Resumen Ejecutivo de las Propuestas de la Sociedad Civil La próxima Cumbre de las Américas a celebrarse en Canadá debe adoptar un Plan de Acción de las Américas para los Derechos Humanos que contenga las propuestas concretas y puntuales para perfeccionar el sistema interamericano. La Cumbre de las Américas, es el ámbito propicio para dar un respaldo político profundo al fortalecimiento del sistema interamericano al congregar a los Presidentes y Jefes de Estado de todo el hemisferio. La Asamblea General de la OEA en Windsor debe dar un mandato para que el Consejo Permanente, a través de su Comisión de Asuntos Jurídicos y Políticos, cree grupos de trabajo integrado por representantes de todos los Estados, comisionados y jueces, expertos independientes y representantes de la sociedad civil para elaborar dicho plan de acción. Resulta necesario mantener un diálogo abierto, permanente, público y democrático sobre el sistema interamericano. Cualquier discusión y debate que pretenda formar un consenso de mediano y largo plazo para fortalecer el sistema debe involucrar a todos y cada uno de los actores relacionados con el sistema. Por ello, es esencial que el proceso de evaluación y perfeccionamiento del sistema no puede restringirse a un grupo de Estados. Debe establecerse un sistema de consulta oportuno y eficaz y la posibilidad de la sociedad civil de participar en todos los debates. El primer paso, en cualquier proceso de reflexión sobre el sistema interamericano debe darse hacia el interior de los países y preguntarse cuál es el grado de respeto y vigencia de los derechos humanos en cada uno de los Estados miembros. Se debe mantener la estructura dual de una Comisión y una Corte otorgándoles a los dos órganos el carácter de permanentes. La Comisión debe mantener las actuales funciones de tramitación de casos individuales, realización de visitas in loco, preparación de informes sobre países y facilitación de soluciones amistosas. Las visitas in loco así como la preparación de Informes sobre países por la Comisión continúan siendo imprescindibles, cubriendo necesidades que los informes y sentencias sobre casos individuales no satisfacen por sí solos. Una Corte Interamericana única sería inhábil para resolver problemas estructurales de derechos humanos que existen en la región. La estructura actual de dos órganos con facultades diferenciadas permite que todos y cada uno de los Estados miembros de la OEA estén sujetos a un control mínimo por parte de la Comisión y que todos los habitantes de nuestro hemisferio tengan a un órgano al que recurrir. El sistema interamericano debe avanzar hacia el establecimiento de una Comision y una Corte que funcionen de manera permanente. La coordinación entre la Comisión y la Corte no requiere que ambos órganos funcionen en una misma ciudad. En caso de que existiese consenso en que ambos órganos funcionen en una misma ciudad, sería más importante que ello sucediese en Washington, ciudad donde se asienta la OEA, sus principales órganos políticos y donde todos los Estados miembros tienen una misión permanente. Se debe dotar al sistema de recursos financieros y humanos suficientes. La OEA debe establecer como meta que el prespuesto de la Comisión y de la Corte se duplique en los próximos tres años. Resulta necesario mejorar la instrucción de los casos ante la Comisión y la Corte, asegurarando la independencia, eficiencia, rapidez y no duplicidad. La Comisión debe mejorar su procedimiento para la recopilación de evidencias y la determinación de los hechos en los casos que tramita. La Corte debe cambiar su procedimiento para darle valor a la instrucción conducida por la Comisión y a sus conclusiones de hecho. Este cambio en los procedimientos de la Comisión y la Corte es más efectivo y deseable que la propuesta de crear una fiscalía ligada a la Corte que recurriría a las autoridades judiciales, fiscales y otras autoridades nacionales para instruir los casos. Se debe asegurar la elección de miembros de la Comisión y jueces de la Corte independientes, idóneos y competentes mediante un proceso público y transparente. Los Estados deben someter a un escrutinio estricto y público a todos los candidatos para determinar si cumplen con los requisitos convencionales de independencia, idoneidad, competencia y autoridad moral. Las cuestiones procesales deben ser incluídas en los Reglamentos de la Comisión y la Corte. Dichos Reglamentos deben garantizar una mayor claridad, seguridad y publicidad del procedimiento y la