Ecuador

Poderes en pugna

Guillermo Navarro Jiménez

25/08/2009

Opinión

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La Asamblea Constituyente del Ecuador, en una más de sus utopías por la transformación, dispuso se auditen las concesiones de frecuencias de radio y televisión otorgadas en los últimos 13 años, como mecanismo para crear las condiciones más adecuadas para:

- Tender a la erradicación de las ilegalidades, tráfico de influencias y corrupción presente en los procesos de gestión del espectro;

- Reconocer y explicitar el discrimen que contra los medios comunitarios contiene la legislación del período en análisis;

- Establecer los grados de concentración de la propiedad en los medios de comunicación;

- Disponer de recomendaciones para la estructuración de la Ley de Comunicación que de acuerdo a la Constitución vigente debe aprobarse hasta el mes de octubre del año en curso; y,

- Establecer las participaciones de los grupos y entidades financieras, de los accionistas, directivos y representantes legales en los medios de comunicación.

En esos objetivos ordenó se constituya una Comisión Auditora, la que estaba obligada a entregar un informe en el plazo de 180 días. Comisión conformada por Decreto Ejecutivo Nº 1445 de 20 de noviembre del 2008.

La Comisión de Auditoría, a pesar de que inició sus actividades el 15 de diciembre, esto es un mes más tarde, entregó el informe al Presidente de la República Rafael Correa el 18 de mayo dentro del plazo previsto, así como al Ministro de Coordinación de los Sectores Estratégicos, Galo Borja, y al Presidente del Consejo Nacional de Radio y Televisión (CONARTEL) Antonio García, como ordenaba el Decreto Ejecutivo antes mencionado[1]. Sólo cabe preguntarse, entonces: ¿Cuáles han sido las modificaciones en la gestión del espectro radioeléctrico y el aprovechamiento de las frecuencias de radio y televisión en Ecuador, que permitan apreciar modificaciones de importancia que apunten a la transformación de la situación reinante? La respuesta es simple y contundente: ninguna. Por el contrario, se han consolidado todos los vicios, se ha consagrado la desigualdad, se ha recurrido a todos los artificios, se han dilatado todas las acciones, se ha frustrado el cambio apetecido por todos quienes lucharon y luchan por modificar la insostenible situación presente. Ante ello, contrariamente a lo que hubiese sido nuestro deseo: puntualizar logros, acciones cumplidas y metas alcanzadas, debemos atenernos a precisar las razones para nuestra apreciación negativa expresada a forma de conclusión anticipada.

1. La estrategia del statu quo

Los defensores del statu quo y los usufructuarios de todos los atropellos cometidos por el CONARTEL, incluyeron dentro de su estrategia dos objetivos: el deslegitimar el Informe de la Comisión para, con ello, evitar la aplicación de sus recomendaciones; y, posicionar la tesis sobre una supuesta inejecutabilidad del Informe. Esta estrategia contó con la participación activa, abierta en unos casos o soterrada en otros, de altos funcionarios del poder ejecutivo. Acompañadas, como es obvio, por quienes se saben culpables de todos los desafueros cometidos durante 13 años, puntualizados en forma detallada en el Informe de la Comisión.

Las razones que explican el posicionamiento de los funcionarios públicos del más alto nivel van desde la necesidad de defender intereses específicos en el sector de los medios de comunicación[2], encubrir sus conductas inconstitucionales, ilegales o antiéticas, o el servilismo propio de quienes han ascendido en la escala burocrática por razones políticas y no por méritos propios.

1.1.Estrategia para tratar de deslegitimar el Informe

La estrategia formulada desde las más altas esferas del poder ejecutivo para tratar de deslegitimar el Informe operó en dos momentos. En primera instancia, acudieron a los principales del CONARTEL para que se pronuncien sobre el Informe, conscientes de que estos habían sido observados en dicho informe por sus conductas pasadas[3]. Las “observaciones”, por su inconsistencia constitucional y legal[4], determinaron que incluso quienes las auspiciaron las descalificaran. Los grandes medios de información, como era previsible, se hicieron eco sobre la sola base de enunciados generales difundidos por los principales de CONARTEL. Este propósito hizo aguas cuando se difundió el contenido del documento que contenía las observaciones a través de Ecuador Inmediato, medio que no sólo cumplió ese cometido sino además sumó su voz a la demanda de su aplicación para juzgar a quienes bien se conoce como usufructuarios de todas las arbitrariedades explicitadas en el Informe. Muchos otros medios asumieron una posición similar, entre los que debemos citar a Ecuadorradio.

