Acerca de la Convención Interamericana Contra el Terrorismo aprobada por la Asamblea General de la OEA en Barbados el 3 de Junio 2002
(OEA/Ser.PAG/doc.4100/02.rev.1 - 3 junio 2002) Introducción La Asamblea de la OEA aprobó en Barbados el 3 de junio la Convención Interamericana contra el Terrorismo. Lo hizo en tiempo "récord", sin discusión y sin escuchar las objeciones y propuestas de algunas ONGs, entre ellas la de postergar el tratamiento del proyecto para permitir un debate abierto. Los Gobiernos del continente allí representados se limitaron a acatar la "voz del amo". Veamos de que se trata. ¿Qué es el terrorismo? Podría definirse al terrorismo como la actividad destinada a provocar miedo, pánico o terror con la finalidad de obtener un resultado. En el caso del terrorismo de Estado el resultado buscado generalmente consiste en paralizar o destruir a la oposición política o ideológica y/o en aniquilar a la oposición armada. El terrorismo de grupos generalmente se propone obtener una reivindicación particular o un cambio en la política de un Estado o grupo de Estados. En la(s) víctima(s), los sentimientos de miedo, pánico o terror, puede provocar reacciones instintivas de autodefensa, neutralizar su autonomía de la voluntad e incluso privarla(s) totalmente de discernimiento y/o sentido crítico (1). El terrorismo del poder existe desde tiempos inmemoriales y ha sido ejercido siempre como instrumento de dicho poder, tanto temporal como espiritual, el que lo utiliza para conservar su dominación y mantener el orden establecido. Los textos religiosos, como el Antiguo Testamento y el Corán, instan a la adhesión de los fieles por medio del temor de Dios e incluso algunos anuncian el terror: "Yo también haré con vosotros esto: enviaré sobre vosotros terror, extenuación y calentura que consuman los ojos y atormenten el alma" (levítico, 26,16). Tales amenazas, adquirieron formas precisas, de una crueldad inimaginable, dirigidas a los pecadores, a los heréticos y a los "infieles" y se concretaron por medio de la Inquisición y en el filo de las cimitarras de los guerreros mahometanos. La revolución Francesa institucionalizó el Terror al servicio del nuevo poder, que debía estar, según Robespierre, indisolublemente unido a la Virtud. En la época contemporánea, el ejemplo quizás más vasto y abrumador de terrorismo fue el practicado por el Estado nacionalsocialista alemán. Los pueblos latinoamericanos tienen la experiencia de decenios de terrorismo del poder (o terrorismo de Estado) en América Latina, con su secuela de centenares de miles de asesinados, desaparecidos y torturados, practicado en buena parte por los 60.000 militares formados para esa faena en la Escuela de las Américas (2) y con la complicidad comprobada del Consejo Nacional de Seguridad, del comité 40 (encargado de las operaciones secretas) y de la Agencia Central de Inteligencia de los Estados Unidos. También el terrorismo de Estado a escala internacional está incorporado a la doctrina militar estadounidense y consiste en paralizar la retaguardia del país que agreden mediante bombardeos aéreos masivos e indiscriminados contra la población civil y objetivos civiles (Vietnam, invasión a panamá, guerras del Golfo, Yugoslavia y Afganistán), utilizando armas prohibidas, como el napalm, la sustancia naranja, las bombas de racimo, las bombas "segadoras de margaritas", etc. Esta "doctrina" militar no es nueva: el bombardeo terrorista de la población civil lo utilizaron Italia en Etiopía en 1935-36, Alemania e Italia durante la guerra civil española, Alemania y los aliados durante la Segunda Guerra Mundial, etc. (3). De modo que el terrorismo de Estado (o del Poder) ha sido desde la remota antigüedad y es actualmente la forma principal del terrorismo, destinado a preservar el orden establecido y el terrorismo individual o de grupos es generalmente la respuesta al terrorismo de Estado (y no a la inversa). El terrorismo individual o de grupos es mucho más reciente. Como no dispone de los medios materiales ni de los tiempos de que