igualdad de armas entre las partes. Los Reglamentos constituyen una parte integral de cualquier proceso de reforma y su modificación no debe adelantarse a las decisiones que se tomarán sobre todos los cambios necesarios en el sistema. Por el contrario, deben ser un reflejo de tales modificaciones. No es aconsejable que los Estatutos en lugar de los Reglamentos definan el procedimiento de la Comisión y la Corte. Es necesario fortalecer la eficacia de las decisiones de los órganos del sistema mediante: - La mejora de los vínculos entre el sistema interamericano y los sistemas nacionales a modo de facilitar la implementación de las decisiones vinculantes de los órganos de supervision. En particular, en un plazo de tres años todos los países de las Américas deben adoptar las medidas legislativas o de otro carácter que sean necesarias para otorgarle valor legal interno a las decisiones de la Comisión y la Corte así como para cumplir con las mismas. - El fortalecimiento del rol de supervisión de la Comision y de la Corte del cumplimiento de sus decisiones. Los reglamentos de ambos órganos deben establecer un procedimiento contradictorio de supervisión del cumplimiento de sus sentencias y recomendaciones. La Comisión y la Corte deben incluir en sus informes anuales cuadros indicativos del estado de cumplimiento de cada una de sus sentencias y recomendaciones. - El refuerzo del rol de los Estados como garantes colectivos del cumplimiento de las decisiones de los órganos del sistema, adoptándose un mecanismo de intensidad creciente de intervención los órganos políticos de la OEA, como complemento y no en detrimento de las facultades convencionales de la Comisión y la Corte. En particular, debe modificarse la Carta de la OEA siguiendo el modelo de la Res. AG 1080 y el Protocolo de Washington, a fin de que la Asamblea General tenga la facultad de suspender la membresía de un Estado que reiterada y sistemáticamente incumpla con las resoluciones de los órganos del sistema. Debe permitirse a la Comisión y la Corte recurrir al Consejo Permanente en el caso de incumplimiento de medidas provisionales dictadas por la Corte cuando la Asamblea General no se encuentre sesionando. Se debe ampliar la legitimación para el envío de casos a la Corte, permitiendo a los peticionarios presentar casos directamente ante la ella. I.Es necesario clarificar los criterios de envío de casos a la Corte. La Comisión debe establecer en su Reglamento una vez agotado el procedimiento dispuesto por los arts. 48 a 50 de la Convención sin que el Estado haya cumplido con sus recomendaciones, el recurso a la instancia jurisdiccional operará de manera automática. Mientras esta propuesta sea irrealizable debido a la escasez de recursos, el Reglamento debe establecer que la Comisión mandatoriamente escuchará las razones a la víctima a fin de determinar el envio del caso a la Corte. La Comisión debe establecer reglamentariamente los demás criterios que utilizará para decidir el envío de casos a la Corte. Los Estados deben adoptar legislación interna que establezca que ante un informe final de la Comisión (artículo 50) cumplirán mandatoriamente con las recomendaciones de la Comisión dentro del plazo previsto o en caso de estar en desacuerdo con las mismas, someterán el caso a la Corte. Se debe garantizar la representación independiente de las víctimas ante la Corte. La Comisión debe actuar ante la Corte a la manera de un ministerio público. La Corte debe reformar su Reglamento para garantizar dicha representanción independiente. Plan de acción de las Américas para los derechos humanos Un desafío continental, una empresa conjunta Las organizaciones de la sociedad civil hemos mantenido en los últimos años un proceso de discusión amplia que incluyó a centenares de organizaciones de la región, producto del cual han surgido una serie de sugerencias que hacemos pública en este documento. El sistema interamericano de derechos humanos ha sido el área que mayor proyección y prestigio le ha dado a la Organización de Estados Americanos (OEA), dentro y fuera del hemisferio. Ello ha sido, sin duda, la consecuencia de un trabajo serio, profesional, comprometido y constante, que por más de cuarenta años ha venido llevando a cabo la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, y en los últimos veinte años también la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Toda esta labor ha resultado en vidas salvadas, ha traído justicia para las víctimas, y ha avanzado la causa de los derechos