Ante ello, los complotados de palacio avanzaron en un segundo paso: entregaron el Informe a FUNDAMEDIOS para que lo haga público, violando lo establecido en el Decreto Ejecutivo 1445 emitido por el Presidente de la República[5]. El objetivo previsto por los estrategas era evidente: pretendían deslegitimar el informe por acción de FUNDAMEDIOS y de los potenciales implicados. Lo percepción de los estrategas de palacio sobre una potencial parcialización de FUNDAMEDIOS a favor del sector privado fue totalmente equivocada. FUNDAMEDIOS, optó por la de juzgar lo más objetivamente posible el informe, concluyendo que salvo pequeños equívocos, era contundente, pertinente y que sus recomendaciones deberían aplicarse. Posición expuesta por voz de sus principales directivos. Esta voz sumada a la de otros sectores y organismos que reclaman el cambio, la trasformación y el ataque a la corrupción imperante en la concesión de frecuencias de radio y televisión, imposibilitaron que los complotados logren su propósito.

1.2.La supuesta inejecutabilidad del Informe

Frustrada la deslegitimación del Informe, la estrategia para defender el statu quo optó por plantear la inejecutabilidad del mismo. Para ello acudieron a tres elementos: sugerir la conformación de una Comisión Técnico-jurídica, que efectivamente se conformó; a los pronunciamientos del Contralor General del Estado sobre su potestad legal; y a la creación del Ministerio de Telecomunicaciones y de la Sociedad de la Información. Elementos que tuvieron como objetivos dilatar la difusión del Informe, incluir supuestos argumentos jurídicos sobre su ejecución y ratificar la posición de los grandes empresarios de los medios de información. Acciones que lograron su objetivo, como se explica inmediatamente.

1.2.1 La Comisión técnico-jurídica

Altos funcionarios del poder ejecutivo sugirieron al señor Presidente de la República, como lo expresaron públicamente, la conformación de una Comisión Técnico Jurídica, encargada, supuestamente, de diseñar la estrategia legal a seguir para aplicar las recomendaciones del Informe, a pesar de que la Comisión de Auditoría había presentado ya varias alternativas estratégicas. Esta sugerencia aparentemente inocente, contribuyó a las pretensiones de deslegitimar el Informe, puesto que subrepticiamente se sugiero a la opinión pública que estaba encargada de realizar una auditoría del Informe de la Comisión para estudiar su consistencia y, consecuentemente, su procedencia o improcedencia. En esta campaña participaron tanto funcionarios públicos como los medios de información de propiedad de quienes fueron observados en el Informe.

Al interior del gobierno y a pesar de existir un informe preparado por Asesoría Jurídica de la Presidencia que señalaba sólo haber constatado ligeros errores –como fuera comunicado por el Asesor Jurídico de la Presidencia abogado Alexis Mera al Ministro Ricardo Patiño-, los funcionarios de alto nivel que sugirieron la conformación de esa Comisión, avanzaron en su propósito a través de sus abogados, los cuales pretendieron que la única vía legal era la aplicación de la lesividad[6] establecido en el artículo 97 del Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva, negando un hecho legal irrefutable: la posibilidad de aplicar el artículo 93 de la ERJAFE el que dispone:

“Extinción de oficio por razones de legitimidad.- Cualquier acto administrativo expedíos por los órganos y entidades sujetas a éste estatuto deberá ser extinguido cuando se encuentre que dicho acto contiene vicios que no pueden ser convalidados o subsanados.

Los actos administrativos surgidos como consecuencia de decisiones de otros poderes públicos con incidencia en las instituciones u órganos sujetos al presente estatuto también deberán ser extinguidos cuando el acto contenga vicios no convalidables o subsanables.

El acto administrativo que declara extinguido un acto administrativo por razones de legitimidad tiene efectos retroactivos”.

