El derecho de las víctimas al trabajo, la formación y la generación de ingresos
17/02/2014
- Opinión
El goce efectivo del derecho a la generación de ingresos para las víctimas a través de una política pública que garantice su inserción laboral y productiva, es el tema que desarrollaremos en tres artículos, en el primero exploraremos los mandatos Constitucionales sobre el derecho al trabajo y las ordenes de la Corte Constitucional contenidas en diferentes autos de seguimiento a la Sentencia T025/2004, que reconocen como sujeto de especial protección a la población desplazada; debido a la incapacidad del Estado para garantizar el ejercicio de su derecho fundamental al trabajo y a un ingreso digno en el lugar donde anteriormente residían.
El segundo nos referiremos al trabajo decente para los y las jóvenes víctimas como forma de restablecimiento de un derecho que les ha sido negado. En el tercer artículo reseñaremos algunas alternativas que se han puesto en marcha para garantizar un trabajo decente para las víctimas, esto último con el propósito de contribuir al debate público que se debe generar en el país para abordar de manera creativa y realista uno de los mayores problemas que afronta la población víctima en estos momentos.
Las víctimas en cifras
Las víctimas registradas a enero 21 de 2014 son 6.073.453[1], de las cuales la mayor parte son víctimas del desplazamiento forzado “5.027.964 desde 1985 hasta noviembre de 2013, equivale al 10.6% de la población colombiana actual”[2] que es 47.459.450[3].
Entre los territorios más afectados por el conflicto armado se encuentran los ubicados en el departamento de “Antioquia que es departamento con más víctimas, con cerca de 1,2 millones. Le siguen Bolívar, con casi medio millón; Magdalena con 380.000; Nariño, con más de 320.000; Chocó, Cesar y Valle, que tienen cerca de 300.000, y luego están Caquetá, Cauca y Córdoba, que pasan de las 260.000 cada uno”[4].
De acuerdo al informe “Basta ya” del Centro de Memoria Histórica al 31 de marzo de 2013:
- El conflicto armado colombiano ha provocado aproximadamente 220.000 muertos.
- 2.880 sindicalistas asesinados.
- 25.007 desaparecidos.
- 1.754 víctimas de violencia sexual.
- 6.421 niños, niñas y adolescentes reclutados por grupos armados.
- 4.744.046 personas desplazadas.
- 27.023 secuestros.
- 10.189 víctimas de minas antipersonal.
Caracterización de la población víctima de desplazamiento forzado[5]
El tamaño promedio de los hogares de población víctima de desplazamiento forzado (incluidas en el RUPD) es de 4.9 personas, mientras que el tamaño promedio de los hogares colombianos es de 3.9 personas. La jefatura del hogar es predominante femenina, que debe responder en promedio por 4.6 personas creando un mayor nivel de dependencia económica, se calcula que en promedio una persona ocupada en los hogares, responde por 3.6 personas.
La distribución de los hogares por sexo y por edad se encuentra concentrada en niños, niñas y jóvenes, un 65% de las personas que conforman un hogar son menores de 25 años.
El nivel de escolaridad es extremadamente bajo, la población mayor de 40 años presenta un analfabetismo de 30% y en el caso de mayores de 15 años y más, se encuentran con una tasa del 15% de analfabetismo, se debe destacar que el 20% de los jefes de hogar son analfabetas con lo cual aumenta la vulnerabilidad de sus familias.
La generación de ingresos antes del desplazamiento[6]
Los hogares desplazados generaban un ingreso promedio mensual (antes de desplazamiento) de $1.325.683 (a precios del año 2008) por actividades agrícolas (de cultivo de yuca, plátano maíz, café y caña panelera) de ganadería o extracción de recursos naturales. El paso de un ambiente rural a uno urbano generó en estos hogares la imposibilidad de ejercer sus habilidades y destrezas ligadas a labores del campo y la mayoría de las cuales no son de utilidad en la ciudad, donde deben dedicarse a labores de trabajo informal como obreros de la construcción en el caso de los hombres, vendedores informales, servicio doméstico para las mujeres entre otros. La demanda de trabajo para el medio urbano es de personal con algún nivel de capacitación formal, restringiendo el acceso de los campesinos a fuentes de trabajo formales debido a su perfil laboral ligado a actividades agrícolas y de extracción.
El desplazamiento en estos hogares genero la caída del ingreso familiar y los condujo a una situación de pobreza y en un porcentaje mayoritario a la indigencia.
