Luego de derogada la “Ley Pulpin”, mientras los jóvenes celebraban en las calles, fueron muy pocos los que públicamente lamentaron lo ocurrido. Su origen, su corta vida y su deceso resultaban bastante incómodos, no solamente para el gobierno sino para varios políticos que se desdijeron. Era aún más incómodo para los representantes de los principales gremios empresariales, quienes guardaron un inusual silencio, a pesar de las multitudinarias marchas de protesta que tuvieron como objetivo la Confiep.

Para quienes meses antes promovieron en el Poder Ejecutivo, el Congreso y algunos espacios académicos una reforma basada en la reducción de derechos laborales, argumentando un supuesto “consenso” al respecto, era mejor olvidar lo ocurrido. Era conveniente no recordar, al menos por un tiempo, que la derogada ley estaba consustancialmente vinculada con lo que ha sido la perorata neoliberal en materia laboral desde los años 90: la reducción de derechos laborales para generar mayor empleo.

Por ello, consideramos necesario realizar un examen que nos ayude a descifrar el ADN de la fenecida “Ley Pulpín”, leer sus instrucciones genéticas, encontrar sus orígenes y objetivos, ubicar a sus progenitores. Identificar a quienes celebraban su existencia y ahora prefieren olvidarla.

Así, buscaremos responder preguntas como ¿Cuál era el discurso implícito de la ley? ¿Cuál fue su origen y hasta dónde se remonta? ¿Era realmente una propuesta novedosa? ¿Qué factores realmente promueven el empleo adecuado? ¿Qué concepciones del derecho se manifestaron en el debate sobre la Ley? Y de esta manera, estar algo más advertidos cuando nuevamente intenten resucitar ese tipo de propuestas.

¿Cuál era el discurso implícito en la “Ley Pulpín”?

Es necesario reconstruir los argumentos que sustentaban la “Ley Pulpín” para luego descomponerlos. De-construir su arquitectura conceptual. Des-centrar la problemática laboral superando una visión dualista que opone empleo a desempleo, formalidad a informalidad, sin tener en cuenta la complejidad del mundo del trabajo. Así, buscamos mostrar una línea de continuidad en el discurso neoliberal que se pretende hegemónico, desde hace más de dos décadas, y evidenciar las falacias sobre las que se sostiene.

La “Ley Pulpín” fue llamada oficialmente “Ley que promueve el acceso de jóvenes al mercado laboral y a la protección social”. Planteaba como objetivos “mejorar la empleabilidad y promover la contratación de jóvenes desocupados para que cuenten con mayores oportunidades de acceso al mercado laboral a través de un empleo de calidad con protección social”.

Pero realmente para esta ley ¿en qué consistía mejorar la empleabilidad juvenil? En una inversión muy limitada en capacitación, consistente en un crédito tributario contra el impuesto a la renta por gastos de capacitación de hasta el 2% de la planilla anual. Es decir, por cada mil soles que se pagase en retribuciones de personal solamente se reconocerían 20 soles como crédito por capacitación. Y respecto del tiempo de capacitación, con 60 horas al año se cumplía el requisito, como fue señalado en el proyecto de reglamento.

¿Y cómo se pretendía promover la contratación de jóvenes desocupados? Con la creación de un régimen especial que no les otorgaba derechos laborales en condiciones de igualdad sino que los discriminaba. Jóvenes sin derecho a la CTS, sin asignación familiar, con mitad de vacaciones, y con contratación temporal como regla, y en consecuencia, derechos colectivos disminuidos. Es decir, se buscaba incentivar la contratación y formalización a partir del recorte de derechos laborales.

¿Cuál fue su origen?

El informe que oficialmente dio origen a la “Ley Pulpín” (Informe N° 380-2014-EF/62.10 de la Dirección General de Asuntos de Economía Internacional, Competencia y Productividad del Ministerio de Economía y Finanzas - MEF) señalaba en su diagnóstico que las tasas de desempleo entre los jóvenes superan a las de otros grupos de edad. Sin embargo, no muestra las altas tasas de subempleo y trabajo precario. Es decir, se plantea el problema como una oposición entre empleo y desempleo, formalidad e informalidad, sin tener en cuenta el alto índice de subempleo y trabajo precario. Asimismo, no analiza la gran heterogeneidad laboral que se esconde bajo el término informalidad: trabajadores autónomos, trabajo en micro empresa, empleo familiar no remunerado, asalariados no registrados, etc.