humanos en la región. Irónicamente, durante la época de las dictaduras, donde la violación a los derechos humanos se llevaba a cabo de manera masiva y sistemática como política de estado, fue cuando la Asamblea General de la OEA prestó mayor atención a los informes anuales y a los informes sobre países que presenta la Comisión en cumplimiento de su mandato. En contraste, durante la actual época democrática del hemisferio, la actitud tanto de los Estados en general como de los órganos políticos del sistema (Consejo Perrmanente y la Asamblea General), se ha vuelto indiferente. Algunos de los informes sobre países ni siquiera han sido objeto de su consideración. Los informes anuales de la Comisión no suelen ser objeto de reflexión profunda y meditada por los Estados ni por los órganos políticos en el seno de la organización. Tampoco hay debates en la OEA sobre la repercusión de las sentencias de la Corte ni sobre el estado de cumplimiento de sus fallos. El año 1999 será recordado como el de mayor indiferencia y silencio cómplice de la OEA. La Asamblea General no reaccionó cuando estando reunida en Guatemla, Trinidad y Tobago ejecutó a una persona que se encontraba bajo medidas provisionales dictadas por la Corte. La decisión adoptada por el Perú de retirarse con efectos inmediatos de la jurisdicción contenciosa de la Corte, tampoco encontró pronunciamiento político en contrario por parte de la Asamblea o del Consejo Permanente. Si bien todos los Estados miembros en principio y en abstracto aceptan la idea y la existencia de un sistema básico de protección de los derechos humanos, cuando ese sistema adopta decisiones que tienen como destinatarios algunos Estados, el resto de los miembros opta por la indiferencia o el silencio. Mientras tanto, varios de los Estados señalados suelen adoptar una actitud crítica respecto a la solidez de la decisión, o los trámites seguidos, o su posibilidad de cumplir la decisión adoptada o lo que resulta más grave, cuestionan la legitimidad y propósitos de los propios órganos del sistema. Estos Estados perciben las acciones de la Comisión y de la Corte como dañinas a sus "intereses", su imagen y reputación internacional, y como parte de una campaña de desprestigio contra el Estado por parte de los órganos del sistema. Es evidente que los Estados tienen el derecho a discrepar de los contenidos de las actuaciones de la Comisión y de la Corte, pero el problema surge cuando se llega al punto de cuestionar su legitimidad, descalificando a la Comisión y la Corte. Ello tiene un impacto en la independencia de criterio de la Comisión, al tiempo que ejerce una influencia negativa en el cumplimiento de las resoluciones emanadas de ésta por parte de los Estados miembros de la OEA. Este impacto resulta más pernicioso, cuando las críticas van acompañadas de propuestas de reforma del sistema interamericano, supuestamente destinadas a fortalecerlo cuando en realidad no esconden otra intención que limitar el accionar de los órganos del sistema. Paralelamente, en los órganos políticos de la OEA se suele escuchar que los supuestos "aliados" cuando no los "dueños" de los órganos del sistema son las organizaciones no gubernamentales (ONGs). Muchos representantes de los Estados perciben a las ONGs como representando intereses de grandes potencias, agentes encubiertos del terrorismo, la guerrilla, el narcotráfico, la oposición política, o espurios intereses económicos. Pocas veces, esos mismos Estados aceptan a las ONG como legítimas representantes de las víctimas de abusos a los derechos humanos o como canales de transmisión de las demandas de la sociedad civil. Si bien no se trata de la mayoría de los Gobiernos, el impacto de los que asumen esta actitud se hace sentir en los órganos políticos de la OEA y en el trabajo de la propia Comisión y de la Corte. En este contexto de retos y ambivalencias, problemas y tensiones, el sistema interamericano ha sido objeto de diversas reflexiones y planteamientos de reforma en los últimos años. En la actualidad, la Comisión de Asuntos Jurídicos y Políticos del Consejo Permanente, está llevando a cabo un dialogo sobre el fortalecimiento y la reforma del sistema. Más recientemente, los Cancilleres y Jefes de Delegación, reunidos en San José de Costa Rica resolvieron conformar un Grupo de Trabajo Ad-Hoc, con el objeto de elaborar un "plan de acción para el fortalecimiento y desarrollo" del sistema interamericano. Reconocemos que en el sistema interamericano subsisten problemas que debilitan