I.  Introducción

El regionalismo en América apareció con Simón Bolívar, cuando convocó en 1826 el Congreso de Panamá, cuyo objetivo era lograr un entendimiento y negociar en bloque, es decir, toda la Hispanoamérica emancipada, con las naciones de otras culturas o de otros regímenes políticos.[1]

Desde esta época, América se caracterizó por ser una región cuyo espíritu de cooperación e integración prevaleció, permitiendo a los Estados construir mecanismos de cooperación de la mayor trascendencia.

Los años noventa son testigo de nuevos esfuerzos de integración y cooperación en todas partes del mundo, en especial entre los países latinoamericanos, donde se implementó la liberalización unilateral con la participación activa en las negociaciones multilaterales celebradas en el marco de la OMC y los acuerdos bilaterales, multilaterales e intrarregionales.

El regionalismo ha sido escogido por los Estados como el mecanismo mediante el cual los gobiernos regionales pueden dirigir el proceso de integración económica sin perder su autonomía para delinear las políticas públicas que desean instrumentar y, por consiguiente, su capacidad para influir en los flujos de comercio e inversiones.

Partiendo de esta premisa, el regionalismo abierto, como se verá mas adelante, es la interdependencia entre los acuerdos preferenciales y la integración “de hecho” en respuesta a las señales del mercado, productos de una liberalización amplia y generalizada.

El presente trabajo tiene como objeto caracterizar y distinguir el regionalismo nuevo del viejo, el que es comúnmente denominado como el estructuralismo.

En la primera parte, se tratarán los aspectos del viejo regionalismo, su nacimiento e historia, puesto que tenía limitantes de tipo interno en cuanto a que el modelo económico que prevalecía era de economía semicerrada, carecía de estabilidad macroeconómica y lo afectaban también problemas de insuficiencias de solidez de las instituciones democráticas.  En la segunda parte, será tratado el nuevo regionalismo, y, además de su historia, serán consideradas sus características y rasgos principales, así como sus diferencias.  Finalmente, se expondrán las conclusiones, y la bibliografía.

II.  El viejo regionalismo

En la década de los años cincuenta, nace el regionalismo económico.  En 1959, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe –CEPAL–, dirigida en ese momento por Raúl Prebisch, incorpora el regionalismo como modelo económico de sustitución de importaciones.  Así Prebisch estableció su tesis juntamente con Singer, que en la medida en que crece el ingreso, la proporción de la demanda de bienes primarios tiende a declinar, mientras que las importaciones industriales muestran un comportamiento inelástico.  De esta manera, la CEPAL con Prebisch consideraba que lo mejor para América Latina en lo que respecta a la solución a sus problemas económicos era la industrialización porque con el tiempo se observaba un deterioro de los términos de intercambio.[2]

Sin embargo, debido a las características de los países de la periferia (países en desarrollo) el proceso se debía hacer mediante un cierto proteccionismo en el comercio exterior y a través de la sustitución de importaciones, en la cual el Estado debía alentar y proteger las nuevas industrias.[3] A pesar de ello, se notaba la necesidad de la intervención del capital extranjero (participación de las empresas transnacionales) bajo la dirección del Estado protector quien garantizaría además el desarrollo de la economía nacional. 

Lo que pretendía Prebisch era que los países latinoamericanos dejaran de ser sólo productores de materias primas, y por tanto, pasaran a una etapa en la cual se ampliaran los mercados nacionales.  Surge de esta manera el concepto de regionalismo cerrado.

Fue bajo esta concepción que apareció en 1960 la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio –ALALC–.  Con su modelo de industrialización por sustitución de importaciones logró que la industrialización avanzara y que los países miembros tuvieran tasas de crecimiento positivas.  Sin embargo, también generó serios inconvenientes en la balanza de pagos por el aumento considerable de las importaciones, especialmente en las de bienes de capital; además se percibía el atraso tecnológico en América Latina en relación a sus metrópolis (Estados Unidos y Europa), lo que motivó a la CEPAL recomendar que se profundizaran los procesos de industrialización, orientándolos hacia los bienes intermedios y de capital; y darle mucha mayor participación a los capitales extranjeros de las empresas transnacionales, siempre bajo la regulación del Estado.

