Convenio 169 de la OIT y el establecimiento de caminos institucionales para la resolución de conflictos que involucran a los pueblos indígenas

Hace tan solo unos días atrás lamentamos la muerte de Matías Catrileo, joven estudiante universitario mapuche, fallecido en la región de la Araucanía a consecuencia de un disparo de carabineros. Su muerte se produjo en el contexto de acciones de comunidades mapuche que reclaman por la apropiación por particulares, amparados por el Estado, de las tierras que ancestralmente les pertenecieran.

El año 2002 se produjo, también a manos de efectivos policiales del Estado, la muerte de un niño mapuche, Alex Lemún, quien participaba en acciones de protesta frente a la presencia de empresas forestales en predios que antiguamente habían pertenecido a las comunidades mapuche, y que a través del tiempo, les han sido sustraídas de su propiedad y control.

En los últimos diez años centenares de mapuche han sido detenidos, decenas han sido procesados, y al menos diez de ellos condenados por acciones de protesta desarrolladas en el marco de conflictos de tierras, las que han sido consideradas por la justicia como acciones terroristas.

Para muchos se trata simplemente de una respuesta legítima del Estado frente a hechos delictuales de los mapuche, ante los cuales se requiere de mano dura. No obstante condenamos los hechos de violencia que en ocasiones se han dado en el marco de la protesta de los pueblos indígenas - así como también la violencia represiva del Estado-, pensamos que resulta fundamental preguntarse sobre el trasfondo histórico de estos hechos, así como sobre los factores que han gatillado la protesta indígena, en particular la protesta mapuche, en la última década.

Igualmente relevante resulta preguntarse por la eficacia del marco jurídico vigente y de la política pública impulsada en los últimos años para dar cauces institucionales y resolver los conflictos entre las comunidades, particulares y el Estado.

Como sabemos, los problemas que generan la protesta de los mapuche no son nuevos, sino por el contrario, son de larga data. Dicen relación con la forma en que se constituyó la propiedad al sur del Bío Bío; con la apropiación, sin el consentimiento de sus comunidades, de parte significativa de las tierras que ancestralmente ocuparon; con la forma en que a lo largo del siglo XX sus comunidades siguieron siendo arrinconadas por particulares, muchas veces con el aval del Estado.

Los mismos problemas, sin embargo, siguen generándose hoy - no solo en el caso del pueblo mapuche, sino también en el caso de los pueblos andinos en el norte del país - debido a la lentitud y deficiencias de la política pública para dar respuesta a las demandas de tierras y/o aguas de las comunidades indígenas, así como por la ausencia de mecanismos jurídico institucionales que permitan una resolución adecuada a los conflictos que generan proyectos de inversión extractivos que hoy se impulsan - con el aval del Estado - en territorios indígenas. También se generan cuando los pueblos indígenas quedan excluidos de las instancias en que se adoptan decisiones que les conciernen.

Se trata de problemas graves, que por lo mismo, han sido constatados por instancias internacionales de derechos humanos, como el Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas, instancia que en marzo de 2007 recomendara al Estado de Chile la revisión de su política y legislación relativa a las tierras ancestrales indígenas de modo de permitir, entre otras cuestiones, la agilización de los trámites para su reconocimiento, y que los proyectos de inversión no atenten en contra de los derechos humanos.

A pesar de que los conflictos entre pueblos indígenas, particulares y Estado se han agudizado en la última década, en especial como consecuencia de la proliferación de proyectos de inversión extractivos en territorios indígenas, nuestro país mantiene inalterado su ordenamiento jurídico en relación con los pueblos indígenas y sus derechos desde 1993.

En efecto, la llamada ley indígena (Nº 19.253 de 1993 sobre protección fomento y desarrollo de los indígenas), si bien es valorada como un avance al momento de su aprobación por el Congreso Nacional, ha demostrado ser insuficiente para dar respuesta a los problemas generados por una economía creciente que se ha expandido aceleradamente hacia los territorios de los indígenas, ricos en recursos naturales. Dicha legislación no garantiza, como lo han señalado los pueblos indígenas, la consulta adecuada de sus comunidades frente a los proyectos de inversión que hoy se impulsan en sus territorios. Tampoco garantiza su compensación por los daños que los mismos causan en sus tierras y recursos. Menos aún permite la participación indígena en los beneficios que estos generan para sus propietarios.

Paradojalmente, el único convenio internacional específicamente dedicado a los pueblos indígenas, el Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, cuyas disposiciones establecen orientaciones para abordar este tipo de conflictos que hoy afectan a los pueblos indígenas, así como mecanismos y procedimientos para el ejercicio de las reclamaciones de tierras indígenas, ha permanecido en el Congreso a la espera de su ratificación desde 1991.

La aprobación de este Convenio, que reconoce a los pueblos indígenas como sujetos colectivos de derechos, establece en su favor un conjunto de derechos políticos (participación en el Estado, consulta y autogestión), territoriales (derechos de propiedad y posesión sobre las tierras, los territorios y los recursos naturales indígenas), y culturales (derecho consuetudinario, educación y salud pertinentes, entre otros), vendría a establecer un nuevo escenario jurídico institucional para abordar los conflictos antes referidos.

Así lo han entendido 17 Estados en el mundo, 12 de ellos en América Latina, los que han ratificado dicho Convenio a la fecha. A pesar de los temores que en muchos de estos Estados fueran manifestados por diversos sectores, este Convenio, lejos de haber incentivado procesos de fragmentación de los Estados, o de haber generado nuevos conflictos entre pueblos indígenas y Estados y/o particulares que habitan en sus territorios, ha contribuido a abordar dichos conflictos de manera institucional, contribuyendo a su resolución en un marco de derecho y de justicia.

Chile, país que se autoidentifica como una democracia moderna, como un Estado respetuoso de los derechos humanos, sigue sin ratificar a la fecha un Convenio internacional cuya aprobación por el Congreso no solo constituiría una señal de reconocimiento y respeto a los pueblos indígenas, sino además, permitiría dar cauces institucionales a un conflicto que se arrastra por demasiados años, y que no tiene perspectivas claras de resolverse sin una reforma del marco jurídico vigente.

Lamentablemente algunos parlamentarios siguen resistiendo una ratificación plena del Convenio, primando en ellos temores atávicos (a la escisión, al separatismo, etc.) que carecen de todo fundamento, proponiendo para ello su aprobación por el Senado con reservas o de declaraciones interpretativas que limitarían su alcance jurídico y político en el país. Dichas reservas, o declaraciones interpretativas, carecen de toda validez ante la Organización Internacional del Trabajo, y por lo mismo deben ser desechadas desde la perspectiva de los derechos humanos.

La oportunidad del Senado para demostrar el respeto hacia los pueblos indígenas es hoy. De dilatarse en el tiempo la ratificación del Convenio 169, el escenario más previsible a futuro en los territorios indígenas es el de la agudización de los conflictos que han tenido lugar en los últimos años, con graves consecuencias para la convivencia intercultural. Esperemos que ello no ocurra.

Observatorio de Derechos de los Pueblos Indígenas

Santiago-Temuco, 8 de enero de 2008.