Si comparamos el conjunto de la población en sus ingresos con la población en situación de desplazamiento entenderemos un poco mejor el problema que queremos examinar. El ingreso promedio de toda la población colombiana para el año 2011, era de 500.531 y en las cabeceras urbanas este promedio fue de 566.192 (quinientos sesenta seis mil ciento noventa y dos pesos); mientras que en el campo el ingreso promedio apenas llegaría a 207.235 (doscientos siete mil doscientos treinta cinco pesos ) y ese promedio correspondía en las áreas metropolitanas a 709.155 (setecientos nueve mil ciento cincuenta y cinco pesos). (Datos Básicos según el Banco Mundial 2011 proyección 2013). Estas cifras nos indican que los campesinos apenas tendrían un tercio de lo que recibirían los habitantes del área metropolitana y apenas la mitad del promedio nacional. Esto quiere decir que la pobreza se concentra principalmente en las áreas rurales del país. Pues bien como se ha mostrado atrás el ingreso familiar promedio de las familias víctimas del desplazamiento forzado era más o menos el doble del ingreso de las áreas metropolitanas, es decir, que ahora estas familias que tenían un ingreso decente que les permitía vivir dignamente han pasado a la pobreza extrema o a la indigencia y en ello cabe responsabilidad al Estado por haber sido incapaz de garantizar los derechos de esta población para vivir en los sitios en que ellos habían decidido realizar sus proyectos de vida.
El trabajo decente en la Constitución y en la interpretación de la Corte Constitucional
En Colombia la Constitución Política estableció en 1991 que el trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas. Para la población víctima este derecho tiene además una connotación adicional que establece mayores obligaciones del Estado para con ella que se deriva del hecho que las autoridades públicas fueron incapaces de garantizar la vida, honra y bienes de ésta población así como de impedir que fueran despojadas y expulsadas de manera violenta del lugar donde desarrollaban su vida, vale decir, en donde residían y ganaban de manera digna su sustento. Es por esta razón que la Corte Constitucional promulga desde la Sentencia T025 de 2004 y en sus diversos autos de seguimiento la obligación que tiene el Estado de adoptar una política eficaz para la generación de ingresos que va más allá de la oferta laboral en el sentido que el Estado debe atender mediante subsidios y mientras no se generen condiciones de estabilidad laboral a la población víctima, pero, también debe generar otras opciones como recursos para emprendimientos empresariales así como debe asesorar a la población víctima de manera especial en el seguimiento de dichas iniciativas.
La Corte Constitucional y los diferente Autos relacionados con la generación de ingresos
La Constitución Política de 1991 reconoce los derechos fundamentales y las garantías y los deberes del Estado Colombiano, en los artículos 2, 11, 13, 24, 25. Artículo 2: “establece los fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución… Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.”; Y en el artículo 11: “El derecho a la vida es inviolable. No habrá pena de muerte”.
Así mismo en el artículo 12: “Nadie será sometido a desaparición forzada, a torturas ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes”. Para finalizar con el artículo 13: “Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptara medidas en favor de grupos discriminados o marginados. El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.”
El Estado Colombiano fue incapaz de garantizar el derecho de todo colombiano a circular libremente por todo el territorio nacional y al ser vulnerado este derecho la víctima debido a su desplazamiento a otro territorio pierde entre otros derechos su trabajo y medios de subsistencia por ello se convierte la víctima en sujeto de especial protección.
Estos derechos fundamentales son reconocidos por el Estado con relación a las víctimas en la Ley 387/97 que reconoce la existencia de una crisis humanitaria, relacionada con el desplazamiento forzado en Colombia, la Sentencia T025/2004 declara un Estado de Cosas Inconstitucional para reivindicar los derechos de la población en situación desplazamiento forzado ordenando al gobierno la formulación de políticas públicas y de indicadores concretos que permitan medir la eficacia de dichas políticas en clave de goce efectivo de los derechos de esta población, después promulga diferentes autos diferenciales étnicos (afros, indígenas, Rrom), para mujeres, niños, niñas y adolescentes, personas en situación de discapacidad, adulto mayor, buscando reconocer los derechos del conjunto de la población que fue objeto del delito de desplazamiento forzado.
En el Auto 116/2008, el indicador de generación de ingresos y estabilización económica se refiere a la inserción de los hogares beneficiados al Sistema de Protección Social para programas de generación de ingresos.
