La crisis del sistema político de Colombia es evidente. La Constituyente de 1991 quiso que la crisis del régimen se resolviera por la vía democrática: mayor descentralización pues el sistema centralista ideado por la Constitución de 1886 había hecho agua con deslegitimación de las instituciones, centralización del ingreso y del gasto público, desarrollo de cientos de movimientos y paros regionales reclamando por el nombramiento de los maestros para las escuelas y colegios y de médicos para los hospitales y reclamando y/o reivindicando mejoras en la prestación y cobertura de los servicios públicos. En una investigación realizada a comienzos de los años ochenta se llegaba a la conclusión que el régimen político colombiano estaba colapsando por su centralismo, clientelismo y falta de democracia. Recordemos que los alcaldes y gobernadores eran designados a dedo por el Presidente de la República en los respectivos departamentos y la ciudad de Bogotá y por los gobernadores en el resto de los municipios del país. (1)

Se gobernaba al ritmo de los paros cívicos había dicho Alfonso López Michelsen, siendo Presidente de la República en 1975 y por ello había propuesto una Asamblea Constitucional con el expreso mandato de reformar el sistema político administrativo de departamentos y municipios. Fue lo que se denominó “La Pequeña Constituyente” puesto que López de manera tramposa buscaba dejar fuera a la oposición y por ello proponía la elección de dos constituyentes por departamento para garantizar el carácter bipartidista de la Asamblea Constitucional razón por la cual se le llamó peyorativamente “pequeña constituyente”, pues, lo era en su composición pero también en su temario reducido a la reforma territorial y a la reforma de la rama judicial del poder público. El proyecto naufragó en una sentencia de la Corte Suprema de Justicia que encontró vicios en el procedimiento de su aprobación en el Congreso de la República.

Fue precisamente por las hondas raíces de la problemática y por el descontento generalizado con el ordenamiento territorial, por lo que la administración del Presidente Belisario Betancur (1982-1986), decidió emprender de fondo una reforma que devolviera recursos a las regiones, autonomía en sus funciones y atribuciones y soberanía para elegir a sus gobernantes. Este fue el contenido del Acto Legislativo No 1 de 1986 aprobado por el Congreso y puesto en marcha en el año de 1988 con la elección popular de Alcaldes y complementado con las leyes 14 de 1983 que reorganizó las finanzas municipales y con la leyes 11 y 12 de 1986 que puso en marcha la descentralización en materia administrativa y financiera.

Mayor autonomía para la fijación y el recaudo de los tributos municipales (predial, vehículos, avisos y tableros, instituciones financieras e industria y comercio), pero al mismo tiempo, el reconocimiento de que era necesario devolver, en muchos casos, tributos desde las arcas centrales de la nación a municipios y departamentos. Fue lo que se hizo mediante la ley 12 que entregó una parte creciente de los recursos del impuesto a las ventas (IVA) y el llamado hasta entonces situado fiscal con destino a la educación y a la salud. Llegó luego la elección popular de Alcaldes en marzo de 1988 y con ello un nuevo oxigeno tanto a la política como a la democracia local. En las primeras elecciones municipales celebradas el 13 de marzo de 1988 resultaron elegidos 101 Alcaldes Cívicos, 25 alcaldes elegidos por coaliciones electorales amplias, 16 elegidos por la Unión Patriótica, el Nuevo Liberalismo eligió 8 Alcaldes mientras que los liberales eligieron 446 y los conservadores 413. Lo novedosos de todo el experimento fue el inicio de una apertura política que dejó en manos de nuevas expresiones políticas cientos de Alcaldías en el país. (2) El experimento político de entregar la soberanía secuestrada por el bipartidismo a los ciudadanos funcionó a pesar de los asesinatos y la persecución desatada desde el establecimiento más tradicional contra la Unión Patriótica. El genocidio desatado contra este movimiento con la directa participación de sectores de las Fuerzas Armadas Gubernamentales trató de detener el avance y la pluralización política de la vida local. Fue un intento, pero no lo logró porque desde entonces el fenómeno político ha sido la revitalización de la democracia local y la pluralización de la vida política. La oposición dejo de asociarse con el demonio, pues hasta curas se lanzaron a conquistar alcaldías y gobernaciones para disputar alcaldías y gobernaciones al bipartidismo compulsivo que nos gobernaba de manera excluyente y corrupta.

La Constituyente de 1991 profundizó la descentralización al extender la soberanía popular a la elección de los gobernadores, al dar mayor autonomía y atribuciones a los municipios y departamentos, pero sobre todo a los primeros puesto que los departamentos quedaron en el limbo con autonomía política pero sin recursos. Es la tragedia, pues los departamentos no constituyen una verdadera entidad territorial intermedia que pueda significar apalancamiento del desarrollo, generación de alianzas territoriales y poblacionales, desarrollo regional endógeno y hacia el país y el exterior. La precariedad financiera de los departamentos les impide en realidad cumplir con este papel vital que en otros países cumplen las regiones.

