La consulta previa en la región andina, entre luces y sombras
28/11/2014
- Opinión
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La implementación en la región andina de la consulta previa para la protección de los derechos de los pueblos indígenas está marcada por avances, pero también por limitaciones que cuestionan su adecuación a los estándares internacionales. Luis Vittor, asesor de la Coordinadora Andina de Organizaciones Indígenas (CAOI) de Perú, realiza un balance de la región.P.- En un informe que realizó en 2012 la CAOI manifestaba que las consultas realizadas en los países andinos hasta el momento no recogían de manera adecuada e integral los derechos de los pueblos indígenas porque “no son previas, no son libres, no son informados y no son de buena fe”. ¿Qué opina de esta afirmación dos años después?
R.- Yo creo que la situación ha cambiado. Ha habido importantes avances, en el Perú hay varios procesos de consulta en curso y algunos ya finalizados; igual en Bolivia, se convocó una consulta por el asunto de la carretera en el TIPNIS (Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro-Secure), y en mayo de este año la aprobada Ley de Minería incluyó un capítulo de consulta previa. En Ecuador, en los últimos meses del año pasado y este primer semestre se realizó el proceso de consulta pre legislativa sobre la Ley de Recursos Hídricos. Hay algunos avances, sin embargo, muchas de las preocupaciones de los pueblos indígenas continúan latentes; por ejemplo, en Ecuador la organización Ecuarunari (Confederación Kichwa del Ecuador) consideró que no todos sus aportes fueron considerados en la aprobación de la mencionada ley. En el Perú es latente también la preocupación de comunidades campesinas o pueblos indígenas que está en los Andes sobre la aplicación de la consulta previa a los proyectos extractivos. Pero, en general, hay un proceso muy intenso de implementación de la consulta previa.
P.- ¿En qué puntos no se adecúa o se restringe el contenido y la aplicación de la consulta previa en los países de la región andina respecto a lo que establecen los estándares internacionales como el Convenio 169 de la OIT o la Declaración de las Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos Indígenas?
R.- Uno de los temas cruciales sigue siendo el asunto del consentimiento. El Convenio establece unos aspectos donde tiene que haber necesariamente consentimiento, por ejemplo, cuando se trata de afectaciones sobre sus derechos al territorio, o cuando se trate de reubicaciones. Es en esa perspectiva que algunas legislaciones no incluyen plenamente este derecho en los casos en los que está previsto en el Convenio o en las sentencias de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH).
P.- En el mencionado informe de la CAOI se afirmaba que se ha banalizado la consulta porque “se ha impuesto el procedimiento sobre la sustancia de los Derechos de los Pueblos Indígenas”. ¿Qué opina al respecto?
R.- La preocupación en general de los pueblos indígenas sobre la resistencia del Estado a la implementación de la consulta previa siempre está latente. Muchos de los avances en la consulta como en Colombia o en Ecuador provienen de las sentencias de sus cortes constitucionales. Los argumentos de muchos funcionarios públicos, tal vez no vinculados directamente con las políticas indígenas o en aplicación de este derecho, aluden a que la consulta es una traba o un obstáculo al desarrollo. Creo que, al mismo tiempo, hay una mayor comprensión de los pueblos indígenas en la medida en que hay la necesidad de que se consulten una serie de medidas que les afectan. Por otro lado, como en el caso que mencionábamos de Ecuador de la Ecuarunari, las organizaciones sienten que aunque se les consulte muchas de sus propuestas en los procesos de consulta luego no son incorporadas. Debería de haber un máximo esfuerzo porque se logren consensos en los procesos de consulta.
P.- ¿Qué proyectos más destacados de la región están poniendo en peligro la subsistencia de los pueblos indígenas?
R.- Hay preocupación por proyectos de gran envergadura, por ejemplo en Bolivia, las organizaciones indígenas tienen especial preocupación por la construcción de la carretera del TIPNIS; también existe preocupación sobre temas mineros como es el caso de Ecuador, en el sur de este país hay permanentes movilizaciones contra grandes proyectos de este rubro, al igual que en el caso de Colombia y Perú donde las mayores resistencias se dan en contra de proyecto extractivos, que son los temas más polémicos en cuanto a la aplicación de la consulta en el caso de la región.
P.- ¿La manera en la que se está implementando la consulta previa en los países andinos, o en el caso de implementarse como sucedería en el Perú en el tema de la minería, podría convertir a este mecanismo en un legitimador de los proyectos extractivos -dadas las medidas a consultar-?