El Gobierno Nacional presentó un documento a la Corte, el 12 de marzo de 2008 que recoge las coincidencias con los indicadores de generación de ingreso que presentó la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado y que intenta subsanar los vacíos señalados por la Corte Constitucional en los Autos 109 y 233 de 2007 (la Corte Constitucional adoptó un conjunto de 174 indicadores obligatorios, 38 indicadores de resultado, 60 indicadores complementaros y 76 asociados, con el fin de medir el avance, estancamiento o retroceso del ECI y la garantía y goce efectivo de 20 derechos de la población desplazada). Este ejercicio de la Corte buscaba medir efectivamente el grado en qué se encontraban los derechos de la población desplazada y la eficacia o ineficacia de las políticas públicas puestas en marcha por el Estado para garantizar los derechos de la población víctima del desplazamiento forzado. Para ello exigió al gobierno rendir informes sujetos a estos indicadores y solicitó a la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado hacer la verificación de la situación real en que se encontraban los derechos de la población desplazada de acuerdo con los indicadores antes señalados. La ruta de la Corte era clara y por ello en el año 2009 procede a declarar con base en los informes del propio gobierno y de la Comisión de Seguimiento la ineficacia de las políticas de generación de ingresos, vivienda, protección y prevención a la seguridad de las víctimas, protección y restitución de tierras, asistencia humanitaria de emergencia. En síntesis sólo deja en pie las políticas de salud y educación con numerosas críticas a la calidad de cada una de ellas.
El Gobierno afirma que el objetivo de la política de generación de ingresos debe contener un indicador de la Estabilización Socio- Económica ESE, que está referido a la generación de condiciones mínimas básicas para el bienestar, es decir, un conjunto integral de acciones (una batería de indicadores) encaminadas a alcanzar un nivel mínimo de ingresos por hogar (de forma autónoma y subsidiada, que conduzca a un periodo de transición hacia una autonomía del Estado y la superación de la vulneración de sus derechos) que le permita acceder a la salud, educación, vivienda, alimentación. Es por ello que el goce efectivo de derecho a la estabilización socio-económica no puede reducirse al cumplimiento de un solo indicador (entendamos generación de ingresos) si no a la superación de la condición de pobreza extrema (un hogar que dedicando todos su ingresos a la alimentación no alcanza a adquirir la canasta básica que le garantice los requerimientos calóricos diarios según definición de la FAO y del ICBF) e indigencia (falta de medios para satisfacer las necesidades básicas), el propósito de la política debería ser el de lograr que la población desplazada alcance un nivel de estabilización socio- económica, alcanzando las condiciones medias en que vive el resto de la población Colombiana.
En el Auto 116/2008 la Corte adopta dos indicadores para la generación de ingresos: primero la superación de la línea de indigencia, segundo la superación de la línea de pobreza, los otros indicadores importantes para determinar si se ha alcanzado la estabilización socioeconómica es la recuperación de las condiciones de vida que tenían antes del desplazamiento. Los indicadores complementarios son el derecho al trabajo en condiciones dignas como jornada laboral, tipo de relación laboral, afiliación a seguridad social y riesgos profesionales, remuneración mínima y formalidad. Estos indicadores complementarios no son adoptados por este Auto, y no son de obligatorio cumplimiento para el gobierno, pero ello no impide su aplicación y consideración en el momento de evaluar la Superación del Estado de Cosas Inconstitucional –ECI- advierte la Corte.
En conclusión los indicadores relacionados con el derecho de generación de ingreso que adopta el Auto 116/2008 son:
Indicadores de goce efectivo
− “El hogar posee al menos una fuente de ingresos autónoma y su ingreso∗supera como mínimo la línea de indigencia” (etapa)
− “El hogar posee al menos una fuente de ingresos autónoma y su ingreso se ubica por encima de la línea de pobreza” (resultado)
Indicadores complementarios
− “Hogares que poseen al menos una fuente de ingresos autónoma y que su ingreso, supera como mínimo la línea de indigencia/ Hogares incluidos en el RUPD” (etapa)
− “Hogares que poseen al menos una fuente de ingresos autónoma y que su ingreso, supera como mínimo la línea de pobreza/ Hogares incluidos en el RUPD”, (resultado)
Los indicadores propuestos por la Comisión de Seguimiento para el derecho a la generación de ingresos que serán adoptados son los siguientes:
Indicadores complementarios adicionales:
− Jornada laboral: PD ocupada que está laborando dentro de las jornadas legales/Total de PD ocupada
∗El ingreso considera los subsidios que recibe por parte del Estado y todas las fuentes de ingreso de la familia.”
− Relación laboral: PD ocupada como empleada que cuenta con contrato escrito de trabajo / Total de PD ocupada como empleada.
− Afiliación a seguridad social y riesgos profesionales: PD ocupada que cuenta con afiliación a salud, pensiones y ARP (para empleados) / Total de PD ocupada.
− Remuneración mínima: PD ocupada que percibe ingresos laborales iguales osuperiores al salario mínimo / Total de PD ocupada.