dispone el Poder, es artesanal y busca resultados inmediatos, sin reparar en medios ni en sacrificios. El mesianismo y la irracionalidad de la conducta de sus promotores y ejecutores los lleva con frecuencia a convertirse en instrumentos (generalmente involuntarios) del terrorismo de Estado. Esto ha ocurrido y ocurre en los casos más diversos, tanto en lo que se refiere al terrorismo "rojo" como al terrorismo "negro". Y en no pocos casos se ha comprobado la intervención en tales actividades terroristas de los servicios secretos estatales y, en particular, de la Agencia Central de Inteligencia de los Estados Unidos (4). Intentos de Definición Jurídica del Terrorismo. Hasta ahora han fracasado todos los intentos para una definición internacional del terrorismo debido, entre otras cosas, a los distintos enfoques, sobre todo políticos, que existen sobre la cuestión. Incluso la reciente Asamblea General de la ONU dedicada especialmente al terrorismo no avanzó en una definición del mismo. En diciembre de 1987 la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó la resolución 42/159: "Medidas para prevenir el terrorismo internacional que pone en peligro vidas humanas inocentes o causa su pérdida, o compromete las libertades fundamentales y estudio de las causas subyacentes de las formas de terrorismo y los actos de violencia que tienen su origen en las aflicciones, la frustración, los agravios, y la desesperanza y que conducen a algunas personas a sacrificar vidas humanas, incluida la propia, en un intento de lograr cambios radicales" Parece más bien una explicación sociológica del terrorismo no estatal que un intento de definición jurídica. Pero en la mencionada resolución de la Asamblea General es muy importante el punto 14 donde se hace una neta distinción entre el terrorismo y la lucha por la liberación nacional, la libertad y la independencia de los pueblos sometidos a regímenes racistas, a la ocupación extranjera o a otras formas de dominación colonial y al derecho de esos pueblos a buscar y recibir ayuda. Además, las guerras de liberación nacional están incluidos en el artículo 1, inciso 4 del Protocolo I adicional a los Convenios de Ginebra, pues están considerados conflictos internacionales y quienes las llevan a cabo deben respetar el derecho internacional humanitario. Y de manera más general, es preciso no confundir el terrorismo con "el recurso de la rebelión contra la tiranía y la opresión", como se dice en el tercer párrafo del preámbulo de la declaración Universal de Derechos Humanos. A falta de una definición del terrorismo como delito autónomo, la comunidad internacional ha optado por un enfoque sectorial, definiendo actos particulares, considerados como terroristas, en una serie de convenios internacionales, enumerados en artículo 2 del Proyecto de convención Interamericana. La ausencia de una triplicación del terrorismo ha permitido a muchos Estados, especialmente después del 11 de setiembre, establecer normas y actuar en la práctica incriminando y persiguiendo actividades que incluyen la protesta social y política y los movimientos de liberación, como si fueran actividades terroristas. En las Naciones Unidas algunos relatores especiales y la Alta Comisionada para los Derechos Humanos han llamado la atención sobre la necesidad de no llevar a cabo la lucha contra el terrorismo a expensas de la vigencia de los derechos humanos (5). Incluso el argumento del terrorismo se utiliza en la guerra económica que libra la superpotencia contra algunos Estados. El caso más reciente es la inverosímil acusación formulaba por las autoridades de los Estados Unidos contra Cuba de que favorece la fabricación de armas biológicas. Esta acusación absurda se explica por el intento de asfixiar económicamente aun más a Cuba, cuyos avances en la investigación biológica y la fabricación de ciertas vacunas son mundialmente conocidos y apreciados. La Convención Interamericana contra el Terrorismo aprobada por la Asamblea General de la OEA en Barbados el 3 de Junio 2002 (OEA/Ser.PAG/doc.4100/02.rev.1- 