Ya a fines de los años sesenta, los problemas macroeconómicos del modelo de industrialización por sustitución de importaciones se comenzaron a hacer cada vez más evidentes en los países miembros de la ALALC, y fueron incrementados debido a la crisis del petróleo, el aumento de la inflación y el desempleo, que dieron origen a la gran recesión mundial, y que trajo como consecuencia el endeudamiento externo de la mayoría de los países de América Latina.

A causa de la crisis, las inestabilidades política y económica, y los conflictos geopolíticos en la región, la ALALC perdió fuerza y se formaron varios grupos regionales, entre ellos, el Grupo Andino, el Mercado Común Centroamericano y el Caribe se esforzó por integrarse.  Asimismo, los objetivos de la ALALC y su propio paradigma se modificaron, motivando de esta manera su transformación en la Asociación Latinoamericana de Integración – ALADI–, en 1980. 

La CEPAL ha denominado a la década de los años 80 para América Latina como la “Década Perdida”, debido a que a mediados de esa década los acuerdos preferenciales tendentes a alentar el comercio intrarregional no concitaban mayor interés entre los gobiernos y los gremios privados de la región y persistía la noción de la industrialización sustitutiva de importaciones.  Sin embargo, es en esta época que se sientan las bases para el neoestructuralismo[4], con tres ensayos de Fernando Fajnzylber[5] que son fuente de inspiración para el relanzamiento del pensamiento de la CEPAL.  En ellos se examinaban con rigor y sin prejuicios las limitaciones de la industrialización latinoamericana a la luz de las experiencias tanto de los países avanzados como de otras economías en desarrollo.  La conclusión estratégica principal de estos estudios era que América Latina se debía embarcar en una “nueva industrialización” sustentada en el progreso técnico y la competitividad, capaz de colocar sus productos en mercados internacionales, y que debía contribuir a generar una distribución más equitativa del ingreso y de las oportunidades.

El último trabajo, del cual Fajnzylber es coordinador, denominado “Transformación equitativa con equidad”,[6] muestra que los países latinoamericanos se dividían en tres grupos: los que habían crecido rápidamente pero tenían un ingreso concentrado, los que tenían un ingreso relativamente bien distribuido pero crecían poco, y los que tenían un ingreso concentrado y no crecían.

De esta manera, la CEPAL, a raíz de este trabajo, propone una serie de criterios para alcanzar el desarrollo sostenido: [7]

1. la búsqueda en la mejora en la competitividad basándose en el progreso técnico, aumentando la productividad;

2. la transformación integral del sistema socioeconómico, es decir, la transformación se daría en el sistema educativo, infraestructura, tecnología, transporte, entre otros;

3. la industrialización como eje de la transformación productiva, ya que se incorporaría y difundiría el progreso técnico;

4. se incorporó la dimensión ambiental y geográfico-espacial, que permitiese revertir las tendencias negativas sobre el medio ambiente;

5. en la competitividad y la mejora, compatibilizar el crecimiento sostenido apoyado de la equidad.

III.  El nuevo regionalismo latinoamericano

Se denomina “nuevo regionalismo latinoamericano”, también identificado como “regionalismo abierto”,[8] al conjunto de iniciativas políticas, las cuales proliferaron desde finales de los años ochenta con miras a la creación o reactivación de mecanismos de integración económica regional en diversas zonas del mundo. 

