Han pasado 14 años desde que el Frente Amplio (FA) ganará por primera vez en la historia las elecciones presidenciales en Uruguay. Aquel 31 de octubre de 2004 Tabaré Vázquez lograba la victoria, desplazando del poder Ejecutivo a los dos partidos tradicionales (Partido Colorado y Partido Nacional) que se habían alternado durante siglo y medio en la presidencia.

Se ponía en marcha la primera experiencia de gobierno de un partido de izquierda en el país. 5 años después el FA volvía a triunfar con la candidatura de ‘Pepe’ Mujica y en 2014 se producía la tercera victoria, de nuevo bajo el liderazgo de Vázquez. A menos de un año de los próximos comicios, y tras casi tres lustros de gobierno, vamos a realizar un balance en dos áreas fundamentales: la política social y la política económica.

Del ‘batllismo’ al neoliberalismo. Cualquier balance debe partir de una comparación con dos periodos históricos fundamentales: el ‘batllismo’ (primera mitad de siglo XX) y el neoliberalismo (1985-2005). Si existe una corriente política que ha forjado una gran parte de la cultura política del país esa es el ‘batllismo’. José Batlle, presidente del país en dos periodos (1903-1907 y 1911-15), lideró una corriente progresista al interior del Partido Colorado y puso las bases del primer Estado de Bienestar en América Latina. Los avances en salud, educación pública y seguridad social fueron tan relevantes que el país fue caracterizado durante mucho tiempo como ‘la Suiza de América’.

Esto fue así hasta principios de los sesenta, cuando la crisis económica provocó un alto grado de conflictividad social que fue resuelto por la oligarquía con el golpe de Estado de 1973. La dictadura aplicó drásticos recortes sociales que luego continuaron a partir de 1985 con la reinstauración del régimen liberal-representativo.

La imposición del neoliberalismo por parte de los 2 partidos tradicionales trajo la privatización parcial del sistema de pensiones, reformas laborales contra la clase trabajadora y una reducción sustancial del gasto social. Esto provocó un grave deterioro de los indicadores sociales básicos (pobreza, desigualdad, empleo), y un grado de emigración económica inédito. En palabras del prestigioso intelectual uruguayo Gerardo Caetano: “El viejo Welfare State uruguayo” del batllismo “había quedado atrás”.

Lo social en el centro. El masivo rechazo popular al neoliberalismo y a los 2 partidos que lo sustentaban posibilitó la victoria de un Frente que representó la esperanza del cambio. Desde sus inicios en el gobierno, el sello de identidad del FA va a ser la nueva política social que pretendía revertir el desmantelamiento del Estado social.

Reforma de la salud. El icono del cambio en política social en el primer gobierno será la reforma del sistema de salud. Durante todo el siglo XX la atención sanitaria estuvo dividida en 3 subsistemas: público, mutual y privado lucrativo. Lo más característico fue el peso de la asistencia mutual, surgida en sus inicios alrededor de la ayuda mutua de los migrantes europeos. A principios del siglo XXI casi la mitad de la población (43%) se atendía a través de este modelo, que se sostenía con las cuotas –vía la seguridad social- de los trabajadores formales. Los centros públicos atendían al resto de la población, compuesta por los sectores más vulnerables y todos aquellos pertenecientes al sector informal de la economía.

Daniel Olesker, ministro de salud del Frente y figura clave en el diseño de la reforma, nos aclara que en ese contexto la opción más viable para mejorar la cobertura de calidad fue la articulación del público y el mutual, a través de un modelo de financiación a un ente único que se denominó FONASA (Fondo Nacional de Salud). A su vez, se daba libertad a cada persona y familia para que eligiera el subsistema mutual o el estatal. Paralelamente, el gobierno aumento de manera exponencial la financiación a los centros públicos, acercándose a un 75% del gasto por persona de los centros mutuales, cuando antes de la reforma era solo de un 33%.

A pesar del incremento del gasto en centros estatales, la libertad de elección provocó un trasvase importante de usuarios/as del público al mutual, creciendo este último 15 puntos, hasta el 58% de cobertura total. Investigadoras del Instituto de Ciencia Política de la Universidad de la República recuerdan que “todavía opera en el imaginario social” que el paso hacia una mutual “constituye un indicador de ascenso social”, mientras que los centros públicos siguen cargando con “el estigma de atención para pobres”. La mejora sustancial de la calidad en el subsistema estatal será, por tanto, un reto fundamental en los próximos años.

De cualquier manera, los indicadores de gasto de salud han mejorado de manera radical. Según Gustavo De Armas, experto en políticas sociales, el gasto público en salud ha pasado en una década de representar el 51% del total a un 68%. A su vez, el gasto de salud respecto al PIB se ha duplicado, pasando del 3,2% al 6,1%. Por otro lado, un indicador relevante como la mortalidad infantil se ha reducido del 14 al 7 por mil.