3 junio 2002) I. Omisión del terrorismo de Estado. La observación puede parecer obvia, pero cabe señalar que la convención se ocupa solamente del terrorismo practicado por individuos o grupos, es decir contra el orden establecido, y no se ocupa para nada del terrorismo de Estado. Sin embargo, una convención internacional se debería ocupar también del terrorismo de Estado, pues en definitiva las normas internacionales no sólo establecen reglas para las personas sino sobre todo y especialmente para los Estados, como es por ejemplo el respeto de los derechos humanos. Y el terrorismo de Estado es, sin duda, una grave violación de los derechos humanos. De modo que la convención, al no ocuparse del terrorismo de Estado, incurre en una grave omisión que desconoce los contenidos y las orientaciones básicas de la normas regionales e internacionales. II. La introducción en la convención de la analogía en materia penal. A primera vista, la convención parece haber tenido prudentemente en cuenta la no existencia del terrorismo como delito autónomo y adoptado el enfoque sectorial, enumerando en su artículo 2 los instrumentos internacionales que se refieren a acciones determinadas consideradas como terroristas. Pero el conjunto del texto presenta al respecto una imprecisión que puede ser intencional. En efecto, en el primer párrafo del artículo 2 se dice: "Para los propósitos de esta convención, se entiende por "delito" aquellos establecidos en los instrumentos internacionales que se indican a continuación": El artículo dice "delito" y no "actos terroristas", como lógicamente debería decir. Porque no todos los juristas estarán de acuerdo en que los actos terroristas descriptos en los mencionados instrumentos internacionales son delitos si no han sido incorporados a la legislación penal de cada Estado signatario ("nullum crimen, nulla poena sine lege") Una elemental técnica jurídica indica que en el resto del texto debería haberse utilizado la frase "actos terroristas enumerados en el artículo 2" o alguna frase similar. Este criterio se ha aplicado de algún modo en los artículos 4, párrafo 1 inciso c); 5, párrafo 1; 6, párrafo 1; 8; 9; 10, párrafo 1 y 11, donde en cada caso figura la frase "los delitos establecidos en los instrumentos internacionales enumerados en el artículo 2". Aunque, como se ha dicho, se podría objetar que los instrumentos internacionales describen actos pero no tipifican delitos. Pero lo más grave es que en varias otras partes de la convención, comenzando por su título y siguiendo por los artículos 1 (eliminar el terrorismo); 4, párrafo 1 y párrafo 1, incisos a) y c) Última parte; 7 ("para detectar y prevenir la circulación internacional de terroristas"). En estos artículos se habla de terrorismo y de terroristas, como si el terrorismo estuviera tipificado como delito autónomo, y no lo está. Y en materia de derecho penal, que está constituido por "un sistema discontinuo de ilicitudes", hay que ser extremadamente cuidadoso para no salirse del sistema de garantías propio del derecho penal del Estado de derecho. "Sin definición precisa de terrorismo es imposible establecer la infracción terrorista" (Droit International Penal, bajo al dirección de H. Ascensio, E. Decaux y A. Pellet, Centro de Derecho Internacional de la Universidad de París X, Nanterre, Ediciones Pedone, París 2000, pág. 459). "La definición de un crimen es de interpretación estricta y no puede extenderse por analogía" (artículo 22, párrafo 2 del Estatuto de la Corte Penal Internacional). Por esta brecha que deja abierta a la analogía la convención van a pasar las interpretaciones arbitrarias que haga cada uno de los Estados, donde seguramente van a entrar diversas formas de protesta social y de oposición política, según las circunstancias y el interés de los Gobiernos, como se puede prever sobre todo por la legislación "antiterrorista" adoptada en el Continente después del 11 de setiembre, particularmente la "USA Patriotic Act" de los Estados Unidos (6), ley esta última que puede "inspirar" a