Las políticas económicas implementadas en América Latina particularmente en Centro América y el Caribe, se han caracterizado por mantener la coexistencia entre crecimiento y estabilidad económica y con empobrecimiento de la población y el aumento de las desigualdades sociales.  Esta es una de las características inherente al tipo de ajuste económico impulsado a lo largo de las últimas décadas donde se destacan particularmente la fragmentación creciente del mercado de trabajo, el lento crecimiento del empleo y la precarización del empleo existente y del que se crea.  Como tendencia, disminuye el empleo formal, estable y remunerador.  En consecuencia, el empleo reduce la capacidad para sacar a la gente de la pobreza y para permitirles acceder a mejores condiciones de vida.[1].  Durante los últimos cincuenta años, la economía panameña ha seguido de cerca el ciclo económico mundial, considerando su forma de inserción internacional en base al transporte, comercio y servicios en general.  Pero será afines de los ochenta y principio de los años 90 cuando comienza a configurarse un proceso de profundos cambios donde el Estado va a ser el principal protagonista.  El comportamiento económico reflejará los impulsos acentuados de los procesos de globalización y apertura a nivel mundial y el contexto de políticas de ajuste que lo acompañan.  Estas persiguen tres objetivos básicos, la privatización de las empresas y servicios públicos, la eliminación de barreras arancelarias o apertura de mercado y la flexibilización laboral, dichas políticas fueron definidas en su momento como la única alternativa para la superación de la pobreza y del creciente desempleo que se manifiesta en ese período.  Paradójicamente el fiel seguimiento de esas recetas económicas impuestas por los organismos financieros, han conllevado al encarecimiento de los costos de servicios, el debilitamiento de los sectores productivos agropecuarios e industriales, y al deterioro de las condiciones de vida, ampliado significativamente la brecha entre los que más y menos tienen.

Papel del estado en la transformación económica del país

En efecto, a los seis meses de producida la invasión norteamericana e instaurado el gobierno del expresidente Guillermo Endara, se inicia un proceso de transición desde el Estado empresario al de libre mercado, Contrario a las opiniones que anunciaban la eliminación o debilitamiento del Estado ante el avance de la globalización, ésta lo ha hecho no menos, sino más importante para los fines de las grandes transnacionales que lo necesitan para mantener las condiciones de acumulación y competitividad, para preservar la disciplina laboral, aumentar la movilidad del capital mientras bloquea la movilidad del trabajo.  El llamado neo liberalismo no sólo es una retirada del Estado con relación a la previsión social (es decir eliminar el gasto público referido a programas de interés social y simultáneamente privatizar los servicios que tradicionalmente asumía en lo social), es un conjunto de políticas activas, una nueva forma de intervención estatal destinada a aumentar la rentabilidad del capital en un mercado global interno y garantizar el cumplimiento puntual de los pagos a la deuda externa.

Bajo esta perspectiva, se implementará el plan del vicepresidente del gobierno de reconstrucción Guillermo Ford, según él, había que transformar la función del Estado y permitir el libre juego de la oferta y la demanda, para tal efecto se elabora un documento denominado “Estrategia Nacional para el Desarrollo y la Modernización de la Economía: políticas para la recuperación, el crecimiento sostenido y la creación de empleos”, en el cual se sostiene que el mayor problema de la economía panameña radicaba en la excesiva intervención del Estado en la economía, “ los problemas económicos de Panamá fueron producto de las políticas económicas seguidas que desarrollaron una filosofía de “Estado activista” en contraposición a uno de libre mercado.  Se desarrolló el Estado productor que demostró ineficiencia en proyectos de inversión como operaciones de producción y se mantuvo una posición antagónica hacia la empresa privada, ocupando su espacio natural.  El gasto público se uso para diversos problemas de empleo, mejorar la distribución de ingresos y promover el desarrollo mediante la inversión nacional a través del financiamiento externo y aumento de impuestos para el sector productivo privado, se desarrolla una política económica de crecimiento hacia adentro en detrimento de las exportaciones”[2].

El documento plantea el logro de los siguientes objetivos: “la política económica que aquí se propone, tiene como objetivo central la reactivación de la economía nacional y el comienzo de un período de crecimiento sostenido que mejore significativamente en nivel de vida del pueblo panameño.  Los objetivos generales son: 1) aumento de los niveles de empleo y productividad; 2) crecimiento auto sostenido; 3) creación de un sistema que genere oportunidades más equitativas”[3].  Estos objetivos se lograrían mediante la aplicación de tres puntos fundamentales, 1).  Privatizaciones de empresas y servicios públicos, 2).  Apertura de mercados 3).  Flexibilización laboral[4]. 