R.- Si existe esa preocupación, y es parte de la discusión en el interior de las organizaciones indígenas. El mecanismo de consulta podría en la práctica constituir una legitimación de determinados proyectos. Pero pensaría yo más en el sentido de la buena fe, por lo que habría que prestar mucha atención para que los procesos de consulta no sean utilizados en ese sentido, sino más en procesos que se desarrollen de manera previa, libre e informada.
P.- Las Naciones Unidas en el documento titulado “Los derechos humanos y las empresas transnacionales y otras empresas” dispone una serie de principios rectores sobre las funciones y responsabilidades de las empresas y Estados. Reconoce que las empresas provocan efectos adversos sobre los derechos humanos de las poblaciones indígenas, además de considerar a la consulta previa como derecho fundamental. El principio rector ocho se centra en la necesidad de coherencia política entre los programas seguidos por los Estados en materia empresarial y de inversiones y sus políticas de derechos humanos.
¿Existe coherencia política en los gobiernos de la región?
R.- Por querer promover inversión privada no se pueden rebajar los estándares ambientales, ni debilitar la protección de los derechos humanos. Hay cuestiones que requieren de especial atención como los tratados de libre comercio los cuales deberían ser, en la medida de lo posible, compatibles con los tratados de derechos humanos y específicamente de pueblos indígenas.
En el caso de Perú, en un momento en el que se teme por la reducción del crecimiento económico y por una menor inversión, se ha promulgado el llamado “Paquetazo Ambiental” rebajado los estándares ambientales.
-¿Es compatible un modelo extractivista como se busca promover en países como Perú, por ejemplo, con el respecto de los derechos de los pueblos indígenas? o ¿Se necesita una reorientación de la política económica de país?
R.- Creo que se necesita repensar los modelos de desarrollo de nuestros países. En la región andina hay una intensificación de los programas por extraer los recursos naturales, y es el objetivo de país que se trazan, pero no se mantienen los mismos objetivos de asegurar la protección de los derechos humanos, o derechos ambientales o de diversificar la economía para que no haya una dependencia única sobre las extractivas. Hay una necesidad de apuntarle un cambio en el modelo.
P.- Al respecto, el Convenio 169 de la OIT en su artículo siete afirma que los “pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atiene al proceso de desarrollo (…) y de controlar en la medida de lo posible su propio desarrollo económico, social y cultural”.
R.-En los procesos de consulta es una cuestión clave discutir cuáles son las propias perspectivas de desarrollo que tiene el pueblo indígena. En algunos casos estos pueblos han logrado desarrollar actividades sostenibles que no ponen en riesgo sus medios de subsistencia.
P.- En el mencionado documento de Naciones Unidas dispone que las empresas tienen la responsabilidad de respetar los derechos humanos, si bien reconoce al Estado como principal sujeto de obligación en materia de derechos humanos. El principio rector 22 establece que si las empresas han provocado alguna consecuencia negativa deben repararla o contribuir a su reparación por medios legítimos.
¿Cuál es la actuación de las empresas en la región andina ante casos que infringen leyes y van en contra de los derechos humanos?
R.- Hemos tenido décadas de extracción minera y petrolera sin muchas consideraciones ambientales ni obligaciones de reparación en el caso de daños. Esto se ha introducido recientemente, en el Perú llevamos unos 20 años del primer código de medio ambiente. Ahí se puede ver la necesidad de apoyar iniciativas como la de Ecuador de demandar a sus empresas que asuman su responsabilidad en la reparación de daños que han causado por la extracción de los recursos naturales. Pero, hay que considerar que el Estado también es responsable en este ámbito. Es fundamental que se trabaje mucho en el tema de la reparación, que no es únicamente de tipo económico, sino sobre todo una reparación física de la naturaleza.
P.- ¿Cuál es el balance que realiza en la implementación de la consulta previa en
la región andina?
R.- En estos últimos años hay una mayor exigencia de parte de los pueblos indígenas, al igual que un mayor esfuerzo de los Estado por llevar a cabo procesos de consulta. El sector donde más se ha avanzado es el de hidrocarburos, y el que menos ha sido el de minería, aunque no todos los procesos de consulta que se han realizado han sido buenos, creo que han dejado muchas lecciones, y se podrá ir mejorando.
Asimismo, hay en la región una intensificación del desarrollo de grandes proyectos extractivos, pero también de construcción de carreteras o de hidroeléctricas que requieren una atención especial, no sólo de parte de las empresas o de los pueblos indígenas, sino también de la observancia del Estado para que no sólo haga procesos de consulta, sino para que garantice los derechos de los indígenas.
Finalmente, hay que reseñar que están emergiendo procesos de movilización y de participación ciudadana a través de consultas vecinales y ciudadanas, para decidir respecto a la inclusión de proyectos mineros en su visión de desarrollo a nivel distrital, provincial o regional.
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