América Latina

La integración y la arquitectura financiera en el tiempo

Oscar Ugarteche

17/12/2014

Opinión

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Artículo publicado en la Revista América Latina en Movimiento No. 500: América Latina: Cuestiones de fondo 12/01/2015

La integración y la autonomía de la dinámica económica han sido dos temas recurrentes en la historia republicana de América Latina. El presente texto tiene por objeto desenterrar la historia de la integración para que no se siga repitiendo la falsedad de que fue concebida por la CEPAL[1], en los años de 1950. Como se verá, ni fue concebida por la CEPAL ni tiene como base teórica única el trabajo de Jacob Viner de 1950.

Hay dos formas de integración en el continente americano, la regional y la panamericana. La regional pretende agrupar económicamente a países para independizarlos de la dinámica de la economía mayor del hemisferio y brindarles una tónica propia a la lógica de acumulación. La integración panamericana pretende recuperar para todos los países del hemisferio una dinámica bajo la égida de Estados Unidos. Las más recientes iniciativas panamericanas se ven expresadas en el TLCAN, ALCA, SICA y la Alianza del Pacífico que pretenden asegurar el mercado hemisférico para Estados Unidos ante la competencia de China y Asia en general.

Desde su concepción en 1815, la integración vía unión aduanera siempre se ha planteado como un proyecto antiimperialista. Para F. List y los alemanes en los años de 1820, fue contra los imperios austro húngaro, francés, ruso y británico. Para los sudamericanos de 1835, contra el imperialismo estadounidense y británico; para los estadounidenses de 1889, contra el imperio británico; para los sudamericanos de 1940, contra el imperialismo estadounidense, etc.

Las versiones más modernas de inicios del siglo XXI siguen con estas dos matrices: la Alianza del Pacífico es panamericanista; la Comunidad Andina, el Mercosur y el ALBA son regionalistas. Lo que define la integración como panamericanista es la preferencia con Estados Unidos (TLCs en el siglo XXI) y lo que la define como regionalista es la indiferencia frente a cualquier polo económico en particular utilizando la agregación de mercados vecinos. Otro aspecto teórico a tomar en cuenta es si la integración es liberal o es mercantilista. Las propuestas de unión aduanera son leídas como mercantilistas mientras que los tratados de libre comercio son leídos como liberales. De este modo hay: 1) panamericanismo mercantilista, 2) panamericanismo liberal y 3) regionalismo mercantilista. Una interrogante que se va a explorar es: ¿cómo es posible que en América Latina la integración económica durante 180 años siempre termine trunca?

Panamericanismo versus regionalismo, 1835-2014

Desde el ángulo regionalista, la integración es una aspiración tan vieja en América Latina como la república. La primera iniciativa de unión aduanera la lanzó el chileno Diego Portales en 1835, poco después de la iniciativa de integración política lanzada por Bolívar en el Congreso Anfictiónico de Panamá de 1826. Empresario chileno que había vivido en el Callao durante años, después de la independencia, Portales se mudó de regreso a su país de origen y lanzó la idea de una unión aduanera para recuperar los flujos de comercio intrarregionales que se habían desviado hacia Estados Unidos, que exportaba azúcar, entre otras, a las costas pacíficas sudamericanas en competencia con Chile.

Su idea de una Unión Aduanera Americana estaba centrada en un primer momento en Perú, Bolivia y Argentina para lograr crear una base productiva sólida, siguiendo los lineamientos del Zollverein alemán, idea fundacional de todas las uniones aduaneras. Con una frontera externa común y ninguna frontera interna, estos cuatro países tendrían aranceles comunes y repartirían sus ingresos aduanales por el peso poblacional de cada país. El mercado ampliado permitiría un desarrollo industrial que se vería facilitado por la coordinación de las leyes mercantiles y las policías, si seguían la plantilla alemana. Para Portales este era un mecanismo de desarrollo y un instrumento político para desactivar la Confederación Perú-Boliviana, liberal, que Santa Cruz intentaba lanzar.

En 1840, llegó a Valparaíso exiliado por Juan Manuel de Rosas de Argentina –presidente de 1835 a 1852– Alejandro Alberdi, con la idea de organizar una conferencia análoga a la conferencia de Viena de 1820, para definir fronteras sudamericanas y comenzar el proceso de unificación económica. Esta idea fue lanzada en su tesis de reválida de derecho para poder ejercer la abogacía en Chile. Publicada en 1841 la idea pasó al olvido sin ningún gobierno en posición de recibir la iniciativa.

