El Acuerdo suscrito en Honduras para el restablecimiento del orden constitucional o, como se titula el documento, “para la Reconciliación Nacional y el Fortalecimiento de la Democracia en Honduras”, contiene el compromiso de mantenimiento de la actual Constitución en unos términos que pretende congelarla. Junto a los apartados de devolución del Poder Ejecutivo al momento previo al estado de anormalidad; de formación de un Gobierno de Unidad y Reconciliación; de reconducción de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional a su posición constitucional; de celebración inmediata de Elecciones Generales para el consiguiente Traspaso de Gobierno; de establecimiento de sendas Comisiones de Verificación del propio Acuerdo y de la Verdad sobre el estado de anormalidad, y de normalización de relaciones con la Comunidad Internacional, figura un apartado especialmente relevante y también bastante problemático, el de “la Renuncia a Convocar a una Asamblea Nacional Constituyente o Reformar la Constitución en lo Irreformable”, según su epígrafe. Mas la Constitución no queda bloqueada ni mucho menos.
“Para lograr la reconciliación y fortalecer la democracia, reiteramos nuestro respeto a la Constitución y las leyes de nuestro país, absteniéndonos de hacer llamamientos a la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente, de modo directo o indirecto, y renunciando también a promover o apoyar cualquier consulta popular con el fin de reformar la Constitución” fuera así de los cauces y a espaldas de los límites previstos por la Constitución misma. Además de los artículos constitucionales que expresamente se refieren a materias irreformables, las referentes “a la forma de gobierno, al territorio nacional, al período presidencial, a la prohibición para ser nuevamente Presidente de la República” y al mismo procedimiento de reforma, por mayoría cualificada de dos tercios de la totalidad de los miembros del Congreso en sesiones ordinarias de dos legislaturas consecutivas (arts. 239, 373 y 374), se añade referencia al artículo 5, el más relevante al efecto, así como a la Ley Especial de Plebiscito y Referéndum vinculada al mismo.
El artículo quinto constitucional no es en todo original de una Constitución tan temerosa de su propia modificación democrática. Una reforma de 2004 lo amplió notablemente infundiéndole un nuevo espíritu que se explica bien en los considerandos del decreto de su aprobación parlamentaria: “Que para consolidar la democracia en la que vivimos se hace necesario la adecuación del sistema de representación política mediante la adopción de mecanismos complementarios de participación directa del pueblo”, razón por la cual se constitucionalizan las instituciones del referéndum y del plebiscito. El artículo quinto queda como un enclave de “democracia participativa” en una Constitución de “democracia representativa” con el objetivo declarado de fortalecer y vivificar a la segunda mediante la primera.
Más aún, la “democracia participativa” queda erigida por el nuevo espíritu del artículo quinto en fundamento del sistema y clave de bóveda del edificio confiriendo renovada fuerza a expresiones que ya se contenían previamente en la Constitución: “El gobierno debe sustentarse en el principio de la democracia participativa del cual se deriva la integración nacional, que implica participación de todos los sectores políticos en la administración pública a fin de asegurar y fortalecer el progreso de Honduras basado en la estabilidad política y en la conciliación nacional” (art. 5 es objeto de adición con la introducción del referéndum y el plebiscito en 2004). Por los mismos objetivos que declara, este artículo quinto completo, con sus mecanismos de participación directa de la ciudadanía, es el que particularmente sintoniza con un acuerdo como el actual “para la Reconciliación Nacional y el Fortalecimiento de la Democracia en Honduras”. El Acuerdo apela no sólo a la letra de los artículos de la Constitución a los que se refiere, sino también a su espíritu, “al espíritu de dichos artículos (5, 239, 373 y 374) y de la Ley Especial que Regula el Referéndum y el Plebiscito”. Si hay un espíritu efectivamente democrático en la Constitución, es el manifestado por el artículo quinto.
La Ley Especial de Plebiscito y Referéndum ha sido aprobada en junio de este año. Frente al proyecto del Gobierno Zelaya, el Congreso Micheletti, por darle también el nombre de su entonces presidente y luego notorio golpista, la aprovechó para reforzar los candados constitucionales, reiterándolos a este nivel de norma ordinaria que realmente no añade nada a la provisión constitucional. Por lo demás, la Ley de Plebiscito y Referéndum seguía contemplando estas instituciones de democracia participativa. No prohibía que se consultase a la ciudadanía la posibilidad de una asamblea constituyente para la deliberación y acuerdo de una nueva Constitución, lo que, frente al entendimiento parlamentario de la Ley recién aprobada, mantuvo el Presidente del Gobierno Zelaya para encontrarse con el Golpe de Estado encabezado por el Presidente del Congreso Micheletti. El acuerdo “para la Reconciliación Nacional y el Fortalecimiento de la Democracia en Honduras” viene ahora a añadir la prohibición de la consulta constituyente, prohibición que así no se efectúa por Constitución ni tampoco por Ley o por ningún documento con valor formalmente normativo a la luz del orden constitucional establecido. He aquí entonces la cuestión: ¿a quién obliga el Acuerdo?
