Una vieja aspiración de los pueblos del mundo es que los crímenes que se cometen contra la humanidad, tales como: el genocidio, los crímenes de guerra, la desaparición forzada de las personas, etc. sean castigados y no queden en la impunidad. Este tema viene siendo debatido en el seno de las Naciones Unidas desde los años 50, sin embargo, a finales de los 80 y en la presente década se le presta mayor atención luego de que ha cesado la "guerra fría" y se han cometido atroces crímenes en la ex-Yugoslavia y en Ruanda. En estas circunstancias, la Asamblea General de la ONU decidió, en 1995, establecer un Comité Preparatorio para la formación de un Tribunal Penal Internacional permanente, con jurisdicción mundial para procesar individuos por violación grave de las leyes humanitarias internacionales. El camino para establecer el Tribunal es largo y ha generado debate en las Naciones Unidas. Muchos países han expresado su preocupación con respecto a la posibilidad de que el control del Tribunal Penal Internacional por un órgano político como el Consejo de Seguridad disminuya, en una gran medida, la independencia e imparcialidad necesarias de un órgano judicial. Por su lado, organizaciones no gubernamentales y expertos en derecho internacional vienen exigiendo la creación de un Tribunal eficaz y justo. Actualmente varios comités preparatorios están discutiendo en Nueva York un proyecto de Estatuto del Tribunal Penal Internacional que se tratará en una Conferencia diplomática que se llevará a cabo en Roma, en junio próximo. Alejandro Teitelbaum, representante permanente de la Asociación Americana de Juristas ante los organismos de las Naciones Unidas en Ginebra, formula algunas observaciones a este documento. La primera observación que cabe hacer sobre el proyecto de Estatuto y el debate realizado hasta ahora en torno al mismo es que los grandes ausentes son los pueblos. La idea de que las víctimas de violaciones de los derechos humanos, es decir los individuos y los pueblos, tengan acceso a un Tribunal Penal Internacional independiente e imparcial para denunciar a los juzgados y sancionados, ha sido totalmente dejada de lado en el proyecto y el debate hasta ahora no refleja ningún esfuerzo serio por introducir dicha idea en el Proyecto de Estatuto. En efecto, el Proyecto faculta para presentar denuncias a los Estados que: 1) sean parte en el Estatuto del Tribunal (art.22); 2) hayan aceptado la jurisdicción del Tribunal respecto del crimen o crímenes que quieren denunciar (art. 22.1,b y art.25.2). El único crimen exceptuado del segundo requisito es el genocidio, que los Estados partes en el Estatuto pueden denunciar si son también parte de la Convención contra el genocidio (art. 25.1). Además, para que el tribunal pueda intervenir, es preciso que acepte su jurisdicción el Estado donde ocurrieron los hechos denunciados o donde está detenido el presunto responsable (art. 21.1,b). Predominio del Consejo de Seguridad Sin embargo, el tribunal puede comenzar una investigación aunque no haya la denuncia de un Estado si el Consejo de Seguridad le somete a una cuestión, no siendo necesario en ese caso ninguno de los requisitos previos exigido para que un Estado pueda formular una denuncia (art.23.1), ni la aceptación de la jurisdicción por parte del Estado donde ocurrieron los hechos o donde está detenido el presunto culpable. Es decir la intervención del Consejo de Seguridad deroga todas las condiciones previas al ejercicio de la competencia por el Tribunal establecidas en el artículo 21 del Proyecto. Dicho en otros términos, los Estados que controlan el Consejo de Seguridad no necesitan ninguno de los requisitos previos (ser parte en el Estatuto y aceptar la jurisdicción del Tribunal) para promover denuncias ante el Tribunal por intermedio del Consejo de Seguridad sobre hechos ocurridos en cualquier país del mundo, haya o no este último aceptado o no la competencia del Tribunal. Es decir las grandes potencias que controlan el Consejo de Seguridad pueden ser denunciantes de nacionales de cualquier otro Estado sin aceptar la eventualidad de que sus propios nacionales estén alguna vez en el banquillo de los acusados. Esta es muy manifiesta asimetría que no tienen que ver con la igualdad ante la ley. Las denuncias de un acto de agresión sólo son admisibles si el Consejo de Seguridad ha determinado previamente que un Estado ha cometido el acto de agresión objeto de la denuncia (art. 23.2). Es decir que el mismo Estado agredido puede denunciar ante el Tribunal a los responsables de la agresión sin la previa aprobación del Consejo de Seguridad. Lo que da lugar a que si el Estado agresor tiene derecho de veto en el Consejo de Seguridad previsto en el artículo 39 de la Carta de las Naciones Unidas (determinar que existe una agresión), no podrá