Un interesante debate se ha suscitado durante este mes acerca del papel de la participación ciudadana en el nuevo plan de desarrollo “Bogotá positiva”. En los borradores que circulan la participación ciudadana se erige como uno de los siete ejes básicos que tendría el nuevo plan de desarrollo que por lo demás tendría un enfoque de derechos, esto es, que se concibe que los ciudadanos no simplemente tienen el deber de pagar impuestos, comportarse de acuerdo a las normas de convivencia sino que como ciudadanos ellos son portadores de un conjunto de derechos que pueden y deben exigir a las autoridades.

La administración saliente de Luís Eduardo Garzón hizo poco por la participación ciudadana. Esta que debería ser un eje de un gobierno de izquierda democrática apenas si ocupó un discreto lugar dentro del conjunto de las políticas públicas del Distrito Capital durante el gobierno de la “Bogotá sin indiferencia”. Solo al final del período se adoptó una política y en el mes de octubre de 2007 un decreto dejó plasmados los deseos de una administración que no se preocupó de transformar profundamente tanto la organización social como los espacios de la participación de la ciudadanía en la definición de las políticas públicas.

El Estado de la participación en la ciudad

En un reciente documento elaborado por Fabio Velásquez y Esperanza González para la administración distrital, se hace un importante balance de la participación ciudadana en la ciudad [1]. En dicho documento que debería servir de base para adelantar el debate sobre la política pública de participación ciudadana se establece que la ciudad cuenta con una historia reciente de ricas experiencias participativas en varios campos, especialmente en la formulación de planes de desarrollo y de ordenamiento territorial, en la gestión de la salud y la cultura, en el mejoramiento integral de los barrios, en el control social de los servicios públicos y en la veeduría ciudadana a la gestión pública.

En el estudio se llega a la conclusión que el balance presenta un saldo realmente positivo por varios puntos: en primer lugar, la formulación de los Planes de Desarrollo del Distrito y de las localidades y del Plan de Ordenamiento Territorial (POT). A pesar de las limitaciones de normas vigentes y de las dificultades de algunos sectores de la población para participar en estas experiencias, especialmente en materia de recursos, la formulación de los planes ha permitido a muchos sectores expresar sus puntos de vista, presentar iniciativas, ponerse de acuerdo con los vecinos de su barrio y su localidad, pensar en los problemas de la ciudad y en su solución y, sobre todo, analizar las propuestas presentadas en su momento por las autoridades distritales y locales para formular sus respectivas sugerencias.

En segundo lugar, se destaca el trabajo adelantado por algunos sectores específicos, por ejemplo el de cultura. Relieva el estudio, el papel de los Consejos, Distrital y locales de Cultura, creados desde mediados de los años noventa. Se mencionan así mismo los diversos mecanismo de control social realizado a través de las veedurías ciudadanas y de los Comités de Desarrollo y control social de los servicios públicos, y su contraparte, los ejercicios de rendición de cuentas promovidos desde la administración distrital, actualmente regulados por el acuerdo 131 de 2004.

Aunque algunas de estas experiencias han estado ligadas a las instancias gubernamentales creadas para tal fin; otras, sin embargo, han cobrado vida propia por fuera de esos espacios. En efecto, Bogotá ha sido testigo en los últimos años de una creciente dinámica de movilización social, a través de la cual la ciudadanía se ha expresado frente a problemas que la afectan en sectores como la construcción de infraestructura, la provisión de vivienda, la prestación de los servicios públicos, la prevención y atención de desastres, la atención a los sectores más pobres de la población, la movilidad urbana, el medio ambiente, el desplazamiento, etc. Procesos que han permitido un incremento importante del número de organizaciones sociales que según estudios recientes pasó de 10 organizaciones sociales por cada 100 mil habitantes en 1988 a 26 en 1999.[2]

Siguiendo con el estudio mencionado Velásquez y González constatan que la participación ciudadana también ha mostrado limitaciones de orden normativo, institucional y de los actores sociales. Desde el punto de vista normativo, la principal restricción tiene que ver con el hecho de que los desarrollos legales han gestado una participación principalmente consultiva y no decisoria, y tienden a dispersar la acción ciudadana en múltiples y muy desiguales espacios desde el punto de vista de sus funciones y del alcance de su acción. Son más de 25 los espacios institucionales de participación creados en Bogotá, y más de 15 en funcionamiento actualmente, la mayoría de los cuales tienen su expresión en el nivel local. Además, las normas vigentes en algunos casos establecen un divorcio entre los procesos de participación  en el Distrito y aquellos que se desenvuelven en las localidades, y por momentos colocan el énfasis exclusivamente en el ejercicio del control social a la gestión pública y no en la fase de formulación y decisión de la actividad pública. Finalmente, no ofrecen a los ciudadanos interesados en intervenir en los escenarios públicos la capacidad real de incidir en las decisiones del Distrito y de sus localidades, por falta de información oportuna y de capacitación adecuada.