Desde la perspectiva contraria, la panamericanista, el secretario de Estado Blaine propuso hacer una primera conferencia panamericana para discutir la creación de una unión de repúblicas americanas, en 1881, que sería una unión aduanera continental. Fue recién en 1889 que se llevó a cabo la Primera Conferencia Panamericana en Washington con la triple agenda de crear una unión aduanera panamericana que incorporase a todos los países del hemisferio bajo la égida de Estados Unidos; introducir aspectos políticos y militares y finalmente hacerle la competencia abierta al imperio británico por su hegemonía en la región. Es el antecedente casi textual del ALCA.

Lo monetario, 1891

Lo que siguió a la primera conferencia panamericana fue la primera conferencia monetaria, donde audazmente Estados Unidos propuso una moneda única de plata para todo el hemisferio, siguiendo los principios de la Unión Latina de 1867 pactada entre países latinos europeos. Martí, a propósito de esta propuesta, dijo “Cuando el mayor obstáculo para el reconocimiento y la estandarización de la moneda de plata es el temor de su sobreproducción en los Estados Unidos y del valor ficticio de que los Estados Unidos puede dar por medio de su legislación, pues todo lo que lo aumenta es nocivo a la plata. El futuro de la moneda de plata está en la moderación de sus productores. Forzarla es devaluarla.”[i]

Sin ningún apoyo, la noción de una moneda única para el hemisferio desapareció y lo que se aprecia a finales del siglo XX es que en el hemisferio occidental hay tres países que utilizan el dólar como moneda nacional, lo que geográficamente constituye una excepción al resto del mundo donde únicamente lo utilizan territorios estadounidenses y algunas islas británicas en el Caribe. Esto se podría considerar como la extensión práctica de la idea de 1890.

Los tiempos modernos, 1909-1940

Alejandro Bunge en 1909, un ingeniero economista argentino que había estudiado en Sajonia a fines del siglo XIX, propondría en Mannheim la idea de hacer una unión aduanera sudamericana para propulsar la industria. Bunge había recibido la influencia de la escuela historicista alemana y de List en particular. Esta se haría en torno a la Cuenca del Plata y alcanzaría a Brasil y Chile. Es la fundación de lo que hoy es el MERCOSUR, menos Chile. Bunge, editor de la revista La Economía Argentina entre 1918 y 1943, fue empresario y creador del sistema de estadísticas nacionales, y promocionó la idea de una Unión Aduanera Sudamericana, en 1926, con la ayuda de Guillermo Subercaseaux, tres veces ministro de hacienda de Chile, y Eliodoro Yáñez, dueño del diario La Nación y político del partido liberal de Chile. Estaban los tres bajo la influencia de las declaraciones de la Liga de las Naciones en cuanto a la formación de una unión europea y muy impactados por la revolución del transporte aéreo que había reducido los tiempos de viaje a una fracción de lo que eran hasta entonces. El mundo se había achicado y veían que debían retirar los obstáculos entre los vecinos.

En Viena tuvo lugar ese año la primera conferencia Pan Europea con representantes de 24 países bajo la dirección del Conde Coudenhove-Kalergi. Esta idea fue luego expresada por Aristide Briand en 1929 como presidente de la Liga de las Naciones y fue inspiradora para los integracionistas americanos.

Yáñez señala que Europa tiende a ir hacia unos Estados Unidos de Europa, que Gran Bretaña formará un espacio común con sus colonias, y que Asia buscará unirse en torno a Japón. Eso deja a América Latina en posición de buscar algún mecanismo ya que Estados Unidos se ha consolidado como un espacio común sin aranceles internos y con moneda única. El pensamiento de Benjamin Franklin, “unirse o morir”, prevalece en estos tres economistas sudamericanos de los años de 1920.

La Unión Aduanera del Sud, 1941-1944

La evolución de las ideas de Bunge y sus socios chilenos ganó fuerza al grado de que Brasil se incorporó en el plan en 1940, siendo Roberto Ortiz presidente de Argentina. Del 27 de enero al 6 de febrero de 1941 se convocó a los países miembros del Cuenca del Plata para una conferencia en Montevideo destinada a discutir la integración económica y facilitar el comercio intrarregional ante el desarrollo de la guerra mundial y sus efectos sobre el comercio internacional.