diversos gobiernos latinoamericanos Esto significará violaciones flagrantes a los derechos humanos de opinión y de expresión y al derecho al debido proceso, como las que se están produciendo de manera masiva actualmente en los Estados Unidos. Y esta extensión por analogía de ciertos delitos a otros actos no contemplados en la figura penal significará también la inclusión automática en la categoría de terroristas de los grupos armados de oposición, siendo que ello no corresponde, pues su encuadramiento legal está contemplado en el artículo 3 común de las cuatro Convenios de Ginebra de 1949, siempre que tengan un comando responsable, control de una parte del territorio y posibilidad de conducir operaciones militares concertadas y continuadas (artículo 1 del Protocolo II adicional de los Convenios de Ginebra). Y siempre que respeten los principios de derecho internacional humanitario contenidos en el mencionado artículo 3 común. III. El abandono en la convención de principios fundamentales en materia de extradición, de la excepción de delito político, de refugio y de derecho de asilo. El artículo 10 de la convención (Traslado de personas bajo custodia) bajo cubierta del traslado momentáneo de un imputado a otro país, permite la extradición de hecho en su párrafo 3, por acuerdo entre el Estado detentor y el Estado requirente. Existe en América Latina una larga tradición en materia de asilo político diplomático y territorial, plasmada en las Conferencias interamericanas de 1928 (La Habana), 1933 (Montevideo), 1939 (Montevideo) y 1954 (Caracas). El artículo 11 establece la inaplicabilidad de la excepción de delito político. El delito político es de difícil definición, aunque se acepta generalmente que lo que califica al acto es la motivación. así, el profesor Jiménez de Asua dice que el delincuente político busca mejorar las formas políticas y las condiciones de vida de las mayorías. Su motivación es altruista. Si triunfa en su empeño será un héroe, si fracasa será un delincuente. Por cierto que no deberían estar cubiertos por la motivación política los actos particularmente odiosos como la matanza indiscriminada de civiles o las violaciones graves del derecho internacional humanitario. Esta dificultad para calificar como delito político o delito común el acto incriminado (la calificación es eminentemente subjetiva) ha sido resuelta en los Convenciones de 1933, 1939 y 1954 con el criterio que ofrece más garantías de objetividad: dejando la calificación del acto incriminado al Estado asilante (artículo 2 de la convención de 1933, artículo 3 de la convención de 1939 y artículo IV de la convención de 1954). Porque es obvio que el Estado que ha sido objeto de la actividad incriminada siempre calificará ésta como delito común. La convención, en su artículo 11, ha abandonado dicho enfoque, estableciendo como regla general obligatoria para los Estados partes la exclusión de las actividades incriminadas de la calificación de delito político, delito conexo o inspirado por motivos políticos. De modo que ha desaparecido el margen de apreciación otorgado al Estado asilante y, en todos los casos, cualesquiera sean las circunstancias y la naturaleza del acto incriminado, el autor será tratado como terrorista, con la imprecisión que tiene este calificativo en la convención, que deja la puerta abierta a su aplicación por analogía, como se ha señalado en II. El artículo 12 establece que no se reconocerá la condición de refugiado "a las personas respecto de las cuales haya motivos fundados para considerar que han cometido un delito establecido en los instrumentos internacionales enumerados en el artículo 2 de esta convención" y el artículo 13 contiene la mismo disposición con respecto al asilo. Con estos tres artículos, los Gobiernos signatarios han renunciado a una larga tradición latinoamericana en materia de extradición, delito político, refugio y asilo y han renunciado también a la facultad soberana de apreciación y decisión de los Estados en dichas materias. Ciertos "distinguidos juristas" que