La Constituyente puso en marcha una nueva estructura territorial descentralizada y tomó como eje el municipio dejando la definición de la entidad intermedia en manos del Congreso de la República que debería legislar sobre ella mediante la expedición de una Ley de orgánica de ordenamiento territorial, LOOT. En un acto de ingenuidad política dejó en manos del Congreso esa definición. Hasta hoy y después de 14 intentos de discusión no se ha aprobado la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, LOOT, que ponga en marcha esa nueva estructura en el ordenamiento territorial.

Pero los enemigos de la descentralización tomaron un nuevo aire después de la Constituyente. Primero, intentaron reversar la descentralización mediante el cuestionamiento a la madurez de los ciudadanos para elegir a sus gobernantes. Luego y de manera más eficaz bajo la directiva presidencial y de sus ministros de hacienda respectivos --en el año 2001 fue el Presidente Andrés Pastrana Arango y su ministro de Hacienda Juan Manuel Santos, y ahora es el presidente Álvaro Uribe Vélez y su ministro de Hacienda, Oscar Iván Zuluaga-- quienes al frente del ejecutivo dirigieron una operación destinada a recortar las finanzas de municipios y departamentos con destino a la educación, la salud y el saneamiento básico. Las normas legales y constitucionales establecieron que los recursos deberían corresponder a tres fuentes: el situado fiscal que debería dedicarse a educación y salud (artículo 356 de la CN) y la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la nación (artículo 357 de la CN) a lo cual se adicionó en 1996, el llamado Fondo Educativo de Compensación o situado fiscal ampliado. Estas participaciones fueron reglamentadas mediante la ley 60 de 1993 y posteriormente adicionadas con el acto legislativo 01 de 1995 que estableció un régimen de transición que permitió a municipios de distintas categorías destinar porcentajes diferentes de las transferencias para sufragar gastos de funcionamiento. Muchos de los críticos de la descentralización señalaron que el monto de las transferencias era insostenible porque en el año 2001 ya representaban cerca del 50% de los ingresos corrientes de la nación (24.5% el situado fiscal y 22% las participaciones municipales) y dan a entender que, en esos ingresos corrientes, están todos los ingresos del Estado en su nivel central.

Sin embargo y como lo anotó lucidamente el ex ministro Jaime Castro Castro, eso no es cierto, puesto que se excluyen recursos muy importantes que no son considerados ingresos corrientes de la nación tales como: los recursos del crédito interno y externo; los valores recaudados por enajenación o venta de activos de la nación, es decir el valor de las privatizaciones; los rendimientos que generan las inversiones de la nación en el sistema financiero; las utilidades de las empresas industriales y comerciales del Estado es decir los giros que hacen por ejemplo ECOPETROL y el Banco de la República que en el año de 2001 correspondían a 2.5 billones de pesos. Los cálculos de la Contraloría General de la Nación para estos años señalaban que las transferencias solo representaban el 20% del total de los ingresos de la Nación. (3)

Estos recursos han sido adicionados con la exclusión de tributos como el 3 por mil durante algunos años o el impuesto al patrimonio dedicado exclusivamente a gastos militares. Estos recursos son muy importantes en las finanzas del gobierno central. En un estudio de la Contraloría General de la República que hace una relación entre los Ingresos Corrientes de la Nación y todos los recursos de las transferencias se llega a la conclusión que ésta participación comenzó a descender desde el 42% en promedio para los últimos doce años hasta ubicarse ahora, en el año 2005, solo en el 33% del total de los ingresos corrientes de la nación, es decir, que el Estado central se quedó con el 67% del total de los ingresos corrientes de la Nación para dicho año. Esta es la realidad actual. (4)

Las transferencias durante el período analizado reflejan un crecimiento aproximado, durante los doce años del estudio de la Contraloría General de la República, de un 63.2% en términos reales. Los mayores montos reales se entregaron a educación (53%), salud (23.5) y propósito general que además cubre libre inversión (16.4). Otros renglones con alguna significación son el Fondo Educativo de Compensación, FEC, con una participación del 3.7 y el Fondo de Pensiones Territoriales con 2.3%.