Al terminar la conferencia, se firmó de manera conjunta una carta de intenciones. Entre los convenios que surgieron de la conferencia están los de navegabilidad de los ríos, derecho de libre tránsito y predicción de crecientes, y se recomendó que los participantes estudiaran la posibilidad de constituir una unión aduanera entre sí. Presentes estaban los países del Plata –Bolivia, Paraguay, Brasil, Uruguay y Argentina–, más Chile, Perú y Estados Unidos. La parte fluvial sería ratificada en Brasilia el 23 de abril de 1969, en la llamada I Reunión Extraordinaria de Cancilleres, donde se suscribe el Tratado de la Cuenca del Plata, para afianzar e institucionalizar el sistema. En el plano financiero, se creó el Fondo de Desarrollo del Plata, FONPLATA.

El fin de la Unión Aduanera del Sud y Bretton Woods, 1944

La idea de la unión aduanera era que se formalizaran los tratados de manera bilateral, llegando a firmarse el primer tratado de unión aduanera entre Argentina y Brasil el 21 de noviembre de 1941 y Chile el 24 de agosto de 1943. De hecho, comenzó a funcionar con oficinas en Buenos Aires y Rio, donde se comenzó a registrar los productos nuevos que se incluirían, porque es un mecanismo explícito de creación de comercio. El impulso de esta iniciativa precursora del MERCOSUR terminó en mayo de 1944, mes y medio antes del inicio de la conferencia de Bretton Woods, cuando Estados Unidos dijo, en la conferencia de las Comisiones de Desarrollo Interamericano, que los países americanos solo podrían establecer uniones aduaneras bajo las siguientes condiciones:

a. Los aranceles y restricciones al comercio entre los países que conforman la unión deben de ser eliminados de inmediato.

b. Si dos o más gobiernos americanos deciden establecer una unión aduanera, deben de informarles a todos los demás países para ver si quieren incorporarse.

Con estas dos condiciones se perforó el propósito de crear un espacio común entre países vecinos, que no incluyera a Estados Unidos, y que, por lo tanto, permitiera el desarrollo productivo de la zona sin la competencia de una economía más desarrollada.

Lo que se infiere es que la visión territorial estadounidense, que se mantiene, es que nada ocurre en el hemisferio sin su participación. Lo segundo es que el orden liberal establecido a partir del fin de la segunda guerra a través de las IFIs, incluyendo el GATT y la OMC, se ha ido generalizando en América Latina, mientras que en otras regiones del mundo ha sido menos radical. Esta es la razón teórica de la oposición central que tiene a las ideas lanzadas por Prebisch en 1959 de un mercado común latinoamericano, y antes, en 1958, a la del mercado común centroamericano. Es también la oposición al Pacto Andino en 1969.

La razón que se expresó en mayo de 1944 fue que se iba a establecer las bases para la Conferencia Internacional de Comercio en la Conferencia de Bretton Woods, convocada para el mes de julio, donde se iba a organizar el sistema multilateral económico de las naciones unidas para la paz, para el relanzamiento de la economía global al final de la guerra, sobre bases liberales. Esto iba a incluir un fondo de estabilización monetario internacional, un banco para la reconstrucción de Europa y Japón y una organización internacional de comercio, todo lo cual estaría inmerso en el pensamiento liberal, por citar a Ruggie.

En 1945, Estados Unidos presionó a Gran Bretaña para que desarticulara el sistema de preferencias de la unión aduanera imperial establecido en la conferencia de Ottawa en 1932, utilizando los mismos argumentos, terminando con ella y con la zona esterlina.

En suma, desde 1835 hasta la fecha, se han planteado en América Latina iniciativas de integración diversas y todas se han visto truncas. Las propuestas panamericanistas y regionalistas; mercantilistas y liberales, se han visto frenadas por procesos políticos de acusación sobre imperialismo/antiimperialismo y de acusación teórica de proteccionismo versus liberalismo. La más reciente fue el entierro del ALCA (2005) ante la acusación de ser imperialista y liberal, por los países miembros del MERCOSUR.

La forma más sutil de truncamiento desde el Poder es el cambio de paradigma comercial global, como en 1944 con la creación anunciada de la Organización Internacional del Comercio sobre ciertas bases liberales distintas de las mercantilistas existentes en el mundo de pre guerra, pero colocadas en ese momento por la potencia triunfante de la II Guerra. Esto se repite más tarde con el establecimiento de los TLCs con Estados Unidos en 1994, que implicó el quiebre de políticas de sustitución de importaciones y de la integración derivada de ella mediante la Comunidad Andina, siendo sustituida por la Alianza del Pacífico (2011).

