Hace cuatro años, a mediados de 2005, la Corte Interamericana de Derechos Humanos emitió sentencia sobre el caso Comunidad Indígena Yakye Axa versus Paraguay, una sentencia favorable a la comunidad y condenatoria del Estado. Yakye Axa es una comunidad del Pueblo Enxet en el Chaco central que se ha visto desposeída expeditivamente de sus tierras tradicionales y reubicada precariamente en condiciones inhumanas de vulnerabilidad alimenticia y emergencia sanitaria. El nuevo asentamiento consiste en una estrecha franja de tierra junto a una carretera de tráfico pesado. La justicia paraguaya no había resuelto la consiguiente reivindicación del territorio expoliado, reivindicación que estaba tramitándose desde hacía más de una decena de años. Habiendo Paraguay mostrado una escasa voluntad de atención a la sentencia, ahora, a mediados de 2009, el Gobierno se decide a darle cumplimiento y el Senado se dispone a pararle los pies. En el Congreso de la República del Paraguay se ha tomado una decisión de desentendimiento y se adopta una postura de inhibición que pueden decirse ambas, decisión e inhibición, prevaricadoras. La Justicia le va a la zaga.
“El Estado deberá identificar ese territorio tradicional y entregarlo de manera gratuita a la Comunidad Yakye Axa, en un plazo máximo de tres años contados a partir de la notificación de la presente Sentencia. En caso de que el territorio tradicional se encuentre en manos privadas, el Estado deberá valorar la legalidad, necesidad y proporcionalidad de la expropiación o no de esas tierras con el fin de lograr un objetivo legítimo en una sociedad democrática. (…) Si por motivos objetivos y fundamentados, la reivindicación del territorio ancestral de los miembros de la Comunidad Yakye Axa no fuera posible, el Estado deberá entregarle tierras alternativas, que serán electas de modo consensuado con la Comunidad, conforme a sus propias formas de consulta y decisión, valores, usos y costumbres. En uno u otro caso, la extensión de las tierras deberá ser la suficiente para garantizar el mantenimiento y desarrollo de la propia forma de vida de la Comunidad”. Así reza la sentencia de hace cuatro años. En una segunda sentencia interpretativa se ha acentuado el principio de que la comunidad reciba sus tierras originales mejor que otras alternativas. En voto particular el juez Antônio Cançado Trindade sienta que “la entrega definitiva de las tierras a los miembros de la Comunidad Yakye Axa es una forma necesaria de reparación, que además protege y preserva su propia identidad cultural y, en última instancia, su derecho fundamental a la vida”. La identidad cultural requiere la devolución de las propias tierras y no la entrega de otras.
Es evidente que el plazo dado para la devolución de las tierras, el de tres años, se ha sobrepasado con creces, manteniéndose a la comunidad en dichas condiciones precarias e inhumanas. Y esto no puede todavía realizarse de inmediato. Ni siquiera se han iniciado los trámites precisos para poder llegarse a la devolución. En estas condiciones, con todo el retraso acumulado que habrá también de repararse, bienvenida ha de ser desde luego la determinación del actual Gobierno por cumplir con sus obligaciones internacionales, entre las que se comprenden por supuesto la ejecución de las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Paraguay ratificó la Convención Americana de Derechos Humanos en 1989 y reconoció la competencia de la Corte en 1993. Paraguay no ha puesto en ningún momento en cuestión que la sentencia le vincule. Simplemente no ha tomado hasta ahora diligencias para darle cumplimiento.
Hay algo más en la sentencia, de un carácter esto general: “El Estado deberá adoptar en su derecho interno, en un plazo razonable, las medidas legislativas, administrativas y de cualquier otro carácter que sean necesarias para garantizar el efectivo goce del derecho a la propiedad de los miembros de los pueblos indígenas”. No sólo se trata de hacer justicia a una comunidad, sino también de producir derecho para unos pueblos, para todos los pueblos indígenas existentes en Paraguay. Sobre el término principal de referencia para esta producción de derecho no caben dudas. Es el Convenio de la Organización Internacional del Trabajo sobre los Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes (Convenio 169) que Paraguay tiene ratificado desde 1993. También figura entre las obligaciones internacionales que Paraguay hasta ahora viene desatendiendo y que el actual Gobierno se ha comprometido por fin a asumir.