encabezaron delegaciones estatales a la Asamblea de la OEA, se abstuvieron de oponerse a las graves distorsiones jurídicas contenidas en el proyecto y pretendieron ocultar su sumisión al "diktat" imperial con alusiones de circunstancias a la necesidad de eliminar la pobreza. Conclusión. La convención Interamericana contra el terrorismo constituye una grave amenaza contra derechos humanos fundamentales y es una respuesta del Poder, centralizado en Washington, a las protestas y luchas políticas y sociales, que crecen rápidamente en muchos países americanos, por el derecho de los campesinos a la tierra, contra las privatizaciones de los servicios esenciales, por los derechos de los pueblos indígenas y afroamericanos, por los derechos de la mujer y del niño, contra la ilegítima y fraudulenta deuda externa, contra la estafa a los pequeños y medianos ahorristas, contra la corrupción, contra la impunidad de los violadores a los derechos humanos en suma, las luchas por una alternativa democrática y popular a la mundialización capitalista neoliberal. NOTAS (1) Véase "El miedo", en: Cuatro gigantes del alma, de Emilio Mira y López, Editorial El Ateneo, Buenos Aires, 1950. (2) Establecida en 1946 en la zona americana del canal de panamá, el centro de formación militar más importante de América latina permitió a los Estados Unidos entrenar y formar ideológicamente más de 60.000 militares. después de 1984, y considerando los acuerdos Carter-Torrijos, la Escuela de las Américas fue transferida a Fort Benning (Georgia). Entre sus alumnos, se destacan algunos nombres tristemente famosos como los generales golpistas argentinos Viola, Videla y Galtieri, los dictadores Pinochet (Chile), Somoza (Nicaragua), Manuel Noriega (Panamá), Stroessner (Paraguay), Hugo Banzer (Bolivia), Juan Melgar Castro y Policarpio Paz García (Honduras), Carlos Humberto Romero (El Salvador). La desclasificación hecha por la administración del presidente Clinton de numerosos documentos, permitió el descubrimiento de los métodos preconizados en los manuales de enseñanza de la Escuela: tortura, chantaje, detención de los cercanos del sospechoso como métodos de interrogatorio, empleo de métodos clandestinos como la "desaparición"; etc. Contestada en los mismos Estados Unidos, la Escuela de las Américas fue clausurada en el año 2000 por el presidente Clinton quien la reabrió enseguida bajo una nueva apelación: Instituto de defensa para la cooperación de la seguridad hemisférica. (3) Véase el capítulo "Bombardements" (págs. 97 y ss.) en "Guerrilla et droit humanitaire" de Michel Veuthey, Collection scientifique del Instituto Henri Dunant, Ginebra, 1976. (4) En Italia se ha probado la participación de agentes de la CIA en atentados terroristas cometidos por grupos de extrema derecha, como el de Piazza Fontana. Los servicios secretos italianos (cuyos lazos con la CIA son de pública notoriedad) hicieron todo lo posible para hacer fracasar los intentos de rescatar con vida a Aldo Moro, secuestrado y luego asesinado por las Brigadas Rojas. Aldo Moro, partidario del "compromiso histórico" con los comunistas, molestaba a la clase dirigente italiana (que lo abandonó a su suerte) e inquietaba a los Estados Unidos. (5) Véase, por ejemplo, el Informe de la Sra. Hina Jilani, Representante Especial del Secretario general sobre la cuestión de los defensores de los derechos humanos (E/CN.4/2002/106), párrafos 95 a 107 y en el Informe del Sr. Param Cumaraswamy, relator especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, (E/CN.4/2002/72), los párrafos 28 y 38 y, con referencia a la legislación recientemente aprobada en los Estados Unidos, el párrafo 208. (6) Véase la intervención de Karen Parker en la Conferencia "Leyes antiterroristas en Europa y en Estados Unidos. Guerra contra el terrorismo: consecuencias sobre los derechos humanos" organizada por el Centre Europe-Tiers Monde, la asociación Americana de Juristas y otras ONGs el 3 de abril de 2002 en las Naciones Unidas en Ginebra en el sitio web: WWW.CETIM.CH (Actualité & Campagnes).