− Formalidad: PD ocupada de manera formal (afiliación a seguridad social e ingresos iguales o superiores al mínimo) / Total de PD ocupada.
La Corte en relación con los indicadores de los Autos 109 y 233 de 2007 en el índice de estabilización económica no se pronunció, a pesar de las objeciones técnicas presentadas por la ACNUR.
El Auto 008/2009, surge como respuesta a los informes remitidos por el Gobierno y por la Comisión de Seguimiento en el mes de octubre de 2008 y que fueron presentados en audiencia pública el 11 de diciembre del mismo año.
Ambos documentos mostraron rezagos en materia de vivienda, tierras y generación de ingresos. “En el informe del Gobierno, en materia de vivienda, señala que sólo 23% de los hogares gozan de seguridad jurídica de la tenencia, 35% vivían en condiciones de hacinamiento y 53% tiene acceso a todos los servicios públicos. En cuanto al derecho a la generación de ingresos solo el 6% afirma gozar de este derecho, y el 47% se encuentra por debajo de la línea de indigencia. Según el informe de la Comisión de Seguimiento, en materia de vivienda sólo el 5% de los hogares RUPD cumple con las condiciones de vivienda digna. Para la población no registrada, se tiene un porcentaje un poco mayor (7%). En cuanto a la generación ingresos, la población desplazada entre 18 y 34 años de edad tiene un bajo acceso al mercado laboral y un alto porcentaje se encuentra desocupada. Para el 87% de esta población no se cumple el indicador de relación laboral establecido por la Corte. De los trabajadores independientes, un 98% no tiene afiliación ni a una EPS ni a un Fondo de pensiones, tanto para RUPD y eventualmente para no RUPD. Además, se constata la extrema gravedad de la situación de pobreza de la población desplazada, pues el 98% de los hogares desplazados inscritos en el RUPD no alcanzan la línea de pobreza y el 82% no superan la línea de indigencia. La situación es más aguda en los hogares con jefatura femenina, para los que los niveles de indigencia alcanzan el 86%. En materia de tierras, el informe de la Comisión de Seguimiento señala que el 95% de la población desplazada registrada afirma haber dejado abandonado algún bien.”
Durante la mencionada audiencia la Corte Constitución concluyó que son insuficientes los avances en política pública en tierras, vivienda y generación de ingresos y que continúan los obstáculos en la ayuda inmediata, la ayuda humanitaria de emergencia, el derecho a la alimentación y el acceso a la justicia. El Gobierno reconoció que no existen las condiciones para levantar el Estado de Cosas Inconstitucional y la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado señalo que solo podría levantarse el ECI mediante “la constatación empírica de un grado adecuado de observancia de los derechos afectados de la población desplazada” entendido como la superación de la vulnerabilidad identificada según cada uno de los derechos afectados, es decir, que la población desplazada supere su situación de vulnerabilidad.
La Corte cuestiona la eficacia de las políticas públicas para lograr el goce efectivo de los derechos y la superación del ECI, es decir que a pesar de los esfuerzos presupuestales e institucionales se hace necesario un replanteamiento de la política pública de generación de ingresos, por su bajos niveles de satisfacción ya que los esfuerzos son aislados y desarticulados, los programas ofertados para la superación de la pobrezas y el fomento de pequeñas y medianas empresas viables y sostenible, no consideraron el perfil campesino de la población desplazada, sus bajos niveles educativos y las oportunidades reales de generación de empleo en los territorios urbanos en que ahora habitan.
A los anteriores problemas detectados en las políticas públicas destinadas a la generación de ingresos y a la estabilización socioeconómica de la población desplazada, agrega la Corte, que esas políticas, están generando un alto riesgo de asistencialismo y pueden conducir a la perpetuación de la entrega de la ayuda humanitaria y de esta forma pueden contribuir a que la población desplazada no salga de su condición de vulnerabilidad y menos a que lleguen a obtener un ingreso digno que les permita salir de la indigencia o de la pobreza.
La Corte concluyó que para hacer realidad el derecho a un ingreso digno y a la estabilización socioeconómica deberían ponerse en marcha modificaciones serias a la política pública que deberían quedar consignadas en un documento Conpes y que debería ser construida con la participación de las organizaciones de la población víctima del desplazamiento forzado y con la participación de la Comisión de Seguimiento. La Dirección Nacional de Planeación informara a la Corte Constitucional el 30 de octubre de 2009 y el 1 de julio de 2010 sobre (i) los resultados de este proceso participativo y el cronograma de implementación de la nueva política, y (ii) los progresos alcanzados en la implementación y los resultados de la política de generación de ingresos.