Cita a la que sólo vale adicionar que el artículo 94 establece:

“Vicios que impiden la convalidación del acto.- No son susceptibles de convalidación alguna y en consecuencia se considerarán nulos de pleno derecho:

a) (….)

b) Aquellos actos cuyo objeto sea imposible o constituya un delito; y,

c) Aquellos actos cuyos presupuestos fácticos no se adecuen manifiestamente al previsto en la norma legal que se cita como sustento.

Tampoco son susceptibles de convalidación aquellos actos cuyo contenido tenga por objeto satisfacer ilegítimamente un interés particular en contradicción con los fines declarados por el mismo acto, así como los actos que no se encuentren debidamente motivados”

No obstante que en el Informe de la Comisión se concluye que existen evidentes indicios de acciones dolosas, que los presupuestos fácticos no se adecuan a lo previsto en la ley y que satisfacen intereses particulares en contradicción con los fines declarados en el mismo acto, los abogados de quienes sugirieron la conformación de la Comisión, lograron el propósito de convencer al Presidente de la República de que no era jurídicamente viable aplicar las recomendaciones del Informe, como lo advierte el abandono en el discurso presidencial de proponer a la opinión pública el Informe[7], así como la decisión de no publicarlo que impera hasta el momento, a pesar de haberse aprobado la publicación de 30.000 ejemplares[8].

1.2.2. Pronunciamientos del Contralor General del Estado

El señor Contralor General de la Nación, quien mantiene innegables relaciones familiares con radiodifusores observados en el Informe[9], públicamente pretende que sólo procede aplicar las recomendaciones contenidas en el Informe Especial de Contraloría preparado para el período comprendido entre el 1 de enero del 2003 y el 30 de mayo del 2005. Recomendaciones que de acuerdo al informe de cumplimiento elaborado por la propia Contraloría se habrían ya cumplido. Igualmente, señala que ha dispuesto que se realice un examen especial para el período enero del 2006 a diciembre del 2009.

Las declaraciones del señor Contralor coinciden plenamente con las posiciones de los directivos de AER nacional y del ex Presidente del CONARTEL doctor Jorge Yunda, cuando éstos expresaron, en el seno de la Comisión Auditora, que nadie puede ser juzgado dos veces por un mismo delito. Aseveración que determinaría que habiendo sido ya juzgados por la Contraloría no cabría un nuevo juzgamiento, por lo que la aplicación de las recomendaciones del Informe de la Comisión no deberían aplicarse. Posición que no procede puesto que la Comisión de Auditoría de la Concesión de Frecuencias de radio y Televisión no juzga, su obligación, como la de toda auditoría, no va más allá de determinar si los actos administrativos se atuvieron o no a las normas constitucionales, legales, reglamentarias, normas y procedimientos vigentes. En la carta de presentación del Informe Final de la auditoría efectuada por la Contraloría General del Estado al CONARTEL, el economista Vicente Hidrobo Rueda, Director de Auditoría 1, encargado, respecto a lo antes por nosotros afirmado expresa: “Nuestro examen fue realizado de acuerdo con las Normas Ecuatorianas de Auditoría Generalmente Aceptadas Aplicables en el Sector Público y Normas Técnicas de Auditoría Gubernamental emitidas por la Contraloría General del Estado. Estas normas requieren que el examen sea planificado y ejecutado para obtener certeza rqazonable que la información y la documentación auditada no contiene exposiciones erróneas de carácter significativo, igualmente que las operaciones a las cuales corresponden se hayan ejecutado de conformidad con las disposiciones legales y reglamentarias vigentes, políticas y demás normas y procedimientos aplicables”. Abundando en el borrado del Informe la Contraloría señala como objetivos del examen especial:

“- Determinar la condición del control interno relacionado con los asuntos examinados

- Determinar el cumplimiento de las disposiciones legales, reglamentarias y demás normas vigentes”

Sólo resta recordar entonces que a confesión de parte relevo de prueba.

El segundo argumento exhibido por el señor Contralor es que, supuestamente el Informe de la Comisión adolecería de errores e imprecisiones. Al respecto y visto que todas sus declaraciones han sido orales y nunca formuladas por escrito detallando los supuesto errores e imprecisiones, vale recordar las sabias palabras del doctor Luis Fradejas Sánchez -ilustre lingüista español-, quien afirmaba que el limitarse a hablar es una opción por la irresponsabilidad de la palabra que se echa al viento. Un alejarse de la responsabilidad de la palabra escrita que compromete. Enseñanza que debería obligar al señor Contralor a asumir la responsabilidad de la palabra escrita y, consecuentemente, precisar los supuestos errores e imprecisiones a las que se refiere en forma ligera, sin prueba alguna que respalde sus expresiones.

