José Antonio Ocampo

Universalismo social básico y estructura tributaria progresiva

Adolfo José Acevedo Vogl

01/04/2012

Opinión

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Programas sociales para pobres versus universalismo

La nominación de José Antonio Ocampo - ex Director Ejecutivo de la CEPAL y Sub Secretario General adjunto de la ONU para Asuntos Económicos y Sociales - para presidir el Banco Mundial, se produce en un momento en que se vuelve a agudizar lo que él denomino la pugna entre las dos concepciones fundamentales de la política social: universalismo versus focalización. Ocampo se involucró en este debate, inclinándose claramente ¨por la concepción universalista y solidaria sobre la base de una visión de ciudadanía social¨ argumentando que ¨la mejor focalización es una política social universal y, aún más, que la focalización debe visualizarse no como un sustituto, sino como un complemento –y, de hecho, como un instrumento– de la universalización¨.

En efecto, se han vuelto a poner de moda las concepciones que apuntan a ¨focalizar¨ el gasto social en los mas pobres, por contraposición al enfoque universalista, que propone cubrir con servicios básicos de similar calidad a toda la población. En el modelo de focalización el Estado se concentra en atender a parte de la población pobre, a través de la oferta subsidiada de servicios sociales y de transferencias de ingresos de carácter temporal, buscando con ello aliviar su condición de pobreza. Esta se identifica a través de mecanismos cada vez más sofisticados de focalización y la condición de pobreza de sus beneficiarios se verifica para poder acceder a los servicios.

La atención ofrecida a los pobres está condicionada por la disponibilidad de recursos públicos existentes y no se busca que estos recursos crezcan a través de esfuerzos por aumentar y mejorar la estructura de los ingreso tributarios – pues a falta de un imaginario que promueva el desarrollo con equidad , la respuesta no está jalonada por las necesidades de inversión en capital humano e infraestructura básica indispensables para ello, sino sometida exclusivamente a las posibilidades económicas del momento,

Dadas las limitaciones que caracterizan al sistema tributario de nuestros países, los recursos son escasos y el alcance de los beneficios ofrecidos termina siendo muy limitado y de pobre calidad.

Se trata por consiguiente, con demasiada frecuencia, de programas y servicios sociales pobres para los pobres.

Otra característica de este modelo para pobres es que la provisión de sus servicios puede hacerse, incluso prefiere hacerse, por fuera de las instituciones públicas tradicionales. Se acude entonces a otras estructuras para que implementen los programas sociales, por ejemplo a los fondos de inversión o a entes privados (o a entes semi-partidarios) para que administren los recursos.

La población que no califica en el grupo de los pobres, es decir la catalogada como ¨no pobre¨ - que en Nicaragua corresponde a aquellos que sobreviven con mas de US$ 1.56 al día - debe, por su parte, intentar proveerse directamente los servicios sociales que necesita, pagando por ellos.

Los programas para pobres como alternativa a la ¨captura¨ de los servicios sociales por los sectores medios

Según la literatura que apoya estas concepciones, los sectores medios habrían logrado capturar gran parte del gasto social, recibiendo servicios de manera gratuita, estando en capacidad de pagar por ellos, mientras los pobres no alcanzan a ser cubiertos por estos servicios. En otros términos, los sectores medios estarían ¨desplazando ¨ (crowding out) a los pobres del acceso a los servicios sociales.

El modelo para pobres parte del principio que los ciudadanos catalogados como no pobres están en mejores condiciones que el Estado para atender directamente sus propias necesidades. Sin embargo, uno de los elementos señalados por José Antonio Ocampo es que en muchos de los países de América Latina la mayor parte de los hogares que forman parte de los que se denominan ¨sectores medios¨ - incluyendo a los trabajadores asalariados del sector formal -, perciben ingresos muy bajos.

Para el caso de Nicaragua, esto es fácilmente corroborable en la EMNV 2009,

En realidad el ingreso y el consumo están altamente concentrados en el decil mas alto de los hogares, y no en la mayor parte de los hogares catalogados como ¨no pobres¨.

Excluir del acceso a los servicios sociales básicos a la mayor parte de estos ¨sectores medios¨ de ingresos y consumo tan bajos, o forzarlos a pagar por ellos, equivaldría a colocarlos en una situación sumamente vulnerable, y contribuir mas al deterioro que han venido padeciendo (el consumo percapita de estos sectores, valorado a precios constantes, es similar a su nivel de 2001).