iniciarse ningún proceso derivado de una situación de la que se esté ocupando el Consejo de Seguridad, salvo que éste decida otra cosa (art. 23.3) No está previsto en el Proyecto de Estatuto que los crímenes pueden ser denunciados por las víctimas o sus representantes, ni directa, ni indirectamente, como es el caso en la Convención Americana y en el Convenio Europeo de Derechos Humanos, ante los respectivos Tribunales Regionales (Corte Interamericana de Derechos Humanos y Tribunal Europeo de Derechos Humanos). En resumen, la iniciativa de los Estados en materia de denuncia está sumamente limitada por diferentes requisitos (salvo en el caso de genocidio), la iniciativa de las víctimas es inexistente y sólo el Consejo de Seguridad tiene amplísimas facultades para promover la actividad del Tribunal o para paralizarla. Alcances limitados Los crímenes que pueden ser objeto de denuncia están sumamente limitados (art. 20 y anexo al Proyecto de Estatuto). No están incluidos por ejemplo, la desapariciones forzadas de personas (que figura en el art. 18 del Proyecto de Código de Crímenes contra la Paz y Seguridad de la Humanidad aprobado por la Comisión de Derecho Internacional en 1996), las violencias sexuales (que figuran en el mismo artículo 18) y crímenes típicamente internacionales como el tráfico de niños y las adopciones internacionales ilegales. Esos y otros crímenes deberían figurar explícitamente, pues no está en absoluto claro cuáles son los crímenes contra la humanidad. Por esa razón, por ejemplo, en el artículo 5 del Estatuto del Tribunal Internacional para Yugoslavia, se incluyeron explícitamente varios crímenes: asesinato, exterminio, esclavitud, deportación, encarcelamiento, tortura, violación, persecución por motivos políticos, raciales o religiosos y otros actos inhumanos. Por cierto que en el Proyecto de Estatuto no están incluidos las violaciones graves a los derechos económicos, sociales y culturales. Además, el Proyecto de estatuto confiere a los Estados Partes en el Estatuto la facultad de aceptar o no la jurisdicción del tribunal y, si lo hacen, elegir respecto de qué crímenes aceptan la jurisdicción (art. 22.1,b). Incluso pueden aceptar la jurisdicción para un caso determinado (art.22.2) o por un tiempo limitado (art. 22.3). Así los Estados partes en el Estatuto sólo podrán ser denunciantes o sus nacionales acusados por los crímenes sobre los cuales han aceptado la jurisdicción del Tribunal. Esta aceptación de la jurisdicción "a la carta" y a la medida de la conveniencia, incluso circunstancial y temporaria, de cada Estado, no tiene fundamento jurídico y menos moral alguno. Propuestas Nosotros pensamos que el Proyecto de estatutos requiere profundas modificaciones para que el tribunal a crearse sea realmente independiente e imparcial, pueda ejercer ampliamente su jurisdicción y tenga competencia para juzgar a los autores -cualquiera sea su nacionalidad- de violaciones graves a los Derechos Humanos. Esbozamos a continuación algunas propuestas: 1. La víctima -individual o colectivamente- y/o sus representantes tienen que tener la posibilidad de promover denuncias. Quizás sea necesario establecer un "filtro" , como en los sistemas europeos e interamericanos donde las denuncias deben pasar por las respectivas comisiones (Europeas e Interamericana) de Derechos Humanos, antes de llegar al respectivo tribunal(Tribunal Europeo y Corte Interamericana). Aunque el Protocolo 9 del Convenio Europeo autoriza a las víctimas a presentarse directamente al tribunal. En el caso del futuro Tribunal Internacional, ese papel de "filtro" lo podría desempeñar la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas y los seis comités de los Pactos y Convenciones de Derechos Humanos, cada uno de los Comités en el ámbito del respectivo Pacto o Convención. La Comisión debería estar habilitada para recibir denuncias mediante una modificación de su reglamento y los Comités mediante protocolos facultativos. 2. La Asamblea General, la Comisión de Derechos Humanos y los seis Comités de los Pactos y convenciones deberían poder presentar denuncias al Tribunal por propia iniciativa. 