Aquí cabe informar que al pronunciamiento del señor Contralor, antecedió una diligente disposición para que se efectúe la auditoría a la Comisión de Auditoría de las Concesiones de Frecuencias de Radio y Televisión, la misma que concluyó sin ningún señalamiento, puesto que la Comisión manejó, durante todo el período de sus actividades, la suma de 165 dólares. Ni un centavo más. Ante tan adverso resultado el Contralor emitió una segunda disposición para que se efectúe un examen especial, el cual se halla en marcha. Esta y previsibles posiciones futuras se explican por sí solas.

¿Lo antes expresado, amerita y explica la posición del Contralor? Creemos que no. La razón de fondo radica en que el Informe de la Comisión señaló que el Informe de Contraloría antes citado, reemplazó la disposición de revocar concesiones contenida en el borrador del informe, por la revisión de las mismas, sin que se haya modificado ni una coma en la argumentación jurídica del borrador y sin que se hay aceptado ninguna prueba de descargo presentadas por los observados en el borrador. Si a ello se agrega que la sugerida revisión de las concesiones no se halla contemplada en la Ley de Radiodifusión y Televisión, y que las recomendaciones de un Informe de Contraloría deben atenerse estrictamente a lo estipulado en esa Ley y su Reglamento como lo ordena el derecho público, es evidente que al señor Contralor lo que preocupa es la innegable existencia de indicios de responsabilidad sobre el accionar de la Contraloría. Indicios que indujeron a que altos funcionarios del ejecutivo sugieran se analice el grado de responsabilidad administrativa, civil y penal de los funcionarios de esa dependencia. Esto explica la posición del señor Contralor, a lo que, por cierto, se suma las relaciones de parentesco antes mencionado.

1.2.3. Creación del Ministerio de Telecomunicaciones y de la Sociedad de la Información

El 13 de agosto del 2009, mediante Decreto Ejecutivo Nº 813-08-2009, el Presidente de la República creó el Ministerio de Telecomunicaciones y de la Sociedad de la Información, entidad que asume, entre otras, las funciones de concesionar las frecuencias de radio y televisión.

Mediante Decreto Ejecutivo Nº 9 el Presidente Correa designó al ingeniero Jorge David Glass Espinel, como Ministro del flamante Ministerio, vinculado familiarmente con el presidente de la Asociación de Canales de Televisión.

Aparte de la regresión teórico-práctica que se deriva de la prevalencia de la tecnocracia sobre la visión sociológica de la Comunicación, de la marcha contra corriente de lo que ocurre en este campo en países vecinos como Colombia, por ejemplo, es previsible que si el ingeniero Glass no supera los vínculos familiares y asume la posición crítica que le caracterizó como comunicador, es previsible que las recomendaciones del Informe de la Comisión no se ejecuten. Entonces el Ecuador contemplará el temporal triunfo de las fuerzas que en los más altos niveles del gobierno luchan por la impunidad, el mantenimiento de la situación vigente y de sus privilegios, así como el olvido de la historia de inconstitucionalidad, ilegalidad y abuso que fuera denunciado en el Informe de la Comisión. El futuro igualmente nos señalará si en la acción del Ministro Glass se circunscribe a los negocios de las telecomunicaciones o a la comunicación como hecho social principal e impostergable.

A superar los inconvenientes citados en el presente acápite podría contribuir la extinción del CONARTEL, por su fusión con el Consejo Nacional de Telecomunicaciones CONATEL[10]. Ello exigirá que su titular asuma las recomendaciones del Informe de la Comisión, rebase los planteamientos legales de sus asesores legales que reconocen una sola vía como quedó antes explicado y, principalmente, no considere elemento sine qua non para la toma de decisiones el aval del Contralor General de la Nación. Si no opta por la ruta sugerida la historia lo sancionará como uno más de los funcionarios que soterradamente abrogó por el mantenimiento incólume de la ignominia que se registra en la concesión de frecuencias de radio y televisión.

