IV parte y final

Reflexiones de los operadores institucionales del diálogo

Introducción:

Durante los años 2014 y 2015, diversas entidades que entonces conformaban la institucionalidad del diálogo en materia de abordaje y transformación de la conflictividad social, generaron una serie de ejercicios de reflexión colectiva, orientados en primer lugar, hacia la identificación radiográfica de la situación de la conflictividad social en Guatemala, y en segundo lugar, hacia la identificación de logros, avances, resultados, retos, debilidades y lecciones importantes en el quehacer de la atención institucional de los conflictos sociales de mayor relevancia en el país.

De tal manera que en función de ello, se realizó un “Primer Encuentro Nacional de Operadores del Diálogo”, el cual tuvo lugar en Antigua Guatemala, entre el 27 y el 29 de octubre del 2014. Posteriormente, se llevaron a cabo una serie de talleres inter-institucionales (denominados entonces “Pre-encuentros”), realizados entre el 6 de agosto y el 25 de septiembre del año 2015, y finalmente, la realización de un “Segundo Encuentro Nacional de Operadores del Diálogo”, desarrollado los días 11 y 12 de noviembre del mismo año 2015, en la ciudad de Guatemala.

Los debates que se generaron a lo largo de esta serie de reflexiones estuvieron dinamizados con la participación de representantes y personal técnico de diversas instituciones estatales, entre ellas, la oficina del Sistema Nacional de Diálogo (SND), la Secretaria de Asuntos Agrarios (SAA), la Comisión Presidencial de Derechos Humanos (COPREDE), el Ministerio de Energía y Minas (MEM), el Consejo Nacional de Áreas Protegidas (CONAP), el Fondo de Tierras (FONTIERRA), la Secretaría de la Paz (SEPAZ), el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN), la Secretaría para la Coordinación Ejecutiva de la Presidencia (SCEP), otros entes estatales y como observador y facilitador técnico-financiero, participó la Agencia de Cooperación Alemana (GIZ).

Algunas de las principales conclusiones generales del Primer Encuentro Nacional del 2014 fueron las siguientes:

En primer lugar, se identificó que la actuación como un todo sistémico por parte de la institucionalidad estatal, particularmente, en función del abordaje y gestión de la conflictividad social, es uno de los retos más importantes para el Estado. En tal sentido, se concluyó con la necesidad imperiosa de “tejer” permanentemente ese sistema, evitando los perniciosos efectos de los procesos de “suma cero”, que periódicamente desmontan lo avanzado para volver a recomenzar de la nada.

En segundo término, se concluyó en la importancia de reconocer y tomar en consideración el cúmulo de insatisfacciones históricamente acumuladas, como el origen matricial de la conflictividad social.

Otra conclusión convergente fue que el “diálogo no es un fin en sí mismo”. Se dijo entonces, que siempre será más fácil atender un problema que atender un conflicto. Sin embargo, visto desde afuera, desde la perspectiva ciudadana, para que ello sea posible, el Estado en su conjunto debe contar con las posibilidades materiales reales (y voluntades políticas indispensables), para dar respuestas concretas, o de otra forma, se cae en la demagogia y por ende, en el desgaste e invalidación de este importante instrumento político.

Por otra parte, hubo consenso en que no existe un marco técnico-conceptual común entre las instituciones que atienden la conflictividad social. Se identificó que las instituciones estatales que abordan la conflictividad social padecen de “dispersión conceptual” y en consecuencia, metodológica. Se reconocía la notoria falta de “homologación” en este nivel.

Y, finalmente, pero no menos importante, se reconocía que el fin ulterior de todo el abordaje institucional de la conflictividad social, en particular, en un país en tránsito hacia la democracia real, era (y es) lograr la “Gobernabilidad democrática” (y no solo la “gobernabilidad” a secas, que muy fácilmente puede obtenerse en regímenes autoritarios).

Algunos de los principales hallazgos globales de la serie de reflexiones realizadas por la institucionalidad del Estado durante los “Pre-Encuentros” y el “Segundo Encuentro Nacional”, entre agosto y noviembre del 2015, fueron los siguientes:

Antes de llevarse a cabo el “Segundo Encuentro Nacional de Operadores del Diálogo” en noviembre del 2015, se desarrollaron 4 talleres, los cuales tuvieron como principales ejes temáticos la Conflictividad Agraria (el cual estuvo coordinado por la Secretaría de Asuntos Agrarios); la Conflictividad Socio-ambiental (coordinado por la Comisión Presidencial de Derechos Humanos (COPREDEH) y el Ministerio de Energía y Minas (MEM); la Gobernabilidad Democrática (coordinado por COPREDEH) y el último, Políticas Públicas y Conflictividad Social (que estuvo bajo la coordinación de la oficina del Sistema Nacional de Diálogo-SND-).