la protección de los derechos humanos y ponen en peligro la credibilidad de la Comisión y la Corte. Entre estos problemas se destacan la carencia endémica de recursos, la falta de cumplimiento de las sentencias de la Corte y de las recomendaciones de la Comisión, la falta de ratificación de los principales instrumentos por varios estados de la región, las demoras y falta de capacidad para tramitar y decidir el enorme volumen de denuncias registradas, falta de claridad en algunos procedimientos, etc. La identificación de estos y otros problemas debe llevar a una reflexión seria, profunda, abierta, transparente, pública y democrática que involucre a todos los actores del sistema para lograr un consenso que permita adoptar un paquete de reformas que refleje las preocupaciones y demandas mayoritarias. Proponemos que la próxima Cumbre de las Américas a celebrarse en Canadá adopte un plan de acción de las Américas para los derechos humanos que contenga las propuestas concretas y puntuales para perfeccionar el sistema interamericano. La Cumbre de las Américas, es el ámbito propicio para dar un respaldo político profundo al fortalecimiento del sistema interamericano al congregar a los Presidentes y Jefes de Estado de todo el hemisferio. La Asamblea General en Windsor debe dar un mandato para que el Consejo Permanente, a través de su Comisión de Asuntos Jurídicos y Políticos, creara grupos de trabajo integrado por representantes de los Estados, comisionados y jueces, expertos independientes y representantes de la sociedad civil para elaborar dicho plan de acción. Las propuestas que a continuación se desarrollan reflejan los puntos básicos y esenciales que comparten las organizaciones de la sociedad civil. Presentamos las mismas como un elemento de discusión que conduzca a la adopción del plan de acción de las Américas el próximo año en Canadá. Aspiramos que con nuestras propuestas a lograr que nuestro hemisferio cuente con un sistema ágil, transparente, flexible, eficaz con aplicaciones de reglas claras, precisas y justas, como la mejor garantía para la protección de los derechos humanos. 1. La necesidad de mantener un diálogo abierto, permanente, público y democrático Nadie puede negar que la Comisión y la Corte son actores esenciales, indispensables e insustituibles en la construcción y funcionamiento del sistema interamericano de protección de los derechos humanos. El Secretario General y los órganos políticos de la OEA han sido artífices del perfil institucional del sistema interamericano. La sociedad civil, defensores de derechos humanos, legisladores, jueces y académicos han contribuido de manera significativa, desde sus respectivas funciones y roles al desarrollo del sistema interamericano. Cualquier discusión y debate que pretenda formar un consenso que apoye medidas de mediano y largo plazo para fortalecer el sistema debe involucrar a todos y cada uno de los actores relacionados con el sistema. Por ello, es esencial que el proceso de evaluación y perfeccionamiento del sistema se dé en el marco de un debate abierto que no se restrinja a un grupo de Estados, sus representantes ante la OEA y sus cancillerías. Las organizaciones no gubernamentales, los tres poderes del Estado --el ejecutivo, legislativo y judicial--, los órganos del sistema, los defensores del pueblo, los académicos y la sociedad civil tiene un papel crucial en el fortalecimiento del sistema para hacer efectivos los compromisos de respeto y garantía. Los Estados de la región deben fomentar un amplio debate que incluya a todos los actores relevantes en la protección de los derechos humanos. La apertura del diálogo acercará nuevas ideas y visiones y ayudaría a eliminar suspicacias. Los países miembros deben dar signos claros de su vocación de transparencia y compromiso con la participación de la sociedad civil, mediante el establecimiento de un sistema de consulta oportuno y eficaz y la posibilidad de la sociedad civil de participar en los debates del grupo ad hoc así como en otras instancias que se crearan, incluídos los grupos de trabajo más arriba propuestos. Es esencial que ese mismo debate amplio, público y democrático sobre el sistema, se produzca no solamente en Washington o San José sino en cada país miembro de la OEA. 2. El primer paso, un examen introspectivo por parte de los Estados miembros El proceso de reflexión del sistema interamericano debe necesariamente partir por analizar en primer lugar la vigencia de las libertades públicas en los países de la