2. La estrategia de las fuerzas por la transformación

La estrategia de las fuerzas que apoyan la transformación en el sector de la comunicación, advertidas de los intereses que existen en el sector y del poder mediático, optaron por dos medidas: elaborar una estrategia político-jurídica que permita avanzar en la aplicación de las recomendaciones contenidas en el Informe de la Comisión y proceder a la entrega del Informe a la Fiscalía General de la Nación.

2.1.Las estrategias político-jurídicas

Las reservas que se deben guardar por obvias razones y por la consecuencia que debe mantenerse con quienes plantean, desde el más alto nivel del Ejecutivo, en el presente punto nos limitaremos a enunciar las disposiciones impartidas y las alternativas estratégicas que, lastimosamente, parecen haber sido relegadas por la fuerza del grupo que defiende el statu quo igualmente desde las más altas esferas del poder ejecutivo.

El Presidente de la República, el 18 de mayo del 2009, durante la entrega del Informe de la Comisión, consciente de los problemas políticos que se derivan del Informe así como del poder de los grandes medios de información, dispuso que se constituye un grupo de trabajo bajo la dirección del Ministro Ricardo Patiño, para que elabore la estrategia jurídico política que se considere más adecuada para aplicar las recomendaciones contenidas en el Informe.

En cumplimiento de ese mandato y bajo la dirección del Ministro Patiño se prepararon diversas versiones, las cuales fueron ampliamente discutidas y finalmente aprobadas. Será en este momento en que se inscribe la sugerencia de crear la ya comentada Comisión Técnico Jurídica, instrumento que igualmente concurrió para neutralizar la aplicación de la estrategia político-jurídica adoptada para la transformación.

La concurrencia de todos los elementos utilizados por las fuerzas del statu quo antes referidas, a los que se sumaron las acciones de distracción como las sanciones a TELEAMAZONAS, o la pretendida estructuración por parte del CONARTEL de una Comisión que determine una normativa para los contenidos de los programas televisivos a trasmitirse en evidente e innegable contradicción con el texto de la Constitución vigente, inclinaron, por hoy, la balanza a favor del statu quo, lo que sólo se explica en un gobierno en que la indecisión presidencial para sanear estas disputas desde el punto de vista ideológico político es ya una constante.

A todo lo dicho debemos agregar una realidad incontrovertible: un Presidente o cualquier funcionario de nivel que reacciona ante estímulos es fácil de manipular como lo sabe cualquier asesor o personas entrenadas en mover los hilos de la publicidad. No se diga los actuales entrenados en gobiernos con presidentes de similar personalidad. Quienes también saben que, con ello, el poder real se transfiere a quien hinca las espuelas, como hasta la fecha parece haber sucedido en el campo de las concesiones de frecuencias de radio y televisión.

2.2.Entrega del Informe de la Comisión a la Fiscalía General de la Nación

El arquitecto Galo Borja, Ministro Coordinador de los Sectores Estratégicos, en postura que le honra, tanto por el respeto a las normas legales como por su respeto a lo establecido en el Decreto Ejecutivo 1445, ante pedido de la Fiscalía General de la Nación remitió el Informe de la Comisión. Es de esperar que el señor Fiscal General de la Nación demuestre una vez más su probidad e inicie todos los procesos que considere pertinente, si existen en el Informe los indicios que lo permitan. Este pronunciamiento seguramente contribuirá a la sanidad ética de la Nación. Y no sólo ello, servirán también para revelar a los opositores del cambio y castigar a los responsables de todos los procesos dolosos que deban ser juzgados y sancionados.

3. A forma de conclusión

No podemos terminar el texto de esta ponencia sin reconocer que sería un despropósito histórico, negar que el Presidente Rafael Correa confronta al poder mediático. Como también lo sería el no reconocer que ha generado un reordenamiento parcial del poder mediático, en la medida que ha robustecido la presencia del Estado en estas esferas en las cuales el neoliberalismo le minimizó. Pero igualmente, sería falaz aseverar que la confrontación y el reordenamiento antes aludido significan por sí mismo y en sus alcances actuales una transformación profunda, estructural, como la que demanda la mayoría del pueblo ecuatoriano.