Con la crisis económica de 1999 el gobierno central decidió proponer y aprobar en contra de municipios y departamentos un Acto Legislativo de Vigencia Transitoria hasta el año 2008, recortando la participación de municipios y departamentos en los ingresos corrientes de la nación. El resultado fue, según la Contraloría General de la República que los municipios y departamentos dejaron de percibir 11 billones de pesos, a precios de 2005, durante los cuatro años (2002- 2005), a comparación de lo que hubiera sucedido de seguir con las reglas de la ley 60 de 1993. Sin embargo, concluye el estudio de la Contraloría General de la República que esta disminución no se tradujo en mejoramiento de las finanzas públicas, pues, aunque ello implicó una reducción de la presión sobre el gasto, el servicio de la deuda y el déficit fiscal se profundizaron. Si no se hubiesen recortado las transferencias el déficit fiscal habría llegado a un 7.1% del Producto Interno Bruto, PIB. Este déficit lejos de las proclamas del gobierno se sigue manteniendo en el 5.2% del PIB.

En términos concretos esos 11 billones de pesos se tradujeron en menor inversión en educación en 6.4 billones de pesos, en salud 2.5 billones de pesos y 1.97 billones para otras asignaciones como saneamiento básico, transferencias a los pueblos indígenas y al fondo de pensiones territoriales. En relación con la educación básica, el menor gasto que se generó por la reforma al sistema de transferencias hubiese alcanzado para que la cobertura del sector oficial pasara de 73.4% en 2003 a 90.6% en 2005. En materia de salud el recorte impidió que la cobertura se ampliara para el régimen subsidiado en 5 millones de afiliados plenos. En el primer año se hubiesen podido afiliar 1.4 millones de personas adicionales, a las que se garantizaría su financiamiento hasta 2005 con los mismos recursos.

Tal como lo demuestra el estudio de la Contraloría General de la República el recorte se va ampliando en la medida en que van transcurriendo los años de vigencia del acto legislativo. El recorte para el 2006 representó 6.422 billones y representará según proyecciones de este mismo estudio 5.102 billones para 2007 y 5.422 billones para 2008 si se mantiene el acto legislativo, tal como fue aprobado en el año 2001. Como se observa lo que se está recortando es la escasa inversión social del Estado. Los principales frentes que se están debilitando son los de la educación, la salud, el mejoramiento de acueductos y alcantarillados y de paso las inversiones en los resguardos y comunidades indígenas. Esto quiere decir que educación, salud y saneamiento básico dejaron de recibir este dinero el cual como lo demuestra dicho estudio se fue a cubrir el servicio a la deuda tanto interna como externa. Pero lo que se dijo que era transitorio ahora se propone extenderlo por nueve años más, es decir, hasta el año 2016.

El gobierno de Uribe que ha disfrutado durante cinco años de los beneficios de este Acto Legislativo aprobado por la Administración de Andrés Pastrana y bajo el ministerio de Juan Manuel Santos antes Ministro de Hacienda y hoy flamante Ministro de Defensa, estos recursos en vez de dirigirse como ahora postulan a gastos en educación y salud se fueron principalmente a pagar deuda y con ello a favorecer a los grandes capitalistas del sector financiero colombiano, léase, grupos de Sarmiento Angulo, Santodomingo, Grupo Empresarial Antioqueño, pero también a los inversores internacionales en la “banca colombiana” como los grupos españoles del Banco Santander o el BBVA o grupo Vizcaya. Por ello no es cierto que ahora si se aprueba el Acto Legislativo que recortara las transferencias en 52 billones de pesos hasta el año de 2016 que es la fecha que propone el Acto Legislativo se vaya a aumentar el gasto en Salud y educación hasta llegar a coberturas universales en ambos derechos definidos en la Constitución Política. Esto es demagogia.

El estudio de la Contraloría muestra que el gobierno que preside Álvaro Uribe Vélez no ha invertido los recursos recortados a municipios y departamentos en educación y salud, ¿Por qué lo haría ahora? Simplemente de lo que se trata es de ocultar los verdaderos motivos de la reforma y tratar de ganar legitimidad con argumentos demagógicos. De lo que se trata es de recentralizar el país bajo la vieja fórmula de la Constitución de 1886. Estos recursos irán principalmente a fortalecer el presidencialismo y el centralismo en manos de la institución presidencial y de sus instrumentos directos como por ejemplo Acción Social que se ha convertido en un superministerio el cual depende directamente del la Presidencia de la Republica.

La descentralización afronta entonces tres retos importantes en este momento: el primero, el avance de un proyecto como el que representa Álvaro Uribe Vélez de centralización de los recursos para tener mayor poder ante las regiones y los municipios, un segundo punto es el de la corrupción en municipios y departamentos. Frente a este segundo tema es innegable que los mecanismos de Control en manos de la Procuraduría General de la Nación y de la Contraloría General y las territoriales han fracasado en muchos departamentos y municipios del país. Pero la solución no está en recortarles los recursos, sino en revisar los mecanismos de conformación y elección de estos organismos.