región. Con el advenimiento de gobiernos elegidos democráticamente, la situación de derechos humanos en la región ha mejorado en muchos aspectos. En particular, la mayoría de los países no tienen políticas de violaciones graves planeadas por el aparato del Estado. Sin embargo la impunidad sigue siendo una de las constantes en nuestra región. La omisión en la investigación y castigo de ejecuciones, torturas y otras violaciones responsabilizan al Estado internacionalmente. En algunos países la legislación penal especial sigue desconociendo las garantías del debido proceso. Otros mantienen legislación o prácticas discriminatorias en contra de las mujeres, indígenas, trabajadores migrantes, minorías étnicas o raciales. La violencia policial y las condiciones carcelarias inhumanas son una constante en la región. Deficiencias en el funcionamiento del Poder Judicial se hallan presente en la vasta mayoría de nuestros países. Frente a este cuadro, todo el proceso de reforma del sistema debe dirigirse directa y exclusivamente a lograr la efectiva protección de los derechos de las personas del continente reconocidos en la Convención Americana, la Declaración y una serie de tratados interamericanos y universales. El primer paso, en cualquier proceso de reflexión debe darse hacia el interior de los países y preguntarse cuál es el grado de respeto y vigencia de los derechos humanos en cada uno de los Estados miembros. Una vez que esa pregunta haya sido respondida, la siguiente pregunta será como modelar un sistema interamericano que sea eficaz para apoyar a los Estados a superar los problemas identificados a la vez de proveer de un remedio a las víctimas de violaciones a los derechos humanos. El examen introspectivo profundo por parte de los Estados miembros será el que premita la creación de un ambiente propicio, que favorezca la discusión serena y libre de hostilidades y prejuicios indispensable para adoptar las decisiones necesariales para dotar de mayor eficacia y eficiencia a la protección de los derechos humanos por parte de la OEA. Las debilidades y dificultades internas serán las que contribuyan a respaldar de manera decidida el trabajo y la necesidad de los órganos del sistema. Dicho examen facilitará el trabajo conjunto y coordinado entre Estados y órganos del sistema. 3. Mantener la estructura dual del sistema: una Comisión y Corte permanentes Existen varios propuestas, entre otros esbozadas por el Presidente de Costa Rica y el Presidente de la Corte Interamericana, sosteniendo que sería mejor contar con un sólo órgano, la Corte que decidiese casos judicialmente. De allí que se propone la unificación de la Comisión y la Corte, en un tribunal único siguiendo el modelo europeo. Los organismos de la sociedad civil proponemos que mantener la estructura dual de una Comisión y una Corte otorgándoles a los dos órganos el carácter de permanentes. En particular, entendemos que la Comisión debe mantener las actuales funciones de tramitación de casos individuales, realización de visitas in loco, preparación de informes sobre países, facilitación de soluciones amistosas, formulación de recomendaciones y proposición de nuevos instrumentos. La Corte por su parte, debe mantener sus funciones actuales en materia contenciosa y consultiva. A lo largo de su historia el sistema se ha estructurado en torno a dos órganos principales con roles diferenciados y complementarios. La diversidad de funciones atribuídas a la Comisión y la Corte es la que ha permitido al sistema adaptarse a las exigencias de las diferentes realidades del hemisferio. Las distintas herramientas a dispoición de la Comisión y la Corte facilita que se responda a múltiples y variadas realidades. El sistema inteligentemente ha atribuído funciones quasi-judiciales, políticas y diplomáticas a la Comisión y judiciales a la Corte. Estas diferentes funciones permite a los órganos del sistema entrar en diferentes tipos de diálogo con los Estados miembros, ayudando a avanzar la causa de los derechos humanos. Las visitas in loco así como la preparación de Informes sobre países por la Comisión continúan siendo imprescindibles en el contexto actual del hemisferio, cubriendo necesidades que los informes y sentencias sobre casos individuales no satisfacen por sí solos. Los efectos educativos, preventivos, de promoción y protección que las visitas y los informes cumplen, matinenen su vigencia actual y no deben desaparecer como han propuesto países como México o Perú. Una Corte Interamericana única sería