Igualmente sería irresponsable cerrar de ojos el no denunciar que en el marco del reordenamiento del poder mediático, también se registra una acumulación de poder entre los grupos del cual forman parte personas miembros del círculo más cercano al Presidente Correa. Ruta que debe ser desmontada si no queremos que años luego la oposición señale el desarrollo y consolidación de una burguesía emergente en las filas de Alianza País, como ha ocurrido ya en Venezuela, en donde intelectuales venezolanos de especial valía, advirtieron sobre la emergencia de una burguesía en el entorno del Presidente Chávez, a la cual calificaron como burguesía bolivariana[11].

En consecuencia, la encrucijada en la que se encuentra el Presidente Rafael Correa, no es otra que el detener su marcha forzada y limitarse a continuar confrontando y reordenando el poder en forma limitada, o, mantener el paso y avanzar en la transformación.

Cuanto ayudaría a la trasformación que las palabras sabatinas se conviertan en acciones que reflejen fielmente tales pronunciamientos. Que permitan recordar que el Presidente Correa públicamente se refirió al Informe señalando que cuando este se haga público temblará el país de indignación ante tanto atropello. Como ayudaría que el Presidente Correa opte por definir posiciones que le permitan sanear su entorno, desde la perspectiva ideológica y política para que la transformación que el país demanda, avance incontenible, como corresponde en el actual momento histórico del Ecuador.

Guillermo Navarro Jiménez

Ex Presidente de la Comisión Auditora de Frecuencias.

[1] El Decreto dispone en el artículo 6, inciso primero: “La Comisión tendrá una duración máxima de 180 días, período dentro del cual deberá presentar su informe definitivo y recomendaciones al Ministerio de Coordinación de los Sectores Estratégicos y al Consejo Nacional de Radio y Televisión”

[2] La participación de la familia Alvarado en el sector data de años atrás, no así las concesiones que le fueron otorgados al señor Humberto Alvarado, padre de los señores Vinicio Alvarado y Fernando Alvarado, Secretario General de la Administración pública y Secretario de Comunicación, respectivamente, como lo denuncia y acepta el señor Alvarado en la entrevista que mantuviera con la Revista Vistazo de 16 de julio del 2009.

[3] Por ejemplo, el doctor Arsenio Larco, miembro del CONARTEL hasta el 6 de julio del 2009, se halla observado en el Informe en forma explícita y reiterada.

[4] Las observaciones desconocían la validez de lo ordenado por la Asamblea Constituyente en la Disposición Transitoria Vigésimo de la Constitución vigente, a la vez que pretendían que la existir un informe de la Contraloría General del Estado para los años 2003-2004, no cabía ser juzgados por segunda vez, a pesar de que los espacios temporales no son los mismos.

[5] El artículo 6, segundo inciso dispone: “El Ministerio antes mencionado deberá poner a conocimiento del público los resultados de la auditoría, una vez concluida”. Sin embargo será el abogado Alexis Mera, quien entregará el Informe de la Comisión a FUNDAMEDIOS, cuando lo que procedía era referir la solicitud al Ministerio de Coordinación de los Sectores Estratégicos.

[6] La lesividad requiere la declaratoria previa de lesividad por parte del Estado, su impugnación ante el Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo. Procesos que duran años y los cuales el Estado ha sido siempre el gran perdedor, a más de que sólo pueden interponerse un plazo de tres meses a partir de la declaratoria de lesividad y para los actos administrativos correspondientes a los tres años inmediatos anteriores a la declaratoria. Propuesta que evidentemente neutralizaba la aplicación de las recomendaciones del Informe de la Comisión.

[7] El Presidente Rafael Correa en varias cadenas sabatinas anunció al país la difusión del Informe de la Comisión, al que llegó a comparar con una bomba atómica.

[8] Ante esta realidad los ex miembros de la Comisión de Auditoría, asumimos la responsabilidad de difundir el Informe editado, elaborado por disposición del señor Presidente de la República, documento que duerme el sueño de los justos en el Ministerio de Coordinación de los Sectores estratégicos desde el 16 de julio del año en curso.

[9] Específicamente con el señor Lenin Andrade.

[10] Véase artículo 13 del Decreto 813-08-2009.

[11] Véase ponencias presentadas en el seminario organizado por el Centro Internacional Miranda dirigido por Martha Hanecker, en el mes de julio del 2009.

https://www.alainet.org/fr/node/135960