Una reforma política para fortalecer la democracia
15/05/2008
- Opinión
Por las circunstancias en que se ha movido el país en los años recientes, el tema de las transformaciones en el quehacer político nacional se ha visto obligado a competir en opinión con otros tantos de los dolores patrios: el secuestro de centenares de compatriotas; las crisis de las relaciones con nuestros países vecinos; el indefinido aplazamiento del TLC con los EE. UU, para solo citar unos casos relevantes. El tema propiamente político ha adquirido relevancia y ahora compite en la opinión pública gracias a los titulares de primera página que semanalmente aparecen sobre parlamentarios investigados, detenidos o condenados.
No obstante, pocos discuten la necesidad de la reforma política y los desencuentros más bien se ubican en su contenido, su alcance y el momento de su vigencia. Hay quienes colocan el énfasis en el qué de la reforma, mientras que otros se detienen en el cómo. Conviene, entonces, pasar revista a algunos de los ejes estructurales de la discusión política nacional y del particular contexto en el que se mueven las principales contradicciones de los diferentes actores.
La presencia de la parapolítica
Desde hace al menos tres años, diferentes organizaciones no gubernamentales[1] y algunos dirigentes políticos llamaron la atención del país sobre la forma como los grupos paramilitares lograron conseguir curules, directa o indirectamente, en el Congreso elegido tanto en 2002, como en 2006. Las decisiones de
Al momento de escribir estas notas, se informaba[2] que 65 congresistas (29 representantes y 36 senadores) estaban vinculados a las investigaciones relacionadas con la parapolítica, es decir, uno de cada cuatro de los elegidos en 2006. De ellos, 28 estaban en fase de indagatoria, 27 en investigación preliminar, 8 habìan sido llamados a juicio y 5 estaban condenados. Por diferentes motivos, 32 están tras las rejas
Las investigaciones abarcaban parlamentarios de 22 departamentos y entre ellos se incluían 3 ex presidentes del Senado, 2 de
Por
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Partido |
Total curules |
Involucrados |
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Conservador |
50 |
11 |
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Liberal |
53 |
10 |
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Cambio Radical |
35 |
10 |
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De la U |
53 |
9 |
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Convergencia Ciudadana |
16 |
6 |
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Colombia Democrática |
5 |
5 |
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Alas Equipo Colombia |
13 |
5 |
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Apertura Liberal |
5 |
4 |
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Colombia Viva |
2 |
4 |
Como se observa, ciertos partidos tenían más personas investigadas por
Pocos dudaban que el trabajo de
Simultáneamente, con la apertura de nuevos procesos, el país estaba asistiendo a diferentes confrontaciones entre el Ejecutivo y las Cortes de las cuales no se tenían antecedentes.
En su momento, el Presidente Uribe llamó a “no abrirle puertas a las tentaciones de inestabilidad institucional” y expresó dudas sobre la “solidez jurídica” de las decisiones de
La valoración política del asunto era de tales dimensiones que el ex presidente César Gaviria advirtió sobre los peligros de caer en un paranarcoestado en el evento en el que
De esta forma creció un punto de vista político favorable a la necesidad de permitir que
Hasta comienzos de abril de 2008 en el alto Gobierno aún se conservaban esperanzas sobre la posibilidad de la superación de la crisis con una reforma política que no implicara la concertación con la oposición política –al menos con la bancada liberal, pues el proyecto ya había sido aprobado en la primera legislatura.
Diversos acontecimientos hicieron desvanecer dicha alternativa. Entre ellos se pueden citar la captura del senador Mario Uribe luego de una frustrada solicitud de asilo en la embajada de Costa Rica[5]; el llamamiento a juicio de nuevos congresistas; las declaraciones de la ex representante Yidis Medina acerca de las razones que la movieron a cambiar su voto negativo por uno positivo al momento de discutirse la propuesta de reelección presidencial[6]; la presidenta del Congreso, Nancy Patricia Gutiérrez y el presidente del partido de
Estas circunstancias obligaron a que el Gobierno y su bancada cedieran en sus pretensiones y abrieran las compuertas de una negociación de los puntos esenciales de la reforma.