Entre los principales hallazgos y conclusiones generales obtenidos en estos ejercicios pueden mencionarse los siguientes:

Logros y Avances:

En primer término, se identificaban “aportes concretos” al fortalecimiento de la gobernabilidad democrática del país. Aquí las comillas son importantes, puesto que el uso constante y sistemático de la fuerza coercitiva del Estado, en especial, como medio de resolución de conflictos sociales de alto impacto, mina la consolidación del proceso de transición a la democracia, precisamente, por la negación propia de principios democráticos y violación a Derechos Humanos fundamentales.

En segundo término, se citaba el logro del “fortalecimiento” de la cultura de diálogo y la distención social, a través de la obtención de resultados sustantivos en materia de atención y gestión de la conflictividad social, ello obtenido desde el respectivo mandato institucional de cada entidad involucrada (aquí se obviaba por completo la intervención de las fuerzas coercitivas del Estado en diversos conflictos sociales de alto impacto, con cauda de muertos, heridos y múltiples detenciones de lideres comunitarios y un notorio favoritismo pro-empresarial).

En segundo lugar, se citaron avances en los procesos de abordaje, gestión y transformación de la conflictividad social en materia agraria, de conflictos socio-ambientales, de demandas al Estado de servicios y en términos de seguridad y gobernabilidad (una conclusión que ciertamente se debe matizar y en ningún caso absolutizar, en parte, porque la dinámica propia de este fenómeno muestra un incremento sustancial –cualitativo y cuantitativo- de la conflictividad social en los últimos años).

Se señaló el impulso decisivo a las políticas sectoriales. En este sentido, se citaba la aprobación de la Política Agraria (Acuerdo Gubernativo No. 372-2014) como uno de los mayores logros, y la construcción de una propuesta borrador de Política Pública de Atención y Gestión Preventiva de la Conflictividad Social (sobre este último avance en particular, se desconoce hasta el momento, lo que harán las nuevas autoridades de gobierno encabezadas por el presidente Morales para darle luz verde a esta iniciativa).

Se citaba como logro la formulación de estrategias territoriales del abordaje de la conflictividad social. Esto igualmente requiere matiz, debido a que el avance institucional entonces era –y es- desigual, en dependencia de cada ente estatal.

De igual manera, se identificaba como logro el desarrollo de Sistemas de Alerta Temprana (SAT) y Bases de Datos relativos a la conflictividad social (de esto, faltó decir que la mayor debilidad es la aguda fragmentación y dispersión institucional de tales instancias y recursos técnicos, así como el uso transparente del mismo).

Algunos retos y desafíos:

En primer lugar, se identificaba la necesidad de afianzar el abordaje estratégico e integral de la conflictividad social a través del proceso gradual de construcción de “Estatalidad” (algo muy relacionado con la ausencia de Estado en muchos territorios del país, pero también, en otro nivel, relacionado con la aguda fragilidad institucional).

Se reconocía el fuerte carácter histórico y estructural en el origen de la conflictividad social relevante o de alto impacto, en particular, en cuanto a la necesidad de transformar la situación agraria de Guatemala, en busca de la democratización del acceso a la tierra.

Por otra parte, se hablaba de fortalecer la atención y resolución de conflictos sociales por medio de mecanismos alternos de resolución de los mismos (diálogo, negociación, arbitraje entre otros).

Otro reto identificado era dotar a la institucionalidad del Estado con mecanismos de atención y gestión de la conflictividad social, en especial, basados en criterios de equidad de género y pertenencia multicultural.

En torno a la conflictividad socio-ambiental, se recomendaba tomar en consideración las Consultas comunitarias (OIT 169), su reglamentación y regularización (algo que ciertamente no está en las manos de los equipos técnicos, ya que requiere de “cirugía mayor” en los cuerpos normativos y legales del país).

Se hablaba también de lograr una mayor equidad económica entre empresas y Estado (incluyendo particularmente, lo relativo a las regalías cuasi simbólicas que muchos mega-proyectos mineros e hidroeléctricos entregan en forma exigua al Estado).

De igual manera, otro reto identificado era generar estrategias de fortalecimiento de la institucionalidad del diálogo, para, entre otros cambios, priorizar la atención y gestión preventiva antes que la acción reactiva o atención en crisis o en escalada de los conflictos.

Se reconocía que el Estado debe profundizar la democracia y abrirse al diálogo y debate profundo y de fondo, no solo de forma, desde la atención a la conflictividad social.

También hubo coincidencia en la importancia de generar capacidades y condiciones para que la institucionalidad del Estado, pueda aprovechar la experiencia acumulada y los logros sustantivos en materia de abordaje inter-institucional de la conflictividad social.