En el se considera el programa de privatizaciones como “componente estratégico de la política económica” y se consignan en ese ámbito los siguientes objetivos : “a) Reducirle número de entidades estatales ; b) transferir al sector privado actividades del sector público; c) Vender ciertas empresas o activos”.  A su vez, se establecían los siguientes criterios de privatización: a) Las empresas no rentables; b) Las actividades no estratégicas; c) actividades que se están desarrollando en forma no eficiente; d) posibilidades de privatización parcial: e) actividades que podrían ser manejadas como patronatos.

Sin embargo, el desgaste político del denominado “régimen de ocupación”, resultado no solamente de sus propias contradicciones políticas, como también del deterioro de una economía que entre 1988 y 1989, - producto de las sanciones económicas- tuvo una perdida en la producción que alcanzó 2,334 millones de dólares y 1,246 millones en concepto de fuga de capital, le impidió en sus cuatro años y medio, cumplir con el programa privatizador.  No obstante, desde 1984 la política económica estatal cada vez más se fue articulando a concepciones y preceptos neo liberales[5]

Posteriormente y con la misma concepción filosófica, se ejecutará la estrategia denominada “Políticas Publicas para el Desarrollo Integral: Desarrollo Social con Eficiencia Económica”, conocido también con el nombre del ministro de la cartera económica del gobierno de Pérez Balladares “plan Chapman”, tenía como objetivo manifiesto, reducir la pobreza y la pobreza extrema, así como a través de eficiencia y la productividad asegurar el crecimiento económico, será entonces en ese período donde se materializarán las aspiraciones privatizadoras, cumpliéndose casi en su totalidad los ajustes y el plan de privatizaciones[6]

Con respecto a la política de reestructuración de empresas públicas, el documento que fundamentará toda la política privatizadora del gobierno de Pérez Balladares consigna lo siguiente: “una de las limitantes que obstaculiza el mejoramiento y competitividad de la economía lo constituye la ineficiencia, poca confiabilidad y altos costos de los servicios públicos.  A estos factores se une la deficiencia histórica de los servicios públicos: electricidad costosa y poco confiable, escasez de suministros de agua potable, servicios telefónico deficiente, puertos caros e ineficientes y malas infraestructuras públicas”.  Para resolver estos problemas en la prestación de los servicios públicos el documento consigna como instrumentos, la reestructuración administrativa, otorgamiento de concesiones, contratos de servicio con el sector privado, y la privatización. 

Será a partir de la segunda mitad de la década de 1990, que el gobierno logra imponer, sobre la oposición de una mayoría popular, severas medidas de ajuste estructural, se introduce la reforma fiscal y laboral que va a favorecer a los sectores sociales de mayores ingresos del país, se legislo entonces para flexibilizar la fuerza de trabajo[7] y además, se autorizó la privatización de los servicios públicos, cuyo resultado inmediato fue la desarticulación de la economía nacional y el aumento progresivo de la pobreza. 

Transcurridos casi cinco años de la publicación del documento a finales de 1994, las acciones más importantes realizadas en el ámbito de las privatizaciones son las siguientes: 1) La venta del Instituto de Telecomunicaciones (INTEL) a la compañía Cable & Wireless Panamá S.A del 49% de las acciones, quedando a los trabajadores un 2% y reteniendo el Estado el resto.Con respecto a la prestación del servicio de electricidad, se promulga la Ley N° 6 del 3 de Febrero de 1997, por la cual se dicta el marco regulatorio institucional para la prestación del servicio público de electricidad y permite la generación y comercialización privada de la misma, marco que permitió la desarticulación del IRHE en siete empresas privadas generadoras y distribuidoras de energía eléctrica.  En materia portuaria, se dio en concesión a la empresa Hutchinson los puertos de Balboa y Cristóbal; y a las empresas Evergreen y Petroterminales de Panamá, el desarrollo de nuevos sitios portuarios localizados en el atlántico.  Uno al norte del Puerto de Cristóbal a la salida del Canal, y el otro en la Provincia de Bocas del Toro.  En el ámbito laboral, se llevo a cabo en 1995 la reforma al Código de Trabajo que regía desde 1972 y que fue el resultado de las luchas de los trabajadores, éste era considerado por los empresarios como un “código muy avanzado para la realidad panameña”.  Dichas reformas contaron con la legitimación de un sector minoritario de los obreros organizados, mientras que para la mayoría eran vistas como lesivas a los intereses del conjunto de la población y ante su la aprobación se generaron grandes manifestaciones, desencadenando desordenes callejeros de gran violencia .