“El regionalismo abierto fue la teorización de un proceso que se venía dando en la realidad de las relaciones económicas internacionales de América Latina, a partir de la liberalización gradual y progresiva de las economías, bajo la predominancia de los modelos neoliberales”.[9]

A principios de la década de los años noventa la CEPAL realizó sus formulaciones del “regionalismo abierto” como un proceso de creciente independencia económica a nivel regional, impulsado tanto por acuerdos preferenciales de integración como por otras políticas en un contexto de apertura y desreglamentación, con el objeto de aumentar la competitividad de los países de la región y de constituir, en lo posible, un cimiento para una economía internacional más abierta y transparente,[10] cuya finalidad era compatibilizar la liberalización de las relaciones económicas exteriores (comerciales y financieras) de manera global con los acuerdos regionales.  De esta manera, lo que la CEPAL quería provocar era elevar la competitividad internacional de América Latina por la vía de la liberalización, sin perjudicar la integración regional a través de la preferencia arancelaria.[11]

Además, el regionalismo abierto comprendía la liberalización comercial intrarregional, la apertura comercial selectiva hacia el exterior, el fortalecimiento de la base institucional y la participación de los actores públicos y privados en la toma de decisiones,[12] además de una armonización de normas comerciales, regulación interna, normas laborales y de migración, mecanismos rápidos de consulta y resolución de conflictos, entre otros. 

En América Latina, partiendo de estas iniciativas, se firman muchos instrumentos, tales como:

- el Protocolo de Trujillo en 1996,
- el Protocolo de Sucre en 1997,
- el Tratado de Asunción en 1991,
- el Tratado de Libre Comercio de América del Norte en 1992,
- el Tratado del Grupo de los Tres en 1994,
- la Asociación de Estados del Caribe en 1994; entre otros.

El origen del nuevo regionalismo latinoamericano se encuentra, conforme a Josep Ibáñez,[13] en la combinación de factores mundiales, que han afectado a la política económica internacional, y factores regionales que le han aportado a la integración regional de América Latina ciertas características específicas.

Es preciso revisar estos factores de combinación que aparecen en la década de los años ochenta.

Los factores mundiales o generales son la globalización económica y el fin de la guerra fría.  La globalización económica y algunos de los factores que la determinan (tales como el cambio tecnológico, las políticas estatales pro mercado, las nuevas dinámicas económicas) fomentan los proyectos regionales que surgen durante los años ochenta y noventa en dos sentidos.

- Primero, la reducción de las dimensiones espacio-temporales en las que se desarrollan todas las actividades, y especialmente las económicas, tiene como consecuencia que los actores económicos tiendan a ampliar sus marcos geoeconómicos de actuación, es decir, sus mercados.  Si los cambios tecnológicos lo posibilitan y si los Estados están dispuestos a eliminar barreras comerciales y a la inversión, la dinámica de mercado llevará a muchas empresas a ampliar sus actividades del nivel nacional a un nivel regional trasnacional o supraestatal o mundial.

- Segundo, los beneficios económicos potenciales que se encuentran al alcance de las empresas con la ampliación de la escala geográfica de los mercados llevará a los Estados a adoptar medidas de liberalización comercial, de eliminación de controles a la entrada de capital productivo y financiero, y de desregulación económica.  Ya sea por convicción político-ideológica de los responsables políticos, por la presión de las empresas trasnacionales, o por presiones de otros gobiernos, muchos Estados participan en la “desregulación competitiva” y se convierten el “Estados competidores”.[14]

De esta manera, tal como se puede apreciar, los proyectos de integración económica regional son una de las opciones con que cuenta el Estado para potenciar su desarrollo económico, así como gestionar la actividad de los mercados a nivel regional.

Otro de los factores mundiales que el autor rescata es el fin la guerra fría, que relajará la rigidez ideológica y diplomática que caracterizó las relaciones entre países de bloques diferentes y entre estos y países no alineados.  Desde la óptica del regionalismo, esto es relevante en muchos aspectos, todos ellos relacionados entre sí, pero que podrían ser resumidos en tres puntos.