En relación a las principales lecciones aprendidas:

En primer término, se habló de recuperar la credibilidad institucional en materia de gestión de la conflictividad social, a través de una mayor y mejor escucha a la población, mejor seguimiento a los compromisos de los procesos de diálogo y negociación.

Sin embargo, a este respecto, desde el Primer Encuentro Nacional en el 2014, el que esto escribe, propuso la ampliación de la participación en estos debates a los sectores sociales más beligerantes en la conflictividad social (agraria, sindical entre otros, así como a representantes de organizaciones comunitarias en pugna con maga proyectos por el empleo de recursos naturales), propuesta que no tuvo mayor eco (1).

En segundo lugar, se planteó desarrollar capacidades para identificar y replicar modelos de intervención exitosa en materia de atención y gestión de la conflictividad social, casos que no abundan mucho en los últimos años, en particular, en conflictos sociales relevantes o de alto impacto.

En tercer lugar, se recomendaba que deba existir una mayor y mejor articulación entre funcionarios de diverso nivel (gobernadores y alcaldes entre otros), particularmente, en función de la atención de casos especiales de conflictividad social a nivel local y regional.

En cuarto lugar, se señalaba la importancia de contar con personal técnicamente formado y con experiencia en procesos de articulación interinstitucional en materia de conflictividad social (incluyendo personal técnico con conocimientos y experiencia en mediación, arbitraje y otros mecanismos de resolución alterna de conflictos).

Por otra parte, se hablaba de la necesidad de perfeccionar los mecanismos de aplicación de La ley de descentralización, en función de potenciar los beneficios de su funcionamiento a la atención y gestión de la conflictividad social (pero hizo falta ahondar en el papel negativo que muchos diputados juegan en sus territorios y que muchas veces derivan en incremento de la conflictividad social).

Una sexta “lección aprendida” situaba la necesidad de darle mayor objetividad a los estudios de impacto ambiental (EIA), en el sentido de que debían de poseer mayor rigurosidad técnica, científica y legitimidad social (se llegó incluso a utilizar el término “licencia social”, para validar la aprobación comunitaria de mega proyectos en ciertos territorios).

De igual manera, buscar en el marco de la ley, la despenalización y/o desjudicialización de casos concretos de conflictividad social (a este respecto, la Comisión Presidencial de Derechos Humanos inició algunas exploraciones y pláticas incipientes con el Ministerio Público, pero que lamentablemente no tuvieron continuidad ni desarrollo).

Dentro de las estrategias de abordaje integral de la conflictividad social, se habló de darle mayor importancia al desarrollo local, incluyendo componentes clave como el acceso y uso del agua, de la tierra y de actividades productivas y comerciales, que son generadores de una creciente conflictividad social.

Algunas observaciones y conclusiones globales.

En primer lugar, hay que decir que existen al menos dos factores macro-estructurales clave que inciden de manera decisiva en las dinámicas de la conflictividad social en Guatemala: por una parte, la ausencia de una Agenda Nacional y consensuada de desarrollo de mediano y largo plazo y, por otro lado, la ausencia de solución a una serie de deudas y rezagos de carácter histórico y estructural que por mucho tiempo se traen de arrastre.

Con respecto a una Agenda Nacional de Desarrollo de mediano y largo plazo, hay que decir que su ausencia genera una falta de direccionalidad global al país, no solo en términos de fragilidad en la gobernabilidad democrática por la falta de consenso y acuerdos convergentes de las principales fuerzas motrices, sino además, por la incertidumbre que tal ausencia provoca en términos de indefinición en relación a las principales formas que el país debe (y puede) asumir en términos de inserción a la economía mundial (de momento, las principales formas de inserción se reducen a la economía primaria exportadora, remesas de migrantes y economía del crimen organizado).

Y, con relación a los rezagos de carácter histórico y estructural que por mucho tiempo se traen de arrastre, ha sido demostrado hasta la saciedad que representan la mayor fuente originaria de conflictividad social, en particular, lo relativo a dos aspectos fundamentales: la no democratización de la propiedad agraria y la falta de mecanismos –educativos y laborales- de movilidad social ascendente, en particular, para extensos sectores urbanos y rurales, que compulsivamente son empujados hacia la ilegalidad, la criminalidad y hacia la migración externa.

En segundo lugar, de manera adicional al lo dicho arriba, habría que hablar de un conjunto definido de pre-condiciones cuya ausencia inhabilita al país para generar un abordaje efectivo de la conflictividad social (2).

Parte fundamental de esas precondiciones se refiere a políticas públicas sectoriales y multi-sectoriales, planes y programas permanentes y de Estado (y no solo de gobierno), fortalecimiento institucional integral, formación de recursos humanos profesionalizados y especializados, reformas legales inaplazables (vinculación a la normativa legal del Convenio 169 de la OIT e incorporación formal y de hecho del Derecho indígena por ejemplo), re-estructuración del sistema de consejos de desarrollo, institucionalización de los mecanismos efectivos de gestión de la conflictividad social asimilados por acumulación de experiencia nacional, entre otras.