inhábil para resolver problemas estructurales de derechos humanos que existen en la región. La resolución de un par de casos anuales por la Corte difícilmente impactaría en situaciones tales como violencia policial, condiciones carcelarias inhumanas, marginación de población indígena. El impacto que visitas in loco y los informes de la Comisión han tenido en países como Argentina o Nicaragua que abrieron puertas para transiciones democráticas o para el término de dictaduras, no puede lograrse mediante la resolución de algunos casos judiciales, necesariamente limitados en su número e impacto. La existencia de una Corte única presupone la existencia de sistemas judiciales independientes, eficientes y fuertes que lamentablemente no predominan en la región. Por ello, cualquier reforma del sistema debe mantener la estructura actual de dos órganos con funciones diferenciadas y complementarias, reforzando particularmente las facultades de la Comisión para realizar visitas in loco así como para producir informes sobre la situación general de los derechos humanos en los distintos países de la región. Entendemos que la estructura actual de dos órganos con facultades diferenciadas es la que permite que todos y cada uno de los Estados miembros de la OEA estén sujetos a un control mínimo por parte de la Comisión y que todos los habitantes de nuestro hemisferio tengan a un órgano al que recurrir. En efecto, la Comisión Interamericana puede estudiar la situación de los derechos humanos, realizar visitas in loco, preparar informes y tramitar casos individuales sobre todos los Estados miembros de la OEA en virtud de ser un órgano principal de la Organización y por aplicación de sus normas estatutarias así como la Declaración Americana sobre Derechos y Deberes del Hombre. Por ello, toda propuesta de reforma del sistema debe servir para ampliar el nivel de protección y supervisión de los órganos. Como elemento fundamental del fortalecimiento del sistema interamericano, todos y cada uno de los Estados miembros deben ratificar la Convención Americana, sus Protocolos, Instrumentos conexos y que acepten la jurisdicción contenciosa de la Corte. Dicho objetivo central, sin embargo, no debe opacar la importancia de la protección y supervisión mínima y universal que la existencia de la Comisión garantiza. Si se unificara la Comisión y la Corte en un órgano permanente los habitantes de 10 países del Hemisferio, incluídos entre otros Cuba, Estados Unidos, Canada, Trinidad y Tobago quedarían sin ninguna protección ya que los gobiernos de esos países no han ratificado la Convención. Los habitantes de otros cuatro países, Barbados, Dominica, Grenada y Jamaica, también quedarían sin protección ya que sus Gobiernos han ratificado la Convención pero no han aceptado la jurisdicción de la Corte. Muchas de los participantes en los debates sobre el sistema interamericano en estos años, han observado el sistema europeo en busca de propuestas en particular para sostener la necesidad de una Corte única. Si bien, las organizaciones de la sociedad civil consideramos que diversas experiencias en Europa podrían ser de utilidad para nuestro hemisferio, creemos que hay que ser muy cuidadosos en importar ideas y mecanismos a diferentes contextos. Cualquier comparación con el sistema europeo será notoriamente inapropiada si no se toman en cuenta estas particularidades. Si bien el objetivo central del Sistema Europeo y el Sistema Interamericano de Derechos Humanos es el mismo - la protección de los derechos humanos- el contexto americano difiere en rasgos sustanciales del europeo. Sin ánimo de exhaustividad el sistema europeo no se vio en la necesidad de lidiar con violaciones masivas y sistemáticas, ni con frecuentes estados de excepción; los sistemas judiciales internos de los países europeos por regla general funcionan de manera efectiva. Finalmente, los países europeos cumplen en un altísimo porcentaje con las decisiones de la Corte. Aún si se decidiese imitar el modelo europeo del Protocolo 11, es decir una Corte única con acceso directo de las víctimas, deben considerarse el grado de desarrollo del sistema al producirse su reforma y otras variantes también adoptadas. La transformación del sistema europeo se produjo una vez que la Corte Europea había funcionado por más de 35 años, había resuelto más de 700 casos, los individuos tenían acceso directo desde hacía varios años y todos los estados miembros del Consejo de Europa habían aceptado la jurisdicción contenciosa de la