1. Se produce una ampliación de las percepciones y dimensiones de la seguridad estatal y una pérdida del peso relativo de las cuestiones militares a favor de cuestiones económicas.  El nuevo regionalismo tiene un contenido fundamentalmente económico, vinculado a estas nuevas percepciones y dimensiones de la seguridad. 

2. Surgen nuevos escenarios geopolíticos de competencia interestatal que tenderán a ser económicos, articulados en torno a bloques diferentes de los característicos de la guerra fría.  Por otro lado, en algunos ámbitos las actividades económicas en las que se da la competencia entre empresas se establecerán en espacios “aterritoriales” (capitales financieros, tecnologías de la información y otros servicios), y los Estados no son ajenos a esta nueva realidad. 

3. Destaca la ausencia de opciones ideológicas en esencia dispares en cuanto a política económica estatal.  La economía de mercado es la norma de la organización político-económica de los Estados. 

Dentro de los factores regionales señalados por el autor tenemos los siguientes.

1. La favorable disposición de Estados Unidos no sólo a consentir las iniciativas regionalistas, sino incluso a potenciarlas con propuestas propias para todo el continente americano.  Esta disposición de Estados Unidos se debió además a los progresos y la ampliación de la integración europea.  Fue así que, a partir de estos factores, en 1990, el presidente de Estados Unidos, George Bush, presentó la Iniciativa para las Américas, y convocó a la primera Cumbre de las Américas celebrada en Miami en 1994, en la que se gestó y concretó el proyecto de establecer un Área de Libre Comercio para las Américas antes del 2005.  Con Bill Clinton, la percepción de América Latina para Estados Unidos varió para ser considerada una región que podía ofrecer oportunidades para sus empresarios.[15]

2. El giro neoliberal de las políticas económicas de todos los países latinoamericanos desde mediados de los años ochenta.  El neoliberalismo es una ideología construida sobre el pensamiento económico monetarista que constituyó una de las más importantes herramientas políticas del centro hegemónico, destinada a tres objetivos principales: “1) eliminar el modelo ‘Estado desarrollista, interventor, empresario y de bienestar’, diseñado sobre las bases del pensamiento latinoamericano; 2) facilitar la adaptación sobre las economías latinoamericanas a las tendencias de la globalización/mundialización, y 3) proceder a una reasignación de recursos nacionales, destinados a la recuperación de la tasa de ganancia del capital.”[16] Este giro neoliberal se dio a causa del fracaso de las políticas económicas anteriores, pero además por la crisis de la deuda en la cual muchos de los países de América Latina estaban inmersos.  Entre las nuevas reformas políticas que se dieron cabe citar las que se mencionan en el “Consenso de Washington”,[17] cuya visión era reestructurar el Estado y sus políticas:

- disciplina fiscal: en vista que casi todos los países tienen crisis en sus balanzas de pago y alta inflación;
- reordenar las prioridades del gasto público: evitar los subsidios;
- reforma fiscal ;
- liberalización de los intereses fiscales: reconociendo la importancia de acompañar la liberalización fiscal con supervisión estatal;
- fijación de un tipo de cambio competitivo;
- liberalización del comercio;
- liberalización de la inversión externa directa: sin incluir la liberalización de capitales;
- privatización: idea neoliberal que ganó aceptación, hecha con precaución trae beneficios;
- desregulación: especialmente en cuestiones de seguridad y medio ambiente;
- derechos de propiedad: especialmente para un sector informal con capacidad de ganar derechos de propiedad a un costo aceptable.

Características del nuevo regionalismo latinoamericano

En el nuevo regionalismo latinoamericano confluyen una serie de características que lo hacen peculiar; entre las características se mencionan las siguientes.

1. Diversidad.  Los proyectos políticos que componen el nuevo regionalismo latinoamericano divergen sustancialmente en cuanto a objetivos, institucionalización y participación estatal. 

- Según sus objetivos: si bien se trata generalmente de proyectos de integración económica, según la agrupación regional el fin al que se aspira es muy variable, tal como lo establece el siguiente cuadro. 