Las privatizaciones generaron como producto un “fondo fiduciario para el desarrollo” ( FFD), que a mediados del 2001 ascendía a unos 1,200 millones de balboas (16.3% de PIB y 26.6% del presupuesto del Estado en el año 2000) y que generará unos 56.6 millones de Balboas en intereses durante el 2001.  el FFD fue concebido con el objetivo de financiar políticas y programas de índole social para el combate a la pobreza; y aunque por ley, el principal fondo no se puede utilizar, la sociedad panameña tiene pendiente una importante decisión sobre el uso potencial más apropiado de esos recursos desde la perspectiva del desarrollo nacional.

Deuda y pobreza en panamá

El conjunto de estas medidas y otras, en el período indicado, provocó una fuerte transferencia de poder adquisitivo hacia los sectores más ricos en detrimento de los ingresos de los sectores más pobres de la población.  Las medidas de ajuste estructural tendieron a favorecer al sector económico tradicionalmente más fuerte de Panamá vinculado al sector financiero y socio de las grandes corporaciones internacionales[8].  Mientras que en 1980, el 68 por ciento de la economía se concentraba en el sector servicios, en el 2000 la cifra alcanzaba el 82 por ciento.  El sector secundario (manufacturero) había disminuido del 18 al 10 por ciento en los 20 años señalados.  El sector primario (agropecuario) bajó entre 1980 y 2000 del 16 por ciento al 8 por ciento.[9]

Estas medidas han profundizado las desigualdades, hoy Panamá es considerado uno de los países con mayor desigualdad en el mundo.  Los más pobres de Panamá son muy pobres y los más ricos son muy ricos.  Así, mientras el quintil (20% de la población)más bajo consume un 3.5 por ciento del consumo total, el quintil más alto consume el 53 por ciento.  El quintil más pobre recibe el 1.5 por ciento del ingreso total, mientras que el quintil más rico recibe el 63 por ciento.[10]

A pesar del nivel relativamente alto del PIB per cápita en Panamá (B/.  3,080 en 1997), más de un millón de personas (el 37% de la población) viven bajo la línea de pobreza[11] y de éstos, más de medio millón (el 19 por ciento de la población) viven en condiciones de extrema pobreza[12].  En general, la pobreza sigue le tendencia del promedio regional de América Latina y el Caribe (37 por ciento), pero la pobreza extrema es más alta en Panamá[13] (16 por ciento en ALC).

La mitad de los niños panameños vive en condiciones de pobreza, es entre los pobres donde se registran las mayores tasa de fecundidad, de ahí que una gran proporción de niños vive en condiciones de pobreza, el 53 por ciento de los menores de 5 años (más de 160,000) y el 48 por ciento de todos los menores de 18 años (más de 500,000) vive por debajo de la línea de la pobreza.  Cerca de un tercio vive en condiciones de extrema pobreza.  Por el contrario, el 27 por ciento de los adultos de la llamada tercera edad, mayores de 60 años, vive en condiciones de pobreza y un 12 por ciento en condiciones de extrema pobreza.  Esta menor proporción de ancianos pobres (comparados con el 37 por ciento de la población nacional total), apunta a una menor expectativa de vida entre los pobres que entre el promedio de la población.[14] Si a la creciente pauperización agregamos el envejecimiento de la población , la tendencia sería un creciente aumento de ancianos pobres sin cobertura de seguro social y por ende una sensible disminución de la expectativa de vida del conjunto de la población

Por otra parte, la deuda representaba un porcentaje muy alto del producto durante las dos últimas décadas y ascendía al 58.3 % en el año 1999, constituyéndose el servicio de la deuda en un extraordinario drenaje del presupuesto del estado (22.1% en 1999).  El drenaje financiero aparece más claro al considerar las cifras absolutas, ya que mientras a inicios de los noventa la deuda externa ascendía a unos 3,500 millones, al final de la misma (en 1999) era de unos 5,568 millones, el país pagó como servicio de esa deuda unos 5,536 millones entre 1990 y 1999, es decir que en los 10 años de la década pago el monto de la deuda inicial y 2,000 millones más de intereses, sin embargo ni se pago la deuda ni tampoco disminuyo, por el contrario se ha hiperdimensionado.

ANEXO

Fuente: Contraloría General de la República.

* Carlos Marcelo Castillo. Investigador del Centro de Estudios y Acción Social Panameño, Ceaspa.