Por lo demás, cabe recordar que el pago del impuesto sobre la renta personal, y de los impuestos al consumo gravitan, en una proporción muy alta, sobre los denominados sectores medios, antes que sobre los estratos de mayores ingresos, y por lo tanto, resulta difícil argumentar que estarían obligados a pagar por acceder a unos servicios públicos a cuyo financiamiento ya contribuyen, en una medida muy alta, con su pago de impuestos.

Por si misma, una razón de la baja moral tributaria que prevalece en nuestros países, estriba en la pobre calidad de los servicios que los Estados ofrecen a cambio, limitados como están en su capacidad de ofertar servicios de mayor calidad por la escasez de recursos,

Como se sabe, la debilidad de la recaudación tributaria en la región obedece a que la misma descansa con mayor fuerza relativa sobre los estratos de menores ingresos y sobre los sectores medios - cuyos ingresos en general también son bastante bajos - mientras los estratos de mayores ingresos, y sectores enteros de la economía - con frecuencia los mas redituables -, normalmente quedan fuera del alcance del sistema tributario.

Si se busca que los sectores medios además sean excluidos o tengan que pagar adicionalmente por acceder a los servicios sociales básicos, se acentuara la reticencia de estos por contribuir a financiarlos mediante el pago de impuestos.

La dualidad que promueve el modelo para pobres tiene así también consecuencias prácticas sobre la viabilidad económica del modelo: ante la falta de solidaridad, el interés en aportar recursos para la provisión pública por parte de la población que no es pobre es muy bajo. Con ello el potencial de financiación para los programas para pobres se reduce grandemente.

Programas para pobres: dualismo y segmentación versus solidaridad y acceso a servicios de calidad para todos

La segmentación o dualidad que promueve el modelo para pobres puede ser vista también por el hecho que no persigue igualar los beneficios de los servicios sociales básicos de todos los ciudadanos. Es decir, el principio de la equidad no está presente.

Por el contrario, el logro de una mayor equidad, en términos de la materialización del derecho de todos los ciudadanos y ciudadanas a acceder a servicios sociales de calidad, conlleva la exigencia de expandir la inversión global en la provisión de servicios básicos, asegurando que dicha expansiónprivilegie, ante todo, el logro del acceso de aquellos segmentos de la población que actualmente tienen el menor acceso a los mismos, sin reducir el acceso de los sectores que lo tienen actualmente, yque, además de constituir dicho acceso un derecho -no un privilegio -, lo necesitan.

Esto elevará la participación relativa de los territorios y segmentos poblacionales con menor acceso, que se concentran principalmente en las zonas rurales (aunque para ser efectiva, esta expansión deberá acompañarse de medidas de corte más estructural, que apunten a contrarrestar el abandono histórico a que han sido sometidas las zonas rurales), mientras se reducirá correlativamente la participación relativa de aquellos que actualmente tienen comparativamente más acceso, con lo cual el gasto social vera altamente elevada su progresividad, .

De esta manera, sin comprometer los actuales niveles de cobertura, lo que se producirá es una expansión del acceso global de la población a dichos servicios, porque de lo que se trata no es de excluir a los que actualmente tienen acceso, y también lo necesitan, sino de incluir a los que todavía no lo tienen, en la búsqueda de mayor equidad.

Como lo indica Ocampo, el punto no es excluir a quienes ya tienen acceso, sino en lograr el efecto de elevada progresividad marginal que se logra el incorporar a los segmentos que hasta ahora no lo tienen, o acceden de manera muy limitada. Esta visión se asocia al concepto de «universalismo básico» , que alude a una serie de prestaciones sociales básicas y de cobertura de riesgos esenciales que deben hacerse extensivas a toda la población, con estándares de calidad homogéneos y prestados sobre la base del principio de ciudadanía.

Esto nos remite, además, al concepto acuñado por la CEPAL de ¨bienes de valor social¨¨es decir, aquellos bienes y servicios que la sociedad considera que deben recibir todos sus miembros en tanto ciudadanos. Estos bienes y servicios pueden entenderse, por lo tanto, como una expresión concreta de los derechos económicos y sociales y manifiestan auténticas preferencias de la sociedad.

De lo contrario, en vez de apuntar a la búsqueda de un desarrollo más equitativo, que tienda a asegurar el acceso mas amplio posible a servicios de calidad para todos, en su calidad de derechos humanos fundamentales, inherentes a la propia condición de ciudadanía, la provisión de los mismos consolidaría la reproducción de una provisión de servicios sociales socialmente segmentada.