Integración regional latinoamericana

Fuente: elaboración propia basado en Ibáñez, Josep (1999).
(a) Aunque su objetivo es llegar a ser un mercado común

- Según el nivel y forma de institucionalización: en especial por las competencias que los Estados miembros ceden a la organización.
- Según la participación estatal: la diversidad subregional justifica las diferencias en la composición de las agrupaciones, pero lo más destacable a este respecto es el surgimiento de dos proyectos cuyos miembros muestran una gran disparidad económica: uno de ellos es el TLCAN, del que se ha destacado habitualmente la coexistencia de Estados Unidos y México como miembros; el otro era el ALCA, en el que Estados Unidos deseaba que todos los Estados americanos participaran, a excepción de Cuba.

2. Multiplicidad.  Una de las características vinculadas a la participación es la condición de miembro que un mismo Estado combina en varias agrupaciones regionales.  Manfred Mols[18] opina que el regionalismo latinoamericano comprende múltiples asociaciones, en las que cada Estado no tiene necesariamente la misma participación, pero que no obstante permiten a todos los países una participación que va más allá de las vinculaciones individuales.  Es por eso que, casi todos los Estados americanos participan por lo menos en dos acuerdos de regionalización a la vez, como por ejemplo, todos los miembros de la CAN y los miembros del MERCOSUR, son miembros también de la ALADI, para mencionar a grupos regionales de América; Chile, México y Perú participan activamente en el Foro de Cooperación Económica Asia – Pacífico (APEC). 

Vale la pena agregar que esta característica tiende a acelerar el ritmo de desmantelamiento de las barreras comerciales y a los movimientos de capitales, tanto así por ejemplo, los acuerdos bilaterales de alcance parcial, de complementación económica o de libre comercio y de intercambio preferencial que han sido firmados por la mayoría de los Estados latinoamericanos.

3. Liberalización amplia de mercados.  Esta premisa supone formular acuerdos con condiciones de adhesión flexibles.  Existen por lo menos tres mecanismos que facilitarían la ampliación de la cobertura geográfica de los acuerdos de integración y también su armonización: primero, promover la adhesión flexible de nuevos miembros; segundo, conciliar las normas, para lo cual se podrían aprovechar las surgidas del ámbito multilateral; y tercero, otorgar a la inversión de origen intrarregional un tratamiento equivalente al de la nacional.  Asimismo, los acuerdos deben garantizar una elaboración de listas negativas en las cuales se incluyan los bienes que son parte del proceso de liberalización comercial, estableciéndose listas de excepción reducidas.

4. Protagonismo empresarial.  El sector privado ha tenido una participación activa en el impulso y desarrollo de las iniciativas de integración.  Esta implicación de las fuerzas del mercado explica el aumento no sólo de los intercambios comerciales, sino sobre todo de los flujos de inversión extranjera directa.  El apoyo de la empresa a la ampliación geográfica de los marcos geográficos en los que desarrollan sus actividades ha sido especialmente destacado en agrupaciones como el MERCOSUR y la CAN.

Incluso en Norteamérica, pese al rechazo de algunos sectores industriales, los lobbies empresariales se han decantado mayoritariamente por la vía de la regionalización, comenzando por el Área de Libre Comercio entre Canadá y Estados Unidos en 1988 y luego con el ingreso de México en 1994.

5. Establecimiento de normas estables y transparentes.  Este establecimiento de tales normas garantiza que no hayan eventuales riesgos e incertidumbres respecto al acceso al mercado ampliado.  Asimismo, estas normas exigen reglas nítidas sobre origen, salvaguardas y derechos compensatorios.

6. Establecimiento de un arancel externo común y un moderado nivel de protección frente a terceros para evitar acusaciones de comercio desleal y desincentivar el contrabando.

7. Tratamiento nacional a la inversión extrarregional.  Lo que significa darle garantía y protección a los inversionistas, eliminando la doble tributación.