En todo caso, en la sesión plenaria de
El arreglo consistió esencialmente en: 1. En virtud de la denominada sanción de la silla vacía, a un partido se le suspendería el derecho a la curul cuando uno de sus integrantes fuera vinculado a un proceso jurídico, bien sea por el llamado a indagatoria o por la captura. Si ese político era condenado por esos delitos, el partido perdería definitivamente la curul; 2. El umbral (requisito de un partido para conservar la personería jurídica) no pasaría del 2% al 5% como estaba previsto, sino del 2% al 3% en 2010 y al 5% en 2014; 3. Se castigaría con la pérdida de la personería jurídica a un partido cuyo 50 por ciento de sus integrantes en Cámara o Senado fueran vinculados a procesos judiciales, o cuando al restarse los votos de un congresista condenado, el partido no consiguiera superar el umbral electoral; 4. Se castigaría la doble militancia; 5. Se le descontarían al partido los votos cuando se perdiera definitivamente la curul; 6. Se ordenaría la devolución por parte del Partido sancionado, del dinero recibido por concepto de la reposición de votos; 7. Se debería devolver los dineros por reposición de votos, y 8. Se establecería la financiación estatal de las campañas.
Para este acuerdo en la plenaria de
Aún así, nada estaba asegurado. Lo aprobado en
Conviene recordar entonces que frente al acuerdo entre la bancada oficial y el partido Liberal (el PDA y el MIRA se apartaron del proyecto) en medio de la incertidumbre y la confusión, se diversificó el menú de las propuestas.
De esta manera el Polo Democrático Alternativo defendió la necesidad de citar no a una Asamblea Constituyente propiamente dicha -que no tendría temas vedados, incluyendo reelección y revocar mandatos- sino a una Asamblea Constitucional con temas específicos a reformar.
Desde otra orilla ideológica el analista Rafael Guarín también ofreció su respaldo a este instrumento destacando que frente a la magnitud del desafío político, difícilmente se podía ser optimista con el Congreso y expresó: “Dedicado a defenderse y resignado a ver desfilar sus miembros rumbo a prisión, no está en capacidad de hacer ningún cambio de fondo. La propuesta de convocar una Asamblea Constituyente, parece, a pesar de todo, un camino más realista.
”Aunque la hostilidad natural de los parlamentarios, afectados por el fantasma de la anticipación de elecciones, es el principal obstáculo para convocar a una Constituyente, en gran parte depende del mandato, que señale directamente el constituyente primario a
“Por otro lado, una Constituyente ofrece al presidente Uribe el camino para exorcizar todos los estigmas que le endilgan y la mejor oportunidad de solucionar un tema que amenaza en convertirse en centro de la próxima campaña presidencial. Si fuera así, es posible que la brújula ciudadana apunte a otro norte y los éxitos de la política de seguridad democrática naufraguen en medio de olas de populismo”[9].
El expresidente Ernesto Samper se mostró partidario de un referendo para revocar el Congreso y renovarlo a cinco años; lo cual supondría el adelanto de las elecciones legislativas y presidenciales. También expresó su eventual apoyo a un régimen semiparlamentarista que conjurara la crisis[10].
Diferentes observadores hicieron explícitas sus preocupaciones por lo que sucedería al elegir un nuevo Congreso con las mismas reglas que el actual, señalando que muy probablemente no se obtendría ningún cambio de fondo y retornarían muchos de los parlamentarios en ejercicio.
Otros hicieron notar que las reformas se quedarían incompletas si, por ejemplo, la eventual revocatoria, sólo se ocupara del Congreso y no incluyera al Gobierno.