3. El Consejo de Seguridad debería poder presentar denuncias en el ámbito de sus funciones específicas, descritas en el artículo 24 de la carta de las Naciones Unidas. Cabe señalar que en la versión oficial en español de la Carta, en el párrafo 2 del artículo 24 no figura la palabra específicos, de fundamental importancia para la interpretación de este artículo ("The specific powers granted to the Security Council........") El Consejo de Seguridad deberá ejercer esta facultad sin hacer "distinción alguna entre miembros permanentes y miembros no permanentes" es decir sin que rija el derecho de veto o principio de unanimidad de los cinco miembros permanentes, como es el caso en la elección de los miembros de la Corte Internacional de justicia (artículo 10, párrafo 2 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia, que forma parte de la Carta de las Naciones Unidas). Demás está decir que el Consejo de Seguridad tendrá más autoridad moral y jurídica para ejercer esta facultad cuando se suprima totalmente el derecho de veto y se aumente el número de sus miembros respetando una equitativa representación regional. El hecho de que el Consejo de Seguridad haya desbordado sus funciones específicas, calificando arbitrariamente situaciones como amenazantes para la paz y la seguridad, no convierten dicho hecho en una norma de derecho internacional ni atribuye al Consejo facultades excepcionales en el ámbito de los derechos humanos, que son sólo "pretexto para alcanzar objetivos inconfesables" (voto disidente del juez Fitz Maurice, en la opinión consultativa de la Corte Internacional de Justicia el 26 de enero de 1971). "No basta decir que un asunto tiene un "eco" sobre el mantenimiento de la paz para que el Consejo de Seguridad se transforme en gobierno mundial" (voto del juez Gros en la misma opinión consultiva de la CIJ). El párrafo 2 del artículo 23 del Proyecto de Estatuto debe ser eliminado. En efecto es al tribunal y no al Consejo de Seguridad que le corresponde determinar si ciertos hechos constituyen un crimen de agresión, pues esa es la función propia de un tribunal: establecer si los hechos denunciados corresponden al tipo penal descrito en la norma. La facultad que confiere al Consejo de Seguridad el artículo 39 de la Carta de las Naciones Unidas, ("determinar la existencia...[de un] acto de agresión") es el paso previo para que el Consejo ejerza las funciones específicas que le atribuye el Capítulo VII de la Carta, pero de ninguna manera se puede "flexibilizar" el Capítulo VII hasta atribuirle al Consejo de Seguridad funciones judiciales (aunque éste ya las haya asumido de hecho -sustituyéndose a la Corte Internacional de Justicia- al fijar indemnizaciones y el modo de pagarlas en el caso de la guerra del Golfo). 4. La competencia del Tribunal por razón de la materia debe abarcar todas las violaciones de los derechos humanos fundamentales consagrados en las normas internacionales contractuales y consuetudinarias. Se debería establecer que los Estados Partes, por el sólo hecho de ser parte en el Estatuto, reconocen ipso facto la jurisdicción del Tribunal en todos los crímenes sobre los cuales este tiene competencia. No es admisible la aceptación "a la carta" de la jurisdicción del Tribunal. Lo mínimo que se puede pretender es que el Tribunal tenga competencia en todos los crímenes enumerados en los artículos 16 a 20 del Proyecto de Código de Crímenes contra la Paz y la Seguridad de la Humanidad, aprobado por la Comisión de Derecho Internacional en 1996. 5. En el momento que sean partes en el Estatuto la mayoría de los Estados de todas las regiones, la jurisdicción del Tribunal debe pasar a ser universal, es decir debe poder ejercerla sobre los nacionales de cualquier Estado de la comunidad internacional, cualquiera sea el Estado donde residan y aunque el Estado de la nacionalidad o de la residencia del individuo que se quiere someter a juicio no sea parte en el Estatuto. 6. Por el solo hecho de ser parte en el Estatuto, los Estados aceptan la obligación de conceder la extradición que le sea requerida por el Tribunal, tanto de los nacionales como de los extranjeros que se hallen en su territorio, a menos que el mismo Estado requerido proceda al juzgamiento de la persona cuya extradición se pide. 7. No se considerará contrario al principio "non bis in idem" el procesamiento por el Tribunal Internacional de una persona ya juzgada por los tribunales de un Estado y que, habiendo sido condenada no ha cumplido la condena en razón de haber beneficiado de indulto o amnistía o que, habiendo sido absuelta, el Tribunal Penal Internacional estima fundadamente que el proceso y la sentencia no han sido conformes a derecho. 8. La Fiscalía no debería ser unipersonal sino colegiada, con adecuada representación de todas las regiones y sistemas jurídicos. Los comentarios y propuestas precedentes sobre el Estatuto son sólo en esbozo y parciales. Estos y otros temas requieren profundización y un amplio debate. Pero tal como está concebido el Tribunal y su funcionamiento en el Proyecto, está lejos de ser el que propugnamos desde hace tiempo los defensores de los derechos humanos y parece más bien destinado a constituir el mecanismo judicial internacional, que se vendrá sumar a los mecanismos internacionales financiero (FMI: y Banco Mundial) económico (Organización Mundial del Comercio) y político-militar (Consejo de Seguridad y la NATO) de control y dominación mundial al servicio de las grandes potencias.