiro Mundo, www.cadtm.org), é professor na Universidade de Liège. É autor de Bancocratie, Aden, 2014, http://cadtm.org/Bancocratie ; Procès d’un homme exemplaire, Edition Al Dante, Marselha, setembro 2013 ; Banque mondiale : le coup d’Etat permanent, Edition Syllepse, Paris, 2006, descarregável : http://cadtm.org/Banque-mondiale-le... Ver também Eric Toussaint, Tese de Doutoramento em Ciência Política apresentada em 2004 nas universidades de Liège e de Paris VIII : « Enjeux politiques de l’action de la Banque mondiale et du Fonds monétaire international envers le tiers-monde », http://cadtm.org/Enjeux-politiques-... Eric Toussaint é coautor com Damien Millet de 65 Questions, 65 Réponses sur la dette, le FMI et la Banque mondiale, Liège, 2012 (versão descarregável em: http://cadtm.org/65-questions-65-re... ) ; La dette ou la vie, co-edição CADTM-Aden, Liège-Bruxelas, 2011. Prémio do livro político concedido pela Feira do livro político de Liège http://www.cadtm.org/Le-CADTM-recoi... .

[1] Este texto constitui o capítulo 1 de Eric Toussaint, Banque mondiale : le Coup d’Etat permanent, CADTM-

Sylepse-Cetim, Liège-Paris-Genebra, 2006 (esgotado). Descarregável em : http://cadtm.org/Banque-mondiale-le-coup-d-Etat

[2]Esta parte baseia-se principalmente em: 1) OLIVER, Robert W. 1975. International Economic Co-operation and theWorld Bank, MacMillan Press, London, 421 pp.; 2) MASON, Edward S. e ASHER, Robert E. 1973. The World Bank since Bretton Woods, The Brookings Institution, Washington, D.C., Cap. 1, pp. 11-35; 3) KAPUR, Devesh, LEWIS, John P., WEBB, Richard. 1997. The World Bank, Its First Half Century, Volume 1: History, Brookings Institution Press, Washington, D.C., especialmente o Cap. 2, pp. 57-84; 4) GEORGE, Susan e SABELLI, Fabrizio. 1994. Crédits sans Frontières, col. Essais, La Découverte, Paris, Cap. 1, pp. 28-45; 5) RICH, Bruce. 1994. Mortgaging the Earth, Earthscan, London, Cap. 3, pp. 49-80; 6) AGLIETTA, Michel, e MOATTI, Sandra. 2000. Le FMI. De l'ordre monétaire aux désordres financiers, Ed. Economica, Paris, Cap. 1, pp. 8-31; 7) GWIN, Catherine, “U.S. relations with the World Bank, 1945-1992”, in KAPUR, Devesh, LEWIS, John P., WEBB, Richard. 1997. The World Bank, Its First Half Century, Volume 2, pp. 195-200.

[3]Toussaint, Eric. 2004. La Finance contre les peuples, cap. 7, p. 173-184. (Edição Brasileira: A Bolsa ou a Vida, 2001, cap. 6, p. 115-124).

[4]Oliver, Robert W. 1975, p. 72-75, p. 109.

[5]KEYNES, John Maynard, Collected Writings, Vol. XXI, Macmillan, London, apud Payer, Cheryl, 1991, p.20.

[6] O Departamento de Estado (State Department) é, nos Estados Unidos, o ministério encarregue da condução da política externa do país.

[7] O representante do Chile no Banco interamericano, Carlos Davila, escrevia em 08 de janeiro de 1940: “ Em 1938, a Alemanha absorvia 2% do cacau exportado pelos nossos países, 25% das cabeças de gado, 16% do café, 19% do milho, 29% do algodão, 6% do trigo e 23% da lã. (…) Uma forma nova e mais estreita de associação será necessária para desenvolver a exploração dos recursos agrícolas e minerais da América Latina, com o objetivo de fornecer e aumentar os produtos disponíveis nos Estados Unidos e que não entram em concorrência com a produção local. Uma colaboração técnica, financeira e comercial, que também poderia ser estendida à área industrial, permitiria a criação ou aumento da produção na América Latina de uma larga variedade de artigos manufaturados, que os Estados Unidos não podem ou não desejam importar de outros continentes. Devemos recomendar que o capital necessário para implementar esse programa venha de investidores americanos e latino-americanos. Apenas desta maneira poderíamos virar a página da história das dificuldades que os investimentos dos Estados Unidos têm encontrado“ Citado em Oliver Robert W, 1975, p. 95.

[8] Citado em Oliver, Robert W, 1975, p. 96-97.

[9] Toussaint, Eric. 2004. La Finance contre les peuples, capítulo 7. (Edição Brasileira: A Bolsa ou a Vida, 2001, Cap. 6.

[10] Citado em Oliver, Robert W, 1975, pp. 111-112.

[11] Para uma lista detalhada das propostas de Harry White, que foram abandonadas ou fortemente alteradas, ver Oliver Robert W., 1975, pp. 157-159.

[12] Winston Churchill não estava tranquilo em relação às intenções dos Estados Unidos. Ele declarara ao presidente Roosevelt : “Penso que vocês desejam abolir o Império britânico (...) Todas as vossas declarações o confirmam. Apesar disso tudo, sabemos que vocês são a nossa única esperança. E vocês sabem que o sabemos. Sem a América, o Império britânico não poderá sustentar-se”. Apud George, Susan e Sabelli, Fabrizio. 1994. Crédits sans Frontières, p. 31.

[13] A localidade de Bretton Woods situa-se nas montanhas de New Hampshire.

[14]Mason, Edward S. e Asher, Robert E. 1973. The World Bank since Bretton Woods, p. 29.

[15] Em 30 de agosto de 1947: Austrália (2,41%), Bélgica (2,67%), Canadá (3,74%), Dinamarca (0,99%), França (5,88%), Grécia (0,53%), Luxemburgo (0,37%), Países-Baixos (3,21%), Noruega (0,80%), Reino Unido (14,17%), Estados Unidos (34,23%)

[16]Millet, Damien. 2005. L’Afrique sans dette, Cap. 1.

https://www.alainet.org/es/node/101831