En fin, el ex ministro Rudolf Hommes[11] sostuvo que la renovación del Congreso debía contar no sólo con el visto bueno del Partido Liberal, sino del PDA y de las fuerzas políticas minoritarias que están por fuera de la coalición del Gobierno. Sólo de esta manera se podría aspirar a conseguir la viabilidad política requerida para reformas de más largo alcance.
Reforma y reelección presidencial
Ahora bien, acerca de la viabilidad política, debe resaltarse que no parece compatible ni razonable buscar un punto de convergencia entre la reforma política y el intento por conseguir el cambio constitucional que autorice una eventual segunda reelección.
La perspectiva reeleccionista a ultranza es quizás el mayor obstáculo para conseguir una real democratización de las costumbres políticas del país, pues una decisión de este tipo no sólo significa la hegemonía del poder ejecutivo, esto es, la eliminación en la práctica de los pesos y contrapesos que aprobó
No son compatibles una reforma política en pro de la democracia y un cambio constitucional para dar vía libre, ya no a una segunda reelección, sino a la reelección indefinida. Prácticamente todos los países, en particular de América Latina, que han ensayado este camino, han terminado en un contundente fracaso y en ellos ha sido notable la progresiva eliminación de libertades políticas y derechos ciudadanos. En estos casos
Por estas razones, desde diferentes sectores de opinión se le solicitó a todos los Partidos y al propio Presidente de
Por lo demás, y dada la reciente experiencia derivada de la primera reelección, no se trata sólo de la reforma aislada de un artículo constitucional. En este caso, el encadenamiento político es inevitable y una segunda reelección no haría más que consolidar lo que ya se prefigura: el ejecutivo acaba por ejercer el control total de los poderes judicial y legislativo. Además, se crean los espacios legales para que las Cortes o instituciones como el Banco de
El analista Eduardo Posada advirtió que “otra reforma destinada a permitir la reelección del mandatario en el poder atentaría contra sabios principios del constitucionalismo liberal”[12].
Expresado en pocas palabras, la segunda reelección haría que fracasaran los acuerdos básicos requeridos para el progreso de la reforma política[13]. La segunda reelección representaría la contrarreforma.
Por las razones mencionadas, sin despejar esta incertidumbre, el escenario político de cualquier reforma que se intentara concertar tendría siempre un alto riesgo y estaría muy cerca del colapso.
Bajo las anteriores consideraciones, si la reforma pretendía ir más allá de cambios políticos formales, era clara la necesidad de acuerdos nacionales y nada indicaba que el punto de partida para unos consensos básicos fuera precisamente autorizar la competencia electoral para una segunda reelección.
Para expresarlo en los términos de la revista Cambio (24/04/08): “nada contribuiría más a bajar las crecientes tensiones en el mundo político, que el Presidente se pronuncie definitivamente sobre el tema, pues se disiparían las sospechas de que todo está manipulado desde
Por supuesto, los partidarios de la segunda reelección han explorado otras alternativas, incluyendo la de terminar apoyando la eventual citación a una Asamblea Constituyente que se propusiera que a partir de 2010 la jefatura del Gobierno estuviera en cabeza de un Primer Ministro elegido por las mayorías parlamentarias, de forma tal que, si es del caso, Uribe pudiera seguir al frente del país cuando terminara su segundo periodo.
En fin, no parecía viable políticamente que un Congreso con una gran carga de deslegitimación enfrentara la tarea de volver a aprobar la reelección. Incluso, el propio referendo en el que trabajaban desde el partido de
¿Reforma de mínimos?
De otra parte, el proyecto de reforma aprobado en el sexto debate puede considerarse un texto consagrado en unos pocos, pero relevantes problemas. Quienes, como el proyecto del PNUD compartían la necesidad de trabajar con el enfoque de mínimos viables, seguramente lo hacían desde una argumentación pragmática: los problemas de la política nacional son muchos y complejos, no todos se podían resolver en un único proyecto y los acuerdos partidistas se facilitarían si el articulado era corto y concentrado en unos cuantos problemas.