No es una pregunta ociosa. ¿A quienes obliga? Indudablemente a las partes, que son unos determinados sectores políticos, aquellos que, mediante el control del régimen electoral, vienen manejando la representación política, reduciéndola a oligarquía, más el elemento ahora definitivamente extravagante en dicho escenario del Presidente Zelaya. ¿A quienes no obliga? Evidentemente a la ciudadanía, que puede generar una nueva dinámica política en las mismas elecciones generales inmediatas, pese al control del acceso a la representación en manos de los partidos oligárquicos, o de otra forma tras ellas. La ciudadanía no ha adquirido ningún compromiso de renunciar a un proceso constituyente aunque el Acuerdo intente obligarla y hasta domeñarla con la confusión intencionada entre activismo político y comportamiento contrario al derecho: “Realizamos un llamado al pueblo hondureño para que participe pacíficamente en las próximas elecciones generales y evite todo tipo de manifestaciones que se opongan a las elecciones o a su resultado, o promuevan (sic) la insurrección, la conducta antijurídica, la desobediencia civil u otros actos que pudieran producir confrontaciones violentas o transgresiones de la ley”. La misma admonición evidencia que el Acuerdo no obliga a la ciudadanía. ¿Cómo podría?
Hay una tercera parte, la internacional, especialmente por el aval y la mediación de la Organización de Estados Americanos. La intervención se mantiene, pues dos de los cuatro miembros de la Comisión de Verificación del Acuerdo han de ser de procedencia internacional, necesariamente de la misma OEA, pues a ésta se le confía la coordinación de la formación y el funcionamiento de este organismo clave. Cumpliéndose con el calendario previsto, hoy lunes día dos de noviembre se ha instalado la Comisión, nombrándose por la parte internacional al expresidente chileno Ricardo Lagos y la actual Secretaria de Trabajo de los Estados Unidos Hilda Solís. La Comisión de Verificación, con tal contingente internacional, tiene poderes de interpretación del Acuerdo, de escrutinio de su cumplimiento y de sanción frente a sus transgresiones. ¿Hay entonces una tutela de parte así internacional? No exactamente. El mismo Acuerdo no deja de contener referencias a que las decisiones precias habrán de adoptarse por los organismos constitucionales regulares como “expresión institucional de la soberanía popular”, lo cual, esto último, habrá de alcanzar un sentido sustantivo, más allá de la retórica, conforme a lo ya visto respecto al fundamento del sistema constitucional hondureño en la democracia participativa.
Aquí está la clave. Precisamente por su falta de valor normativo, el Acuerdo está clamando por una interpretación, no literal aislada, sino sistemática en relación con la Constitución. A efectos más concretos, ni la OEA en particular ni la comunidad internacional en general pueden imponer a la ciudadanía hondureña un compromiso netamente antidemocrático como el de “la Renuncia a Convocar a una Asamblea Nacional Constituyente o Reformar la Constitución en lo Irreformable”. En el caso, por ejemplo, de que, frente al control de la representación por partidos oligárquicos, la ciudadanía se pronunciara de otra forma y en otro sentido con ocasión de las inmediatas elecciones generales, la mediación internacional, si no aceptase tal posicionamiento ciudadano, actuaría no sólo contra democracia, sino también contra la propia Constitución de Honduras, contra su renovado espíritu de democracia participativa que se proclama por su artículo quinto. Sería además una forma de tutela internacional que el propio Acuerdo no admite.
Como no podría ser de otro modo, el Acuerdo está más abierto de lo que aparenta. Aunque no falte el intento, el mismo no puede poner una mordaza a la ciudadanía. Y no tiene otro valor normativo que el que resulte de su integración respetuosa en el orden definido por la Constitución, una Constitución que declara la democracia participativa como su fundamento.
Nota. Compromisos internacionales pendientes, como el de la efectiva puesta en práctica del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, que Honduras ratificara en 1995, no es previsible que se aborden por la Comisión de Verificación pues el Acuerdo no los toca. Pero si el asunto indígena, por importar a la calidad de la democracia, se suscitara, no resulta nada halagüeña la presencia internacional tanto de Ricardo Lagos, dada su trayectoria al propósito durante el ejercicio de su mandato como Presidente de Chile, como de Hilda Solís, dado el desentendimiento de la Administración Obama respecto a la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.
Anexo: Diálogo Guaymuras. Acuerdo Tegucigalpa / San José para la reconciliación nacional y el fortalecimiento de la democracia en Honduras.
- Bartolomé Clavero es Miembro del Foro Permanente de Naciones Unidas para las Cuestiones Indígenas. http://clavero.derechosindigenas.org