En la reseña que acabamos de realizar encontramos que los Autos 116/2008 y el Auto 008/2009, son muy significativos para la labor de seguimiento la política pública de generación de ingresos para la población desplazada que realiza la Corte Constitucional que concluyó que eran insuficientes las medidas del Gobierno Nacional para mejorar la situación económica de la población víctima del desplazamiento con un enfoque diferencial para alcanzar el cumplimiento de los indicadores de goce efectivo relacionados con la generación de ingresos.
Retomemos algunos de los Autos y de los documentos Conpes que motivaron a la Corte para tomar esta decisión:
- Programa Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la violencia Documentos Conpes 2804/2004 establece una estrategia de consolidación socioeconómica[7] para población desplazada que deseara retornar voluntariamente o reasentarse.
- Conpes 3400/2005 tenía como objetivo lograr la estabilización económica de la población desplazada a través de la estrategia Red Juntos y el Programa Familias en Acción.
- Auto 116/2008 se adopta un indicador de goce efectivo de generación de ingresos para la población desplazada, puesto que se había comprobado que el 82.6% tenía ingresos laborales inferiores a la línea de indigencia y el 98.6% por debajo de la línea de pobreza según la Encuesta II de Verificación, julio de 2008 realizada por la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado[8].
- Auto 008/2009 ordena mediante esta auto la Corte que se debe realizar un replanteamiento de la política pública de generación de ingresos para población desplazada.
Auto 005/ 2009 ordena la creación de un plan de generación de ingresos para población afrocolombiana desplazada.
Auto 092/2008 ordena al SNAIPD diseñar un programa específico para facilitar el acceso a oportunidades laborales a mujeres desplazadas.
Auto 006/2009 ordena el diseño de una programa diferencial para personas desplazadas con discapacidad.
En la actualidad hay una serie de oferta de proyectos productivos que no logra la estabilización económica de las víctimas debido a su pequeño monto, difícil y fraccionado desembolso de los recursos, la falta de crédito especial para víctimas y las dificultades de estas para subsistir, lo que conduce a que los ingresos obtenidos para el proyecto productivo terminen cubriendo las deudas y gastos diarios.
En esta línea de actuación del Gobierno Nacional en la generación de ingresos para la población desplazada y ahora para las víctimas hay un gran rezago, por ello es tan importante la creación de programas que propendan por un modelo de generación de ingresos para población víctima. Pero, sobre ello volveremos en un próximo artículo.
Jessika Gómez Rodríguez
AsesoraEstrategia de Lobbying y Presión Política de la Corporación Viva la Ciudadanía
Fuente: Semanario Virtual Caja de Herramientas Nº 387
Semana del 14 al 20 de febrero de 2014
Corporación Viva la Ciudadanía
[2] PNUD y Departamento Nacional de Planeación. Boletín 1. Red Ormet. Red de Observatorios regionales de mercado de trabajo. Febrero 13 de 2014. Bogotá.
[4]Seis millones de víctimas deja el conflicto en Colombia. Descargado en http://www.semana.com/nacion/articulo/victimas-del-conflicto-armado-en-colombia/376494-3. Febrero 08 de 2014.
[5]Tercera Encuesta Nacional de Verificación (III ENV- 2010) que estimó el grado de realización de conjunto de derechos de la población en situación de desplazamiento. En: Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado. Equipo de Proceso Nacional de Verificación. Luis Jorge Garay (director), Fernando Barberi (Coordinador), Clara Ramírez y Fernando Vargas Valencia (investigadores) El Reto ante la tragedia Humanitaria del Desplazamiento Forzado: Garantizar la Observancia de los Derechos de la Población Desplazada II. Volumen 9. Páginas 56-72.
[6] Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado. Equipo de Proceso Nacional de Verificación. Luis Jorge Garay (director), Fernando Barberi (Coordinador), Rodrigo Uprimny Yepes, María Paula Saffon Sanín, Gladys Prada Pardo, Clara Ramírez y Jaime Forero Álvarez (investigadores) El Reto ante la tragedia Humanitaria del Desplazamiento Forzado: Reparar de manera integral el despojo de tierras y bienes. Volumen 5. Páginas 62-71.
[7] la posibilidad que tiene la población para satisfacer sus necesidades básicas, materiales y no materiales a través de su propia gestión o de los programas gubernamentales.
[8] Séptimo Informe de Verificación.
https://www.alainet.org/es/active/71385
Del mismo autor
- Las víctimas y sus propuestas en la Mesa de Negociaciones de La Habana 18/11/2014
- La humanización del conflicto, el reconocimiento de las víctimas 14/09/2014
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- La conmemoración del día de las víctimas: la reflexión y movilización 13/04/2014
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