Según el proyecto aprobado en primera vuelta, los asuntos básicos a resolver serían[14]:
Prohibición y sanción de la doble militancia;
Presentación de candidatos de coalición;
Aumento del umbral requerido para acceder a personería jurídica (del 2% al 3%), inscripción de candidatos por firmas, y restricción a avales otorgados por movimientos minoritarios;
Consultas;
Circunscripción de minorías;
Sanciones a Partidos Políticos por avalar candidatos condenados por terrorismo o narcotráfico;
Financiación estatal de campañas políticas;
Periodos coincidentes.
En principio, parecía razonable buscar un acuerdo suprapartidista que terminara en un articulado donde fuera inequívoca la voluntad de aceptar castigos rigurosos para los partidos y dirigentes que hubieran conseguido sus curules sobre la base de la coacción, la violencia y otros métodos ajenos a
¿Hasta
Por otro lado, alrededor de la cuestionada legitimidad del Congreso, bien vale la pena indagar si la propuesta de un número cada vez mayor de eventuales sillas vacías era sostenible políticamente, o si, por el contrario, se había llegado al punto en el que la opción de un adelanto de las elecciones debía abrirse camino como una fórmula para recuperar la credibilidad y la confianza de los ciudadanos en el poder legislativo.
Es claro que una decisión de este tipo no podría cobijar sólo al poder legislativo. El adelanto de las elecciones, un mecanismo usado sin grandes traumatismos en muchos países, debería involucrar al menos dos componentes: el primero de ellos es el de que antes de la elección se hayan acordado nuevas y democráticas reglas para la configuración, el ejercicio y el control del poder político que permitan enfrentar, desde la política, tanto el conflicto armado como la pérdida de credibilidad institucional. Cambios que estimulen la participación político-electoral y generen condiciones adecuadas para que los partidos se doten de estructuras y dinámicas democráticas, descentralizadas y transparentes. Modificaciones que generen diques ciudadanos para impedir el copamiento ilegal a los partidos, o la fragmentación política, las operaciones avispa y las múltiples afiliaciones.
Transformaciones dirigidas a consolidar el esquema gobierno-oposición; a garantizar la financiación estatal de las campañas; a robustecer la eficacia de los organismos de control. Reformas orientadas, en fin, a controlar el desbordamiento del Ejecutivo y a afianzar el equilibrio de poderes.
El segundo elemento es el relacionado con la necesidad de conseguir un acuerdo en el que ya no sólo el legislativo, sino también
Frente a este tipo de opciones es normal que se invoque un marco legal que no las habilita. Pero si el acuerdo político se logra, no cabe duda que el camino para rehacer la vida de los partidos, del Congreso y del Ejecutivo queda relativamente despejado. Recuérdese que en condiciones igualmente críticas, en 1990 en el país se convocó una Asamblea Constituyente que no estaba autorizada en
Es de prever, en todo caso, que si la reforma no se aprueba en el Senado crecerá una dinámica extraparlamentaria a partir de la cual se expresarán las voces de la juventud colombiana que acaba de hacer contundentes demostraciones de participación política en las marchas por la vida y contra el secuestro[15]; o la de las comunidades que no se sienten representadas en el actual Congreso.
Cerrado este capítulo de la coyuntura en
De la parapolítica a una lectura estructural de la reforma
Desde 1991 el país ha acumulado 10 reformas constitucionales y 17 leyes que directamente se refieren a asuntos de la política. Las reformas constitucionales han ido desde la forma de suplir faltas absolutas o temporales de miembros de corporaciones públicas, pasando por la composición y funciones de las asambleas y del Concejo Distrital, la redefinición del período de autoridades territoriales, la moción de censura, la reelección presidencial y la participación en política de funcionarios públicos, hasta la reforma política que, entre otros aspectos, aprobó en 2003 el umbral, la cifra repartidora o las listas únicas. Ya teníamos
Entre las leyes sobre el quehacer político aprobadas en los últimos 17 años figuran desde la ley de partidos, el voto programático y la pérdida de investidura en 1994, pasando por la participación de la mujer y de las minorías en 2000, hasta las reformas al voto programático y la eventual elección de ciudadanos secuestrados; desde la convocatoria al referendo, los estímulos al sufragante en 2003, pasando por los nuevos mecanismos de votación e inscripción en 2004 y la actuación en bancadas aprobada en 2005. Desde el voto de extranjeros hasta el concurso para la elección de Registrador aprobada en 2007.