IV.  Diferencias entre el viejo regionalismo y el nuevo regionalismo latinoamericano

1. El regionalismo se planteó en América Latina teniendo como base al multilateralismo.  El regionalismo abierto requiere de una liberalización comercial intrarregional, de la apertura comercial racionalizada y selectiva hacia el exterior, no solo dentro de la región, sino también extrabloque, así como de una institucionalización pública fuerte, que complemente a las políticas estatales de integración.  Es preciso recalcar que el regionalismo abierto latinoamericano no impulsa el multilateralismo sino que se limita a complementarlo,[19] y de esta manera el regionalismo abierto prefiere no el comercio extrabloque sino el intrarregional. 

2. Una de las principales diferencias entre el nuevo y el viejo regionalismo consiste en que el nuevo regionalismo desmantela el proteccionismo, que en definitiva se basa en el cambio cualitativo de las concepciones y estrategias de desarrollo tradicionales de protección, promoción de la industrialización y sustitución de importaciones[20].

3. A diferencia del viejo regionalismo, el nuevo tiene una agenda política muy limitada, y la mayoría de los tratados expanden el intercambio comercial dentro de la agrupación mediante la reducción de las barreras internas y no erigiendo barreras externas.

4. El nuevo regionalismo tiene el impulso proveniente de las iniciativas gubernamentales, cosa que antiguamente no sucedía, puesto que el impulso necesario se basaba principalmente en la economía de mercado.

5. El regionalismo abierto promueve la liberalización de bienes y servicios, el movimiento libre de trabajo y capital y la armonización de políticas nacionales, en oposición al regionalismo cerrado prevaleciente en América Latina durante las década del sesenta y setenta. 

6. El regionalismo abierto cuenta con un elemento fundamental en comparación con el antiguo regionalismo, que es la armonización normativa entre los países integrantes del bloque regional, así como las adecuaciones institucionales que facilitan la integración de los diversos mercados.

7. En general, el regionalismo abierto se diferencia del regionalismo cerrado porque es consistente con los principios del Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT) – Organización Mundial del Comercio (OMC) que incentivan la colaboración entre diferentes acuerdos preferenciales de comercio.[21]

V.  Conclusiones

Se puede tomar como conclusión la definición de CEPAL (1994) del regionalismo abierto, como un proceso que busca “conciliar” por un lado la “interdependencia” nacida de acuerdos comerciales preferenciales y por el otro la interdependencia impulsada básicamente por las señales del mercado resultantes de la liberalización comercial en general, donde las políticas explícitas de integración sean compatibles con las políticas tendientes a elevar la competitividad internacional y que las complementen.  Asimismo, CEPAL advierte que ese regionalismo es distinto de la apertura simple del comercio y de la promoción no discriminada de las exportaciones por contener un ingrediente preferencial reflejado en los acuerdos de integración y reforzado por la cercanía geográfica y la afinidad cultural de los países de la región.

El regionalismo abierto latinoamericano no impulsa el multilateralismo, sino que se limita a complementarlo, puesto que las preferencias regionales no contribuyen a la liberalización multilateral, pero tampoco se puede afirmar que el nuevo regionalismo haya contribuido a la formación de bloques económicos proteccionistas en torno a grandes potencias económicas. 

Hay que tener presente que el rango de desarrollo que ha tenido el nuevo regionalismo es aún limitada –apenas una década–, y los datos estadísticos son insuficientes para avanzar conclusiones con respecto a la evolución y a los efectos de este regionalismo.


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- Jannete Garrido Carrasco es Abogada egresada de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Lima, Perú.

* Trabajo presentado en la materia Relaciones Económicas Internacionales, a cargo del profesor Raúl Bernal-Meza en la Maestría de Integración Latinoamericana, IIL-FCJS-UNLP.

Fuente: Informe Integrar, Nº 47 – Febrero de 2008, Instituto de Integración Latinoamericana, Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad Nacional de La Plata (IIL–FCJS–UNLP). www.iil.org.ar