Todo lo anterior está íntimamente vinculado a la reducción del marcado “déficit de estatalidad”, pero esta deficiencia crónica y su superación depende a su vez, de una manera muy directa, de las capacidades monetarias y financieras del país, lo que nos conduce de lleno a la necesaria e impostergable reforma fiscal y tributaria.

Visto todo esto en su conjunto (los dos factores macro-estructurales arriba citados y la serie de pre-condiciones mencionadas), se arriba de manera inevitable a una conclusión lógica y general; después de sesenta y dos años del traumático golpe a la institucionalidad democrática del Estado guatemalteco, a treinta años del inicio de la apertura democrática, y tras veinte años del cese del conflicto armado interno, el país se encuentra ante una nueva, dura y dramática encrucijada histórica; o se refunda total e integralmente el Estado guatemalteco o no habrá futuro digno para este país.

Notas:

1. De hecho, lejos de haberse tomado en cuenta mi recomendación de ampliar el espectro de participantes sectoriales en estos ejercicios de reflexión crítica, se me vedó participar en las deliberaciones del “Segundo Encuentro Nacional”, a pesar de haber generado (desde la propia Comisión Organizadora), las formulaciones básicas -conceptuales y técnicas-, que sirvieron para el diseño general de este “segundo encuentro”.

2. Sin un orden especial o categorial, pueden citarse otros factores dignos de mención, cuya incidencia inhiben la eficacia en el abordaje y gestión estatal de la conflictividad social. Entre otros, pueden enumerarse los siguientes: dificultades de maniobra económica y disponibilidad de recursos monetarios por parte de las autoridades gubernamentales para hacer frente a necesidades en inversión social (programas, proyectos, compromisos ministeriales etc.); demandas por incumplimiento de promesas electorales; reactivación cíclica de demandas multisectoriales por reformas legales y profundización de la lucha anti-corrupción; demandas por transparencia gubernamental y manejo de fondos públicos de municipalidades y otros entes; cooptación de los niveles políticos de primer nivel por parte de empresas –nacionales y/o extranjeras- al frente de mega proyectos mineros o hidroeléctricos; tensiones entre los sectores técnicos y los niveles políticos de los entes involucrados directamente en la gestión de la conflictividad social; falta de una administración pronta y cumplida de justicia, lo que muchas veces degenera en disturbios y linchamientos; falta de atención en servicios básicos esenciales para la población; gobiernos locales cooptados por la corrupción y el crimen organizado; incumplimiento en demandas y reivindicaciones sociales, laborales y salariales; excesiva centralización en los esquemas de abordaje y gestión estatal de la conflictividad social; débil participación de los gobiernos municipales y de gobernadores en las dinámicas de gestión preventiva y reactiva de la conflictividad social; falta de capacidad (y voluntad) del Estado para contener, minimizar y erradicar el poder de las estructuras paralelas y el crimen organizado; falta de vinculación orgánica e implementación real de los ejercicios de planificación económica y social realizados por el ente estatal competente (SEGEPLAN); ausencia de enfoque de “desarrollo humano y sostenible” en las principales fuerzas económicas y productivas del sector privado-empresarial; ausencia de voluntad política para la democratización del debate y de la gestión institucional de la conflictividad social; falta de programas de reforma agraria, reforma urbana y programas de ordenamiento territorial efectivos; desfinanciamiento de planes de apoyo y reorientación productiva; ausencia de un plan nacional de reforma urbana orientado hacia la reducción del enorme déficit de vivienda y trabajo formal; falta de institucionalización administrativa y financiera para la contratación, estabilidad y cumplimiento de compromisos laborales-salariales del personal técnico y operador del diálogo; pervivencia de tendencias ideológicas anacrónicas (como remanentes de la “guerra fría” y clima anticomunista) en enfoques relacionados con la “gobernabilidad democrática”, y ausencia de una comprensión a fondo de este concepto clave en parte del personal técnico y político que labora en la gestión de la conflictividad social; falta de imparcialidad y fallos éticos en algunos funcionarios involucrados en los niveles políticos y técnicos de la gestión institucional de esta problemática.

Sergio Barrios Escalante

Científico social e investigador. Editor de la Revista RafTulum y activista por los derechos de la niñez y la adolescencia en la Asociación ADINA. Esta serie de reflexiones sobre conflictividad social y socio-ambiental forman parte de las conclusiones producto del trabajo institucional e inter-institucional del autor en la Comisión Presidencial de Derechos Humanos (COPREDEH) entre el 2012-2015, en Guatemala.

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