Por una parte, tendríamos la provisión de bienes proveídos públicamente para aquellos segmentos de la población catalogados como pobres, a través de programas que, dada la pobreza de la recaudación tributaria y del gasto social percapita que caracteriza a parte importante de los países de América Latina, se caracterizan por un financiamiento y calidad muy pobres. Por otra parte, en el polo contrapuesto, tendríamos la provisión de bienes de mercado, de mayor costo y calidad, para quienes puedan pagar por ellos.

¨Este problema tiende a agudizarse en los esquemas de políticas focalizadas, pero también se registra en sistemas en los cuales existen múltiples proveedores de servicios, algunos de los cuales tienden a «descremar» el mercado o a discriminar entre los distintos demandantes de acuerdo con su nivel de ingreso o su localización espacial.

El sistema educativo es una fuente especial de preocupación. Suele decirse que la educación es un mecanismo de igualación social y que los dispares logros educativos son uno de los determinantes fundamentales de la desigualdad en la distribución del ingreso. Pero cabe recordar que, sobre todo en sociedades altamente desiguales, el aparato educativo es también un poderoso mecanismo de segmentación social, que tiende a reproducir las desigualdades existentes e incluso, en ciertos casos, a difundir ideas y prácticas que separan a las elites del resto de los ciudadanos.

Así como este problema se manifiesta en sistemas que generan educación para ricos y educación para pobres, hay también una tendencia a generar sistemas de salud para ricos y sistemas de salud para pobres, así como segmentación espacial en las ciudades y muchos otros mecanismos que reproducen o amplían estas diferencias¨ (Ocampo, 2004).

En estas condiciones, sólo los pocos que, en un país como Nicaragua, puedan sufragar el costo de servicios de calidad proveídos en condiciones de mercado, podrían realizar lo que ha sido reconocido como un derecho humano y ciudadano inalienable: el acceso a servicios sociales de calidad. Quienes son lo que pueden realmente pagar será siempre objeto de controversia, en vista de los ingresos tan bajos de gran parte de los catalogados - de manera bastante arbitraria - como ¨no pobres¨.

Las implicaciones tributarias del universalismo social básica

En todo caso, desde mi punto de vista, se trataría de incorporar al sistema tributario - aplicando el principio de generalidad en la tributación, y bajo un esquema de equidad horizontal y vertical - a las rentas de los estratos que concentran el ingreso y a los sectores mas poderosos y dinámicos de la economía, que han permanecido fuera del mismo, o han recibido un tratamiento preferencial.

Esto debería contribuir a avanzar hacia un esquema de universalismo social básico, es decir, a financiar la provisión de un paquete básico de bienes y servicios de valor social de calidad homogénea, que tienda a una ampliación creciente de su cobertura, hasta alcanzar a abarcar a todos los ciudadanos y ciudadanas, es decir, hasta llegar a alcanzar la vigencia plena del principio de educación y salud de (creciente) calidad para todos.

En este contexto, las políticas de focalización, orientadas a facilitar el acceso a los segmentos que no lo tienen, o que encuentran limitaciones y obstáculos para el acceso, podrían convertirse en instrumentos que faciliten el avance hacia un acceso creciente, cada vez mas universal, a servicios de calidad, en vez de contribuir a consolidar un esquema que reproduzca el acceso dual y segmentado a estos servicios.

Me permito por mi parte agregar que el acceso lo más universal posible a servicios de educación y salud de calidad, se constituye no solo en un pre-requisito y un elemento fundamental para el desarrollo, sino que, que en nuestro caso, la fuerte expansión del acceso a unos servicios públicos de educación y salud de calidad constituye una condición fundamental para aprovechar,, al máximo posible, el limitado tiempo que resta del bono demográfico.

Pero como lo advierte Ocampo, un esquema de universalismo social básico nos pone frente al desafío de transformar los sistemas tributarios de la región: ¨la plena aplicación de estos esquemas (de universalismo social básico) genera una alta demanda de recursos fiscales, que enfrenta a la mayoría de los países con un problema endémico: la debilidad de sus estructuras tributarias. Por lo tanto, el avance hacia esquemas universales de política social, acordes con una visión de derechos ciudadanos, exigirá esfuerzos mucho mayores por aumentar y mejorar la estructura de los ingresos tributarios.

https://www.alainet.org/en/node/156911