Ante el problema del desempleo (considerado el más relevante, por no decir el único en el razonamiento del MEF) se plantea como principal incentivo para la contratación formal de jóvenes desempleados el establecimiento de “menores costos laborales”. El informe olvida destacar que en el Perú existe hace más de una década un régimen de micro empresa que a pesar de tener derechos sustancialmente menores que la “Ley Pulpín”, su efecto en la formalización ha sido muy limitado. Asimismo, que no es adecuado comparar los derechos laborales a nivel porcentual por que esconde los bajos niveles de ingresos.

Sin embargo, el origen de la “Ley Pulpín” no fue producto de un análisis técnico e independiente del MEF, sino que respondió a una campaña iniciada meses antes por gremios empresariales que promovían la necesidad de reducir derechos laborales como parte de un paquete reactivador. El proyecto del MEF, que se tramitó sin opinión del Ministerio de Trabajo (MTPE) ni del Consejo Nacional de Trabajo (CNT), desconoció la institucionalidad laboral del país, fue gestionado con gran celeridad y aprobado sin mayor debate en el Congreso.

¿Es nuevo el argumento de la reducción de derechos para incentivar el empleo?

No es un argumento novedoso. Podríamos remontarnos hasta el año 1991cuando durante el gobierno fujimorista se dictó la norma de flexibilización laboral más importante, llamada oficialmente “Ley de Fomento del Empleo” (LFE), disposición que amplió las posibilidades de contratación temporal y facilitó los despidos. Esta norma, vigente hasta la actualidad, aunque con algunas modificaciones, muestra desde su propio nombre el supuesto objetivo buscado.

La LFE se fundamentó en que debido a que la normativa anterior mantenía un “marco formal rígido e ineficiente, que representa un verdadero obstáculo para las mayorías nacionales que carecen de trabajo”, era necesario dictar las “medidas que potencien las posibilidades de encuentro entre la oferta y demanda laboral flexibilizando las modalidades y mecanismo de acceso al trabajo, en especial en el caso de jóvenes desempleados (…)” (Exposición de Motivos).

La realidad evidenció algo muy lejano del fomento del empleo (ENAHO-INEI). Así, mientras en el año 1991 el desempleo era de 5,9%, en los años siguientes éste se incrementó sustancialmente a 9,4% (1992), 9,9% (1993), 8,8% (1994) y 8,2% (1995). Es decir, no existe constatación empírica de que la reforma de flexibilización laboral haya incidido en la generación de más puestos de trabajo. Por el contrario, la precariedad laboral también aumentó, mientras en el año 1991 el trabajo informal era del 52,7%, en 1995 fue del 55,1% y en el 2000 del 59,2%. Es decir, no solamente se incrementó el desempleo sino que además aumentó el trabajo precario.

Posteriormente, con la creación de los regímenes especiales de micro y pequeña empresa, se redujeron significativamente los derechos laborales de este sector laboral, sin embargo, no se dio una formalización significativa de las relaciones de trabajo. La informalidad se mantuvo invariablemente. Así tenemos que las principales leyes de microempresa tuvieron un efecto limitado en la formalización (Fuente ENAHO-INEI):

·                     La Ley 28015, denominada de “promoción y formalización de la micro y pequeña empresas” (3 de julio de 2003) aprobada durante el gobierno de Toledo definió como micro empresa a aquella que tuviera entre 1 y 10 trabajadores y cuyas ventas no superasen las 150 Unidades Impositivas Tributarias (UIT) anuales. Redujo las vacaciones y la indemnización por despido a la mitad, y no reconoció los derechos a la CTS, gratificaciones ni asignación familiar. Fue creado con carácter temporal sin embargo, se mantuvo con posteriores modificaciones. En la práctica solamente condujo a la formalización de 7,6% de microempresas, y7,3% de trabajadores de ese segmento empresarial.

·                     El Decreto Legislativo 1086, llamado de “promoción de la competitividad, formalización y desarrollo de la micro y pequeña empresa y del acceso al empleo decente” (28 de junio de 2008), dictado durante el gobierno de García mantuvo la definición de micro empresa. Disminuyó el derecho a la indemnización por despido arbitrario, e incorporó a los trabajadores de micro empresas en el seguro integral de salud (semi-subsidiado) y el régimen de pensiones sociales, sistemas con una cobertura mucho menor que los regímenes regulares. Su efecto en la formalización también fue limitado, solamente 8,4% de micro empresas formalizadas.

·                     La Ley 30056 aprobada durante el actual gobierno (2 de julio de 2013), define a la micro empresa únicamente a partir de sus ventas anuales (hasta un máximo de 150 UIT). Es decir, sin considerar ningún límite respecto del número de trabajadores. Adicionalmente convierte en permanente este régimen laboral especial que sustentaba su constitucionalidad en su carácter provisorio.