Naturalmente, es el Congreso el que tiene ante todo que ocuparse de esa producción de un derecho de los pueblos indígenas conforme al Convenio 169, el mismo Congreso que mantiene una postura de desconocimiento no sólo del orden internacional que debiera vincularle, sino también del propio orden constitucional que habría más directamente de obligarle. La Constitución de Paraguay reconoce el derecho de las comunidades indígenas a sus tierras: “Los pueblos indígenas tienen derecho a la propiedad comunitaria de la tierra, en extensión y calidad suficientes para la conservación y el desarrollo de sus formas peculiares de vida. El Estado les proveerá gratuitamente de estas tierras, las cuales serán inembargables, indivisibles, intransferibles, imprescriptibles, no susceptibles, no susceptibles de garantizar obligaciones contractuales ni de ser arrendadas; asimismo, estarán exentas de tributo (art. 64). Ni esta previsión constitucional ha servido hasta el momento, con sentencia internacional y todo, para hacerle justicia en Paraguay a la Comunidad Yakye Axa. No es único su caso o ni siquiera excepcional. Conviene por tanto no sólo considerarlo por sí, sino también reparar en su significación. Yakye Axa puede ser sinécdoque de todos los pueblos indígenas en Paraguay.
En la última sesión del Foro Permanente de Naciones Unidas para las Naciones Unidas, la de este año 2009, un grupo de organizaciones indígenas y alguna no gubernamental (International Indian Treaty Council, International Organization of Indigenous Resource Development, The Assembly of First Nations, International Alliance of Indigenous Peoples and Tribal Peoples y Amnistía Internacional) han dado la voz de alarma a la comunidad internacional, alegando ahora ante todo la violación de derechos reconocidos por la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas aprobada pocos meses antes. El comunicado conjunto manifiesta su preocupación porque las tierras no se hayan devuelto con la urgencia del caso, dentro del plazo establecido por la sentencia, agravándose con esto la situación de precariedad y, en suma, el verdadero riesgo para la supervivencia de la comunidad. Se hace el comunicado eco de que el nuevo Gobierno paraguayo ya tenía presentada una iniciativa ante el Senado para la ejecución de la sentencia, pero acto seguido expresa el temor de que tal iniciativa no encuentre respaldo parlamentario o de que la misma sea desvirtuada en su paso por el Congreso.
El temor se está confirmando. Hace pocos días, a finales del mes de junio, la primera comisión del Senado que emite dictamen sobre la iniciativa del Gobierno, la Comisión de Reforma Agraria y Bienestar Social, comienza a sentar la pauta. Se ha pronunciado por mayoría en contra. Tras este pronunciamiento, no parece que la Comisión de Hacienda, Presupuesto y Cuentas vaya ni a tomar en consideración otra postura. La iniciativa gubernamental consiste en un proyecto de ley para la dotación de recursos a fin de poder procederse a la expropiación forzosa, mediante indemnización, de las tierras tradicionales de la comunidad y a la entrega correspondiente a manos indígenas. El Congreso no parece estar dispuesto a conceder ni un guaraní para este género de política por mucho que la Constitución lo disponga y por mucho que la Corte Interamericana de Derechos Humanos también lo ordene. Para este paso de la dotación de un presupuesto, la sentencia había dado el plazo de un año cumplido ahora hace tres.
Respecto al otro mandato de la sentencia, el más general de elaboración de leyes que garanticen los derechos de los pueblos indígenas reconocidos tanto por la Constitución como por el derecho internacional de los derechos humanos, no existe disposición absolutamente ninguna del Congreso para hacerse cargo. Hay muestras sobradas de este rotundo rechazo. En lo que afecta a la Comunidad Yakye Axa, con la información que se tiene y la decisión que se toma, la Comisión de Reforma Agraria y Bienestar Social del Senado y, si sigue la pauta, todo el Congreso pueden incluso incurrir en conducta tipificada internacionalmente como genocidio (Convención para la Prevención y Sanción del Delito de Genocidio, art. 2: “b. Lesión grave a la integridad física o mental de los miembros del grupo; c. Sometimiento intencional del grupo a condiciones de existencia que hayan de acarrear su destrucción física, total o parcial). No sería la primera vez que Paraguay afrontase esta acusación por parte de observadores internacionales (puede verse el libro Los Aché del Paraguay: Discusión de un Genocidio, IWGIA, 2008). Ahora, con la Corte Penal Internacional, cuyo Estatuto Paraguay tiene ratificado, es más fácil que la imputación sea formal.