En el campo institucional el estudio que venimos glosando plantea tres limitaciones básicas: la primera tiene que ver con la falta de articulación entre los diversos espacios de participación, los cuales atienden a una lógica predominantemente sectorial o poblacional, lo que impide en muchas ocasiones una visión de conjunto de la ciudad o de las localidades y produce un desequilibrio en la discusión de los asuntos de las localidades y, sobre todo, de las grandes problemáticas del Distrito. Ello refleja la fragmentación y compartimentación que caracteriza la estructura administrativa de la ciudad y que busca superar la reforma administrativa aprobada por el Concejo Distrital mediante el acuerdo 257 de 2006.

La segunda hace referencia a la ausencia de claridad en algunas instituciones sobre el carácter y el alcance de la participación, y sobre los actores y los intereses que la reclaman, lo que por momentos convierte a la participación en una responsabilidad difusa. Igualmente, se advierte una débil coordinación interinstitucional que dispersa y hace repetitiva la oferta de espacios y mecanismos de participación y control social.  Hace falta una instancia que establezca derroteros claros, sugiera lenguajes compartidos, coordine objetivos y acciones y articule recursos y propósitos.

La tercera limitante tiene que ver con la falta de articulación de propósitos y acciones entre el nivel central de la administración y el nivel local.

Finalmente desde el punto de vista de los actores sociales se observan dos limitaciones: en primer lugar, la fragmentación de las organizaciones sociales existentes y la ausencia de nuevas expresiones organizativas que permitan la movilización de los sectores sociales, las poblaciones (etnias, jóvenes, mujeres, etc.), los gremios y las organizaciones, lo que tiende a debilitar la participación, a atomizarla y a restarle capacidad para interpretar los intereses colectivos.

El segundo problema se relaciona con la falta de legitimidad de muchos de los líderes sociales, quienes frecuentemente interponen sus intereses a los de la población que representan.

De parte de las instituciones también existen, en algunos casos, prevenciones y valoraciones negativas sobre el liderazgo comunitario y dificultades para comprender la utilidad de la participación. Esto ha creado en la ciudad cortocircuitos en la relación entre la administración y la ciudadanía, alimentados por la ausencia de una información oportuna y fidedigna que haga más fluida su relación. No obstante hay que rescatar el hecho de que si bien persisten estas dificultades, se ha logrado en otros casos un acercamiento entre las instituciones y la ciudadanía y un aumento de la confianza entre las partes, especialmente en algunos sectores donde ya existen experiencias de diálogo franco.[3]

Los retos de la participación ciudadana de cara al futuro de la ciudad

En la vida colectiva de la ciudad, durante los últimos años, vivimos un retroceso evidente al terminar predominando la visión sectorial sobre la visión de conjunto de la ciudad tanto desde la perspectiva de sus problemas como de sus alternativas. Así por ejemplo, en el tema de la movilidad y transporte masivo, no se ve el conjunto del problema sino una sola parte, el sistema de solobus o sistema de buses articulados terminó por considerarse durante años como la única alternativa al problema del transporte, cuando es evidente que se requiere un sistema integrado de transporte que contemple no solo los buses articulados sino el tren de cercanías, el metro, la reorganización del transporte público de buses y busetas, el establecimiento de paraderos y sitios, por ejemplo, para el estacionamiento de los taxis, la señalización de las cebras, la construcción y reparación de las vías. etc. Igual ocurrió durante años, por ejemplo, sobre la economía de la ciudad. Todo quedó al libre juego del mercado y a las acciones del gobierno nacional con el planteamiento facilista de que las políticas económicas son solo del orden nacional.

En términos de participación ciudadana se requiere volver sobre los debates de ciudad, sobre el pensamiento del conjunto de la ciudad y sobre la planeación estratégica de la misma. Hay pocas dudas entre los estudiosos sobre la necesidad de plantear un nuevo escenario como aquel generado por la administración de Jaime Castro y que contó con el decidido apoyo de Antanas Mockus durante su primera administración que se conoció como el Plan Estratégico Bogotá 2000 que se realizo desde el año de 1992 y que culmino en 1997. Nadie duda que durante aquellos  años se echaron las bases profundas de la transformación de la ciudad. Pensamos que ahora con la nueva administración es posible recuperar el espacio de planeación estratégica para volver a pensar la ciudad y sus grandes proyectos a futuro, para volver a actualizar el pacto de ciudad entre empresarios, trabajadores, partidos políticos, sindicatos, administración de la ciudad, concejo distrital, gremios, universidades, juntas y federaciones comunales, etnias, mujeres  y jóvenes en la ciudad. En este sentido es interesante el enfoque con el cual esta administración esta diseñando el Plan de Desarrollo cual es el de ejes estructurantes tales como la ciudad global, la ciudad de los derechos, el derecho a la ciudad, la gestión pública transparente, las finanzas, la participación como derecho y la productividad en la ciudad. Un ejercicio de planeación desde estos ejes puede permitir avanzar en el pensamiento y en el diseño de políticas públicas que puedan ser incorporadas posteriormente a un Plan Estratégico con visión de futuro.