La Comunidad Andina es el único esquema de integración supranacional, análogo a la Comunidad Europea, con acuerdos vinculantes entre todos sus Estados miembros e instituciones para dirimir controversias. Fue detenido y quebrado cuando Estados Unidos lanzó en 1994 la propuesta de crear el ALCA mediante Tratados Bilaterales de Libre Comercio, introduciendo un liberalismo radical en las cláusulas de los acuerdos. En el Acta de Trujillo, la CAN suscribió la idea, dejando así su anterior espíritu regionalista/mercantilista (1969-1996). El ALBA y el Mercosur permanecen activas y en proceso de consolidación, estando MERCOSUR destinado a ser una unión aduanera en el 2019, si no es interferida, acusada de mercantilista por sus socios panamericanos.

El entierro de la historia de la integración entre 1830 y 1944, y el equívoco recurrente que la integración económica fue una iniciativa de la CEPAL de los años 1950, parece ser la expresión del desacuerdo sobre el estilo de integración existente antes de la publicación del libro de Jacob Viner, de 1950, más mercantilista-industrialista y menos liberal.

Oscar Ugarteche, economista peruano, es Coordinador del Observatorio Económico de América Latina (OBELA), Instituto de Investigaciones Económicas de la UNAM, México - www.obela.org. Miembro del SNI/Conacyt y presidente del Consejo de ALAI.

* El autor queda agradece al Profesor Antonio Gazol de la Facultad de Economía de la UNAM, por sus aportes bibliográficos, al Dr. Alfredo Guerra Borges por sus textos manuscritos, a Mariano Iglesias, director de la Biblioteca del Banco Central de la República Argentina, a Graciela Soifer, directora de la biblioteca del ISEN del Ministerio de Relaciones Exteriores de Argentina y a Carlos Marichal, Leandro Morgenfeld, Marcelo Rougier y Esteban Serrani por apuntarle en la dirección correcta. El trabajo de recopilación y lectura de materiales históricos de la integración se efectuó en gran parte durante el sabático en la Universidad de Newcastle, Gran Bretaña, auspiciado por la Fundación Santander y por la DGAPA UNAM, primer semestre 2014.

Bibliografía selecta

BID/INTAL, “Pasado, presente y futuro de la integración regional” en Integración y comercio, Año 5, nº 13 (Enero Abril 2001)

Barros, Mario, Historia Diplomática de Chile (1541-1938), Ediciones Ariel, Barcelona, 1970.

Caetano, Gerardo, coordinador, MERCOSUR, 20 años, Centro de Formación para la Integración Regional, Montevideo, 2011.

Lacoste, Pablo. “Las propuestas de integración económica sudamericana: de Diego Portales a Alfredo Palacios, 1830- 1939”, Historia 32 (1999): 103-129.

Prebisch, Raúl, “El mercado común latinoamericano”, Comercio Exterior, México DF, Setiembre de 1959, pp.509-513.

United Nations, Customs Unions, A League of Nations contribution to the Study of Customs Unions Problems, Lake Sucess, New York, 1947.

Viner, Jacob,The Customs Union Issue. Carnegie Endowment for International Peace, New York, 1950

Villanueva, Javier, “Alejandro E. Bunge: una visión de la Argentina”, Revista Cultura Económica, Año XXVIII • Nº 77 /78, Septiembre 2010: 73-77

Wierzba, Guillermo; Jorge Marchini, Romina Kupelian y María Andrea Urturi, “La unidad y la integración económica de América Latina: su historia, el presente y un enfoque sobre una oportunidad inédita.”, CEFID-AR, Documento de Trabajo Nº 50 – Buenos Aires, Octubre de 2013,

Yáñez, Eliodoro, “Hacia la Unión Aduanera y Monetaria de la América Latina”, editoriales de "La Nación", con comentarios de Alejandro E. Bunge y Guillermo Subercaseaux, Santiago, 9 y 11 de noviembre de 1926.

[1] Siglas utilizadas en este artículo: CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe; TLCAN Tratado de Libre Comercio de América del Norte; ALCA Acuerdo de Libre Comercio de las Américas; SICA Sistema de la Integración Centroamericana; ALBA Alternativa Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América; TLCs Tratados de Libre Comercio; MERCOSUR Mercado Común del Sur; GATT Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio; OMC Organización Mundial del Comercio; CAN Comunidad Andina de Naciones.

[i] JOSE MARTI: The Monetary Conference of the American Republics (1891) http://www.democraticunderground.com/discuss/duboard.php?az=view_all&address=40...

https://www.alainet.org/fr/node/166633