Para cumplir la sentencia, la misma Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado el camino de la expropiación mediante indemnización para la recuperación y devolución. Recuérdense sus palabras: “El Estado deberá valorar la legalidad, necesidad y proporcionalidad de la expropiación o no de esas tierras con el fin de lograr un objetivo legítimo en una sociedad democrática”. Un objetivo legítimo en una sociedad democrática es el de devolución de tierras que han sido ilegítimamente impropiadas, ilegítimamente por carecerse de consentimiento de la anterior propiedad y por no haberse seguido el debido procedimiento para una justa indemnización en la expropiación producida de la comunidad indígena. Según la jurisprudencia de la misma Corte Interamericana de Derechos Humanos, al contrario de lo que presume la Constitución paraguaya en el artículo 64 citado (“El Estado les proveerá…”), una comunidad indígena no es propietaria de sus tierras tradicionales porque el Estado le reconozca el título, sino que el Estado debe reconocer el título porque la comunidad es propietaria por derecho propio. La legalidad recae entonces de parte de la propiedad indígena sin necesidad de indemnización para la actual ocupación por muy legalizada que está se encuentre por el propio Estado. Dicho de otra forma, la cuestión es de saneamiento de título, no de indemnización de una propiedad ilegítima.
El actual proyecto de ley parte del supuesto contrario, el de necesidad de la indemnización ciertamente señalada también por la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Conforme a su propia jurisprudencia, la misma no pondrá ninguna objeción al saneamiento del título con el efecto de devolución de sus tierras a la comunidad indígena. El problema será entonces la justicia paraguaya, la justicia que se ha demostrado insensible ante la reivindicación territorial de la Comunidad Yakye Axa y que será por ende receptiva a la reclamación de la propiedad ilegítima. No hay muchas esperanzas de que aprecie el valor vinculante de una sentencia internacional. Baste como muestra la posición de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Alguna sentencia suya se ha referido a la del caso Yakye Axa, pero no porque le preocupe el incumplimiento, pues de lo que se lamenta es de la mala imagen que ofrece Paraguay hacia el exterior al ser condenado por una jurisdicción internacional.
El Gobierno no cuenta ni con el Congreso ni con la Justicia, pero esto no le exime de sus obligaciones internacionales. La eventual prevaricación del Congreso y de la Justicia no debe servirle al Gobierno como coartada del incumplimiento de una sentencia particular y de un mandato general, el de producir derecho que garantice el derecho de los pueblos indígenas a sus tierras tradicionales. El Gobierno da muestras de su compromiso. Ha creado una Comisión Interinstitucional para el cumplimiento de las sentencias internacionales, comisión formada por los ministros de Relaciones Exteriores, Justicia y Trabajo, Interior, Hacienda, Educación, Salud y el ministro Secretario de la Presidencia de la República. No hay participación ni parlamentaria de judicial pues no se tiene la disponibilidad. El Gobierno además anuncia un Programa de Apoyo Integral a los Pueblos Indígenas de carácter asistencial tan sólo, pero que podrá atender las necesidades más perentorias de las comunidades en condiciones de crisis alimentaria y sanitaria. El problema volverá a estar en la dotación del presupuesto. La sentencia del caso Yakye Axa también condenó al Estado a proveer sustento a la comunidad mientras que no recibieran sus tierras, lo que se ha cumplido tan desigualmente que puede decirse que se ha incumplido, también esto.
¿Cómo podrá progresarse en tan adversas condiciones? La jurisdicción interamericana está capacitada para dictar sentencia, pero no para hacer ejecutar lo juzgado. Esto es cometido y obligación del Estado. ¿Cómo puede hacerlo un Gobierno con el Congreso en contra y sin el respaldo de la Justicia? La respuesta parece que ha de ser ciudadana e internacional, de concernimiento e impulso de la propia ciudadanía y de soporte y empuje de las instancias supra y transestatales, como la Organización de Estados Americanos, Naciones Unidas o también la sociedad civil global de organizaciones no gubernamentales y tantas otras. El Gobierno de Paraguay debe tener la certeza de que no está solo frente al racismo institucionalizado.
Anexos:
Comunidad Indígena Yakye Axa vs. Paraguay, Sentencia
Comunidad Indígena Yakye Axa vs. Paraguay, Interpretación de la Sentencia
- Bartolomé Clavero es Miembro del Foro Permanente de Naciones Unidas para las Cuestiones Indígenas
Fuente: http://clavero.derechosindigenas.org