·                     De esta manera, se constata como a pesar que los sucesivos regímenes laborales especiales de micro empresa han reducido significativamente los derechos laborales (“costos no salariales”)de un 54% a 5%, sólo se han formalizado alrededor del 8% de microempresas en los últimos cinco años. Así, la tasa de informalidad laboral en este segmento empresarial que ocupa a la mayoría de trabajadores asalariados se mantiene en niveles cercanos al 90%.

¿Qué factores realmente conducen a un mayor empleo adecuado?

Como se demostró durante el debate generado durante la vigencia de la “Ley Pulpín”, los principales factores que conducen a una mayor formalización y generación de empleo adecuado están vinculados con el crecimiento económico, la diversificación productiva y el incentivo de actividades generadoras de empleos de calidad.

Respecto del efecto del crecimiento económico tenemos que en el período 2004 – 2013, las condiciones laborales de los jóvenes mejoraron de manera significativa, sin necesidad de implementar un régimen discriminatorio:

·                     La tasa de subempleo (empleo precario) en el rango de 18 a 24 años se redujo de 64,8% a 28%.

·                     La tasa de empleo adecuado (criterio económico de ingresos) en el rango de 18 a 24 años se incrementó de 25,3% a 62,7%.

·                     La tasa de desempleo en el rango de 18 a 24 años se redujo de 9,9% a 9,2%

·                     Un reciente estudio de la OIT sobre trabajadores autónomos y micro empresarios informales limeños, muestra que los factores que estos consideran como verdaderos incentivos para la formalización están vinculados con:

·                     La posibilidad de obtener mejores tasas de interés para créditos una vez formalizada la empresa (39%).

·                     El acceso a beneficios tributarios para las empresas recién formalizadas (37%).

·                     La posibilidad de que se ofrezca capacitación en temas de desarrollo de emprendimientos para los recién formalizados (33%).

Así, tenemos que privilegiar la reducción de derechos laborales como incentivo a la formalidad resulta ser más un argumento ideológico que real. Ideológico en un sentido negativo, es decir, en tanto ocultamiento de las verdaderas causas de la informalidad y la precariedad laboral. Ello se condice con la forma como se representó durante décadas el problema del trabajo en el Perú, centrado fundamentalmente en el desempleo; y consecuentemente en la reducción de derechos laborales como solución. Esta forma de entender el problema y su solución se sedimentó en el sentido común de importantes actores políticos, tecnocráticos, mediáticos y académicos, configurando una clara hegemonía del discurso neoliberal desde los años noventa.

Un punto de quiebre en el debate por la derogatoria de la “Ley Pulpin”, fue la constatación de las carencias del discurso neoliberal tanto en el enfoque del problema como en sus propuestas de solución. No solamente la derrota técnica de los argumentos que desde el Gobierno se esgrimían, sino una derrota más estratégica, en el sentido que desde los jóvenes se posicionó la idea de que más allá del debate tecnocrático los derechos no se negocian. De ahí que la defensa reiterada del gobierno con relación a que la ley buscaba “otorgar algunos derechos a quienes no tienen ninguno”, mostraba la falta de comprensión de lo que se estaba discutiendo en las calles, y que la negación de los jóvenes como sujetos de derechos en igualdad de condiciones generaba mayor indignación.

¿Qué concepciones del derecho estuvieron implícitas en el debate que condujo a la derogatoria?

Desde una perspectiva de políticas públicas el aspecto más cuestionable fue la ausencia de un procesamiento legítimo y consensuado de la “Ley Pulpin”, en tanto no se siguieron los canales propios de la –precaria- institucionalidad laboral, como el debate y aprobación del proyecto en el CNT y contar con la opinión sectorial del ministerio correspondiente. Más aun cuando existían precedentes como el del proyecto de Ley General de Trabajo cuya discusión en el CNT llevó varios años. En el caso de la “Ley Pulpín” el proyecto fue tramitado en un sólo día en el MEF, aprobado por Consejo de Ministros, y luego gestionado y votado por el Congreso con carácter de urgencia. Sin opinión de los involucrados.

Ello se debió no solamente al sentido de urgencia que se le dio desde el gobierno a la norma, sino a una comprensión tecnocrática de la democracia e incluso de la política como algo innecesario, cuando se cree que la posición propia es inmejorable. De ahí el uso tan frecuente de términos como evitar el “ruido” político o seguir los “filtros” democráticos. Este tipo de prácticas legislativas que, podríamos llamar de “hechos consumados”, mostró sus limitaciones conla “Ley Pulpin”, ya que en democracia, no basta con aprobar una norma para dotarla de eficacia, sino que esta requiere de legitimidad, de lo contrario se incumple, se modifica o se deroga. Más aún, cuando involucra a miles de personas que son cada vez más conscientes de sus derechos.