Educación, asistencia social y cuidados. En educación no ha habido una reforma como en la salud, pero se han producido cambios significativos en términos de gasto e inclusión. El gasto educativo en relación al PIB ha aumentado sustancialmente de 3,2% a 4,7%. La inversión en centros públicos ha crecido notablemente: en educación pre-universitaria el costo por estudiante del sistema público pasó de suponer el 59% del costo de un privado, a acercarse a un 87%, mientras que en universidades creció del 40 al 73%. A su vez, es destacable el aumento de los salarios docentes, en una horquilla del 70 al 80%.

Paralelamente, ha mejorado la cobertura para los sectores más excluidos. En educación infantil “las familias del 15% más pobre de la población duplicaron su asistencia a la educación”, según el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES). El porcentaje de jóvenes con más de 12 años de educación subió del 25 al 32%. En educación universitaria ha habido una gran inversión para abrir nuevos centros y ampliar la cobertura. En una década la matrícula se incrementó un 37% en todo el país, y mucho más en las zonas rurales y del interior, donde ha crecido un 61%. Gabriel Delacoste, joven profesor de Ciencia Política de la Universidad de la República señala la fuerte inversión en formación de profesorado y en investigación.

En asistencia social para los sectores más empobrecidos los programas focalizados de la época neoliberal fueron redefinidos. En primer lugar, se creó el MIDES para aglutinar todos los programas asistenciales dispersos en infinidad de agencias públicas. En segundo lugar, se promovió el PANES (Plan de Atención Nacional a la Emergencia Social), con el objetivo de realizar una gran inversión durante los dos primeros años de gobierno para reducir drásticamente la pobreza y la indigencia. En tercer lugar, aunque los programas focalizados no desaparecieron, se aumentó su presupuesto para mejorar el monto de las ayudas y llegar a su vez, a más beneficiarios/as.

Durante el tercer mandato se puso en marcha el que pretende ser el ‘buque insignia’ de esta etapa en materia de política social: el Sistema Nacional de Cuidados (SNC). Un sistema totalmente novedoso en la historia del país y pionero en América Latina, que plantea dar cobertura pública a personas consideradas “dependientes” (menores, ancianos/as y personas con discapacidad).

Pobreza y desigualdad. La reducción sustancial de la pobreza y de la pobreza extrema es uno de los logros del gobierno que más se ha destacado. En menos de una década la pobreza pasó del 32,5% al 9,7% y la indigencia del 2,2% al 0,3%. Asegura Caetano que sería el registro más bajo desde la década del sesenta y según los criterios de la CEPAL (Comisión Económica para América Latina), organismo dependiente de la ONU, Uruguay habría logrado el porcentaje más bajo de la región. En este campo, uno de los retos fundamentales es superar la sobre-representación en las generaciones más jóvenes, ya que como reconoce el propio MIDES, la pobreza entre los menores de 18 años es el doble que en el resto de la población.

En cuanto a los logros en relación a la desigualdad las lecturas son diversas. Por una parte, algunos autores certifican su reducción utilizando como criterio el índice de GINI. Olesker, por ejemplo, indica que en la época neoliberal la desigualdad aumentó del 0,41 al 0,45, mientras que ahora se redujo del 0,45 al 0,38. Caetano asegura que el 0,38 sitúa a Uruguay cerca del índice de los países del sur de Europa (0,34). El MIDES señala que el aumento del ingreso del 20% más pobre fue del 86%, mientras que el del 20% más rico fue del 36%.

Sin embargo, autores como el economista Jorge Notaro, advierten de las limitaciones de la Encuesta Continua de Hogares (ECH), referencia principal en Uruguay para construir el índice de GINI, ya que “subestima los ingresos del capital”. Asegura que los hogares declaran muchos más ingresos a la DGI (Agencia de recaudación de impuestos) que a la ECH, evidenciando así las limitaciones de esta última. En base a esto, asevera que la participación de las rentas de trabajo en el PIB ha descendido del 27% al 23%. El economista Oscar Mañan sostiene que la redistribución (o reducción de desigualdad) se dio pero fue “al interior de la clase trabajadora, de los trabajadores de mayor salario hacia los de menor”.

En síntesis, el balance global de la política social de los gobiernos del FA en estos casi tres lustros es indudablemente positiva. El gasto social en relación al PIB aumentó de manera incontestable, pasando del 19,5% al 25,2%, y los avances en las áreas de salud y educación fueron evidentes, además de la drástica reducción de la pobreza. El Frente logró en gran medida restituir el prestigio del Estado como principal institución responsable de los derechos sociales.

07/01/20198

Luismi Uharte

Investigador latinoamericanista