Al examinar lo ocurrido con estas reformas, los balances son plurales. Por un lado, se logró la reducción del número de partidos de 60 que existían antes de
No se tiene una relación más transparente e independiente del Congreso frente al ejecutivo. La democracia local, sobre todo en ciudades de menor tamaño, no presenta mejoras significativas. Más todavía, el proyecto de reforma presentado en la primera legislatura de 2007 se hundió, entre otras razones, con votos de parlamentarios que ahora están en la cárcel. En fin, todo indica que, a pesar de ciertos cambios positivos, estamos lejos aún de lograr un buen sistema partidista y electoral.
Aún así, es claro que nuestras deudas con la democracia no sólo son crecientes, sino que amplían su cobertura. Conviene pues evitar el fetichismo legal, sin caer en el extremo de menospreciar la importancia de concertaciones multipartidistas transformadas en normas y en política pública.
Por supuesto, no se trata de un proceso puramente legal. “La democracia es un asunto demasiado serio para dejarlo en manos exclusivas de los políticos y de sus partidos. La democracia se nutre también de ciudadanos conscientes de sus derechos y dispuestos a ejercerlos”[16].
Por ahora, de lo que se trata es de romper el perverso maridaje entre la criminalidad y la política; entre el narcotráfico y el Estado. Impedir que la política se siga decidiendo desde la cárcel.
Los colombianos estamos obligados a blindar la democracia y a ofrecer suficientes espacios y garantías para que, incluso, quienes hoy están organizados y en armas al margen de la ley, perciban que finalmente debe participarse de la negociación política y procedan de inmediato a generar hechos de paz.
Se menciona lo dicho porque en la justificación misma de un cambio en las reglas del quehacer político siempre debería invocarse la búsqueda de la negociación política con las organizaciones al margen de la ley que invocan razones políticas para justificar su existencia. La búsqueda de la convivencia pacífica fortalece el camino de la democracia y, a la inversa, todos los esfuerzos democráticos terminan en puentes que se tienden para la reincorporación a la vida civil de tales organizaciones.
En este sentido, no parece adecuado volver a convocar una Constituyente sin que existan unos acuerdos básicos con las FARC y el ELN pues, como sucedió en 1991, se terminaría aplazando la necesaria negociación política del conflicto armado.
De nuevo sobre las reformas puntuales
Retomando el hilo de la discusión sobre la reforma política propiamente dicha parecen necesarias algunas observaciones específicas:
1. El acuerdo sobre el umbral para fortalecer partidos se podría conseguir al aceptar que el paso del 2% al 5% era una meta y a ella se puede llegar en sucesivas elecciones. Está bien arrancar en la siguiente campaña con el 3%. Ello sin menoscabo de los grupos significativos de ciudadanos a quienes debería elevarse los requisitos en cuanto al número de firmas requeridas para su actuación institucional.
No puede haber vacilaciones sobre la necesidad de castigos ejemplares a los partidos que avalaron candidatos que consiguieron su curul por fuera de la ley. Sin falta los recursos que recibieron del Estado deben ser devueltos.
La democratización interna de los partidos supone consultas realmente internas, es decir, con militancia carnetizada, voto electrónico y manejo de tarjetones. Es indispensable una real capacidad de sanción a la doble militancia.
Los efectos jurídicos de la reforma deberían ser de aplicación inmediata;
Con partidos fortalecidos y democráticos, el voto preferente es un contrasentido.