Una reforma política debería considerar que estos organismos sean ocupados por personas de la oposición o por lo menos que no pertenezcan a las coaliciones de gobierno en el nivel nacional y en los niveles territoriales. Pero también debería estimularse y protegerse a las veedurías ciudadanas y los mecanismos como la rendición pública de cuentas. La clave en la lucha contra la corrupción está en dos alternativas que deberían estimularse de manera simultánea: una reforma de la forma en que se eligen los organismos de control en el país y un estímulo a fondo de los mecanismos de veeduría ciudadana y de participación ciudadana en el manejo de los recursos públicos.

Un tercer elemento que es fundamental tiene que ver con la derrota de los actores armados ilegales que atentan contra las finanzas municipales y departamentales. En este terreno el principal enemigo de la descentralización es el paramilitarismo que copó, según investigaciones recientes, más de 250 alcaldías municipales en las cuales firmó pactos como los del departamento de Casanare o los firmados en el departamento de Magdalena en el cual a cambio de asegurar su elección mediante mecanismos de coacción al elector y de fraude masivo, los candidatos se comprometieron a entregar parte del presupuesto y la contratación en porcentajes hasta del 50% de los recursos municipales o departamentales. También las investigaciones han mostrado la penetración en las redes públicas de salud y en los fondos provenientes de las regalías. Este fenómeno no podrá ser derrotado sin el funcionamiento decidido de los organismos de control, pero también de los organismos de la Justicia y nos referimos principalmente a la Fiscalía y a los jueces de la República, incluidas las altas Cortes de Justicia.

La crisis tiene que ver con la derrota a los organismos del Estado Democrático de Derecho en el orden territorial. Que los paramilitares hayan tomado el control de más de 12 departamentos y de más de 250 municipios del país muestra una aguda crisis de los organismos judiciales, de los organismos de control, pero también de los organismos que constituyen el Estado democrático como son las Contralorías Departamentales y Municipales, las Procuradurías Delegadas y los partidos y movimientos políticos que hacen presencia en Concejos Municipales y Asambleas Departamentales y en Alcaldías y Gobernaciones. Lo que muestra el fenómeno de la infiltración es un colapso de las instituciones sobre la base del debilitamiento, por la vía de la amenaza armada y del asesinato de sus dirigentes, de las organizaciones de la sociedad civil local y departamental. Fue lo que ocurrió en estos territorios del país.

La descentralización está en peligro por tres factores que debemos enfrentar quienes creemos en un estado descentralizado, con autonomía en sus entidades territoriales y con respeto por la diversidad cultural. Nos referimos a la férrea defensa de los recursos fiscales para las regiones y municipios, el combate a la corrupción y la refundación democrática de las instituciones territoriales desmontadas de facto por los poderes mafiosos de los paramilitares. El problema con las guerrillas principalmente de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, FARC, es de naturaleza distinta. Las guerrillas declararon de manera totalmente errónea y antidemocrática, desde finales de los años noventa, como objetivos militares a Alcaldes y Concejales, decenas han sido asesinados. Lo anterior, por cuanto consideran que ellos son los representantes del Estado que ellos dicen combatir para reemplazarlo por un etéreo y antidemocrático “Estado Democrático y Popular”. Pero hay que decirlo claramente el objetivo de las FARC no es la corrupción o la infiltración del Estado en el nivel municipal o departamental. Esto lo realizan de manera ocasional. Su propósito en los últimos años ha sido principalmente el de la confrontación armada contra inermes funcionarios del poder civil elegidos mediante votaciones en sus respectivos municipios. Es obvio que estas prácticas merecen nuestra condena y la de todos los demócratas, pero consideramos equivocado hacer una equiparación entre los poderes mafiosos de los paramilitares y los poderes antidemocráticos de las guerrillas. Los primeros acumularon poder territorial mediante la estrategia de la infiltración y la subordinación de los poderes locales, los segundos los intimidaron y en muchas ocasiones los asesinaron. La forma de enfrentarlos por tanto debe ser distinta.

Bogotá mayo de 2007.

Notas

(1) Santana Rodríguez, Pedro. El desarrollo Regional y los Paros Cívicos en Colombia. Editorial Cinep, Bogotá, 1983.

(2) Santana Rodríguez, Pedro. Los movimientos cívicos: el nuevo fenómeno electoral. Revista Foro No 6, Bogotá junio de 1988. Páginas: 47-62.

(3) Castro Castro, Jaime. ¿Transferencias = déficit fiscal? ¿Regiones o Departamentos? Fescol, Corporación Viva la Ciudadanía, Fenacon, Foro Nacional por Colombia. Bogotá, abril de 2001. 4 Contraloría General de la República.

(4)Informe Social 2006. Evaluación a las transferencias intergubernamentales 1994-2005. Bogotá, agosto de 2006.

- Pedro Santana Rodríguez, Presidente Corporación Viva la Ciudadanía

Fuente: Semanario Virtual Caja de Herramientas Nº 63
Corporación Viva la Ciudadanía. www.vivalaciudadania.org