Un segundo tema que tiene que ser superado es el que tiene que ver con un debate que durante años ocupó un espacio muy importante de las políticas públicas en materia de participación ciudadana. Este debate insistió en que los ciudadanos tenían muchos deberes para con la ciudad pero ningún derecho. Por ello el enfoque de la participación ciudadana como un derecho fundamental en la formulación de las políticas públicas es un paso esencial si queremos realmente avanzar en la democratización de la ciudad. En una democracia los ciudadanos siempre tendrán el derecho de participar en la formulación de las políticas públicas y para ello el Estado y en este caso el Distrito debe habilitar los espacios para esta deliberación colectiva. Los ciudadanos pueden participar directamente o a través de sus organizaciones sociales, gremiales o políticas. Ya es hora que a los deberes fiscales de la ciudadanía, a sus deberes desprendidos de la vida social, a sus deberes cívicos y ciudadanos que son indispensables para la vida colectiva también se agreguen sus derechos y se habiliten los espacios institucionales para su ejercicio.

En un reciente texto de Robert Dahl, este pensador norteamericano señala que uno de los grandes equívocos del liberalismo consiste en pensar solo en los individuos y al tiempo que se  plantea una falsa dicotomía entre los individuos y las organizaciones. Dice Dahl que en la realidad de las democracias los ciudadanos intervienen a través de sus organizaciones sociales, étnicas, de género o políticas y que es falso plantearse o los individuos o las organizaciones. Una política de participación ciudadana debe proveer información pública para todos, habilitar espacios para la participación y fortalecer mediante una política pública a las organizaciones de la sociedad civil.[4] El Distrito debe contar con fondos públicos para apoyar sobre todo a las organizaciones de los sectores populares tanto en su fortalecimiento interno como en sus actividades ciudadanas. Una necesidad imperiosa en estos momentos es la de realizar un censo de las organizaciones  sociales del Distrito Capital. Un censo que de cuenta de las organizaciones realmente existentes y que precise sus debilidades y sus fortalezas.

La política pública de participación debe resolver el problema gravísimo de la información y la comunicación de la administración y sus diversas instancias con la base social, con el tejido organizativo de la ciudad. Ello requiere el diseño y puesta en marcha de una estrategia de comunicación pública con instrumentos que combine adecuadamente los medios masivos, en el que juega un lugar central el canal distrital de televisión- con los medios comunitarios y con las propias organizaciones sociales que en este sentido son instrumentos mucho más poderosos de comunicación que los propios medios masivos.

Pero además la política pública de participación debe involucrar escenarios en que los ciudadanos y sus organizaciones puedan decidir. Y en esta materia una democracia participativa tiene dos escenarios privilegiados para esa participación, en primer término la participación y la deliberación sobre el Plan Distrital de Desarrollo que debe ser masivo y amplio y en el cual la administración debe respaldar al Consejo territorial de Planeación que debe ser apoyado mediante una difusión masiva de las bases del plan y por otra parte la puesta en marcha de la presupuestación participativa.  El presupuesto participativo puede implementarse a nivel local y también a nivel distrital. En Colombia hay experiencias valiosas como la que se ha desarrollado en Pasto o la más reciente de Medellín bajo la administración del Alcalde Sergio Fajardo que deberían ser examinadas. Pero también habría que examinar experiencias de grandes ciudades como Belo Horizonte en Brasil o las experiencias en Sao Paulo. Como bien lo señalan Velásquez y González se requiere dar un salto en los mecanismos de participación creando verdaderos escenarios en los cuáles los ciudadanos sientan que realmente vale la pena el ejercicio público de la participación, pues, ven que en estos espacios pueden contribuir a resolver los problemas de su ciudad o de su comunidad local o barrial.

Es necesario trascender los niveles consultivos de la participación a los niveles  decisorios y en los espacios de la planeación y de la presupuestación se ha avanzado en otras latitudes demostrando que si se puede.

Este es el reto en materia de participación que enfrenta la actual administración en la perspectiva ofrecida durante la campaña por el Alcalde Samuel Moreno Rojas: una ciudad conciente de sus derechos y altamente participativa.         

Pedro Santana Rodríguez
Presidente
Corporación Viva la Ciudadanía
                   
Fuente: Semanario Virtual Caja de Herramientas
Corporación Viva la Ciudadanía.

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