Otra de las lecciones que deja la derogatoria de la Ley y que ha sido poco destacada, es la forma como estuvieron en debate dos formas de entender el derecho y su relación con el lenguaje. De un lado, un entendimiento instrumentalista, en el cual el lenguaje es solamente un medio para comunicar el derecho. De otro, un enfoque constitutivo, en el cual el derecho no únicamente utiliza el lenguaje, sino que este construye y define el derecho, además de comunicarlo.

En un enfoque instrumentalista el derecho se dice mediante el lenguaje. Los hacedores del derecho y sus intérpretes son los profesionales del derecho, dotados de autoridad como legisladores, jueces o especialistas. Son los detentadores del capital jurídico los únicos que pueden decir adecuadamente el derecho (monopolio jurídico): ya sea como ley, sentencia o doctrina. Existe además una clara separación entre lenguaje natural y lenguaje jurídico, así las definiciones, categorías y reglas de la lógica formal tienen una gran relevancia. En consecuencia este enfoque asume que una vez dictada la Ley, esta es legítima y su cuestionamiento no es asunto de profanos.

En un enfoque constitutivo se entiende que el derecho es lenguaje, y en consecuencia los llamados a decir (y producir) derecho no son solamente los profesionales. Es cierto que se reconoce un criterio de autoridad institucional en congresistas, jueces y abogados, pero esta autoridad se funda en su legitimidad. La cual está vinculada con el proceso de creación del derecho como vía doblemente democrática, no solamente como representación de intereses sino además como construcción del derecho mediante un discurso sólidamente sustentado.

En "La fuerza del derecho", Bourdieu señala que el Estado detenta el monopolio de la violencia legítima, violencia que es también simbólica en tanto palabra autorizada, palabra pública y oficial, pero cuya legitimidad reside en que es dicha en nombre de todos y frente a todos. Entonces, si resulta que la Ley, se dicta sin seguir los procesos institucionales adecuados (no es en nombre de todos), y además no resiste una crítica argumentativa adecuada (no es frente a todos), pierde su legitimidad como derecho.

Como señala el mismo Bourdieu “el derecho es la forma por excelencia de discurso actuante capaz, por virtud propia, de producir efectos. No es exagerado decir que hace al mundo social, pero a condición de no olvidar que ésta hecho de él”. Por ello, si bien el derecho tiene un efecto de normalización, una función de naturalización de lo que declara y construye, no puede obviar condiciones previas de existencia en una sociedad que se pretende democrática, a saber representación y racionalización de los intereses que busca regular.

Así, el derecho en tanto lenguaje, no solamente comunica, sino que además representa y construye. Por ello, si se dicta una norma que evidentemente no representa los intereses ni la realidad de quienes dice beneficiar, en un momento en que la información no puede ser sustancialmente controlada desde lo oficial, será a partir del propio lenguaje que se cuestione la legitimidad de esa norma.

Que los jóvenes, luego los medios y finalmente prácticamente todos, excepto el gobierno llamasen a la norma derogada “Ley Pulpín”, y no “Ley que promueve el acceso de jóvenes al mercado laboral y a la protección social”, no fue algo puramente anecdótico. Fue la forma inicial de rechazar su legitimidad, de cuestionar a través de la ironía su eficacia, de negar la verdad de sus objetivos enunciados, y de revelar con humor la falsedad de su argumentación. Fue la manera de mostrar mediante el uso metafórico del producto cuyo nombre se utilizó (“Pulpín”), que se trataba de una norma engañosa: un envase de colores y diseño llamativo pero cuyo contenido era sustancialmente menor que el común. Un viejo producto –disminuido- con una nueva presentación. Una ley que buscaba “pulpinear” a los jóvenes.

Finalmente, esta manera de revelar la ilegitimidad de la ley y cuestionarla es consistente con lo que Nugent plantea en "La generación del fin de la tercera persona", como una característica de la generación entre 25 y 35 años, a saber un sentido más fáctico de la justicia, donde “Hay una mezcla de un empirismo muy propio, con una ironía hacia las jerarquías de todo tipo”. Un sentido de la justicia, gracias al cual el derecho lo empezamos a decir todos.

- Álvaro Vidal Bermúdez Profesor de Derecho Laboral y Seguridad Social PUCP

- Ideele Revista Nº 249

Fuente: http://revistaideele.com/ideele/content/necropsia-de-la-%E2%80%9Cley-pulp%C3%ADn-de-construyendo-el-discurso-de-los-sobre-costos-laborales