Es forzoso mencionar otras iniciativas que no hicieron parte del proyecto aprobado por la plenaria de
Si se mantiene la norma que autoriza la reelección presidencial por un período, nada justifica que no se haga extensiva a las autoridades territoriales;
Doble vuelta para la elección de alcaldes de ciudades capitales y gobernadores;
Voto nominal y público en las corporaciones;
Voto obligatorio;
Disminución de la edad de la ciudadanía a 16 años;
Conformación de las asambleas departamentales sin contabilizar los votos de las ciudades capitales;
Organismos de control en manos de la oposición;
Modificación de la forma de elección del Consejo Nacional electoral;
Elección popular de Contralor y Procurador.
Instrumentalmente debe insistirse en que si las normas exigen que en los cuerpos colegiados se vote de manera partidista en bancadas, se requiere saber con claridad cuáles son las posiciones de cada agrupación política frente a los temas básicos de la agenda que se acaba de describir y desarrollar un esfuerzo publicitario y proselitista alrededor de este propósito. Exigir claridad y coherencia en las posiciones de cada Partido es un imperativo para el futuro de la democracia y de la estabilidad institucional en Colombia.
En las últimas dos décadas prácticamente todos los países de América Latina han introducido, por diferentes vías, cambios de mayor o menor envergadura en su institucionalidad política y Colombia no ha sido la excepción de este complejo proceso[17].
En 1991, contra todo pronóstico, el país legitimó el acuerdo para la transformación jurídico-política. Hoy, 17 años después los colombianos tenemos enfrente un desafío de similares proporciones y a este reto no se le puede encarar sino con grandes acuerdos interpartidarios y amplia movilización ciudadana. Esto es, con mayor democracia.
- Oscar Arango Gaviria, Profesor Universidad Tecnológica de Pereira, Coordinador Comité Técnico Alma Mater
Fuente: Semanario Virtual Caja de Herramientas
Corporación Viva
[1] Ver Corporación Nuevo Arco Iris. Parapolítica. La ruta de la expansión paramilitar y los acuerdos políticos. Intermedio Editores. Bogotá, 2008
[2] El Tiempo 27/04/08
[3] El Tiempo 27/04/08
[4] Revista Cambio 24/04/08
[5] En un programa radial el asesor presidencial José Obdulio Gaviria, había expresado que Mario Uribe había logrado desvirtuar los cargos que
[6] La revista Cambio (01/05/08) calificó de muy graves las declaraciones de esta ex representante y el ex alcalde de Bogotá, Antanas Mockus llegó a plantear que en desarrollo de este proceso el propio Presidente de
[7] En esta Comisión, 9 de sus 19 miembros tenían inhabilidades e impedimentos al momento de votar el proyecto.
[8] La gran mayoría de los observadores auguraba un fracaso del proyecto, y el propio Gobierno ya había anunciado, a través del Mininterior, un plan B a ser presentado en la siguiente legislatura. Aunque para la votación de
[9] En revista Semana.com 20/04/08
[10] El Nuevo Siglo. 02/05/08. La desgastada propuesta en torno a que lo mejor para dejar de lado las controversias sobre las reelecciones de los jefes de Estado es abortar el sistema presidencial y migrar hacia uno de corte parlamentario, se volvió a poner sobre la mesa.
[11] El Tiempo 02/05/08
[12] El Tiempo 02/05/08
[13] El tema de evitar una segunda reelección fue mencionado por la revista Semana (27/04/08) como uno de los tres puntos que contendría una fórmula para superar la crisis.
[14] Cfr. PNUD-IDEA. Proyecto de reforma política. Documento de trabajo. Bogotá, 2008
[15] El grupo de jóvenes que se denomina Juntos podría ilustrar esta hipótesis.
[16] PNUD-IDEA. Ob. Cit.
[17] Cfr. ZOVATTO, Daniel y OROZCO, Jesús. Reforma política y electoral en América Latina. 1978-2007. IDEA, México, 2008
https://www.alainet.org/es/active/24105
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