Corte. Tampoco puede olvidarse que la Comisión Europea tenía una naturaleza diferente a su par interamericana, en tanto no tenía facultades de promoción, de preparación de informes o de realizar visitas. Paralelamente, al momento de la adopción del Protocolo 11 y teniendo en cuenta la desaparición de la Comisión Europea, se había creado un Comité de Expertos Independientes y un Comité Gubernamental para analizar informes de los países miembros y supervisar el cumplimiento de la Carta Europea de Garantías Sociales, un Comité Europeo para la Prevención de la Tortura con capacidad de realizar visitas a los distintos países miembros y preparar informes sobre tales visitas como medio de supervisar el cumplimiento de las obligaciones asumidas en la Convención Europea contra la Tortura y finalmente una Comisión Europea contra el Racismo y la Intolerancia para examinar las medidas adoptadas por los paises europeos y determinar su efectividad en el combate del racismo, la intolerancia y la xenofobia. La desaparición de la Comisión Europea no significó que la Corte quedara como único y exclusivo órganos de supervisión de los derechos humanos ni que otros cuerpos conservaran o asumieran importantísimas atribuciones como realilzar visitas in loco, preparar informes sobre países o formular recomendaciones a los Estados. Quizás esta tendencia europea, demuestre que la multiplicidad de funciones asignadas a la Comisión Interamericana es el modelo a seguir antes que a eliminar. Manteniendo su estructura actual, el sistema interamericano debe avanzar hacia el establecimiento de una Comision y una Corte que funcionen de manera permanente. La multiplicidad de funciones que los Estados han otorgado a dichos órganos, así como el mayor número y complejidad de los casos que deben resolver, requieren que sus miembros residan en el lugar de la sede permanente de los mismos durante sus mandatos. La práctica reciente de los Presidentes de la Comisión de dedicarse a tiempo completo a dicha función y el aumento del número de abogados en ambos órganos, no ha logrado resolver el problema de atraso y sobrecarga de trabajo de ambos órganos. Por dicho motivo, es necesario que la Corte y la Comisión en su plenitud adquieran el carácter de permanente. Para ello será necesario que la OEA provea los recursos necesarios y suficientes. La necesaria coordinación entre la Corte y la Comisión en un sistema dual debe producirse mediante reuniones periódicas entre ambos órganos al menos dos veces al año. Asimismo, los Presidentes de ambos órganos deben mantener reuniones conjuntas entre ellos y con el Secretario General de la OEA, el Presidente del Consejo Permanente y el Presidente de la Comisión de Asuntos Jurídicos y Políticos. La coordinación no requiere que ambos órganos funcionen en una misma ciudad sea Washington o San José, tal como han propuesto los Gobiernos de Costa Rica o México. El avance técnologico hace que las comunicaciones entre ambos órganos puedan ser sumamente fluídas sin requerir que estén en una misma ciudad. Asimismo el trasladar la Comisión a San José significaría alejarla de importantes órganos del sistema interamericano con los cuáles la Comisión trabaja permanentemente en el cumplimiento de sus funciones diplomáticas y políticas, tales como el Secretario General, el Consejo Permanente, la Comisión de Asuntos Jurídicos y Políticos y las diferentes misiones ante la OEA. No puede olvidarse, por su parte, que la Comisión, a diferencia de la Corte, es un órgano principal de la Organización y como tal debe tener su sede junto a la de la Organización. En caso de que existiese consenso en que ambos órganos funcionen en una misma ciudad sería más importante que ello sucediese en Washington. En dicha ciudad se asienta la OEA, sus principales órganos políticos y todos los países miembros tienen una misión permanente. 4. Dotar al sistema de recursos financieros y humanos suficientes Es una observación común el sostener que la Comisión carece de la infraestructura y recursos necesarios para afrontar la magnitud de sus tareas. El trabajo de la Comisión y de la Corte se ha expandido de manera muy significativa en los últimos años, pero su presupuesto no ha crecido de igual manera. La OEA debe afrontar decididamente la crónica deficiencia de recursos que enfrenta el sistema. Si se desea realmente construir un sistema de derechos humanos que esté a la altura de las demandas de las sociedades de los países del hemsiferio, la OEA debe resolver en los próximos años aspectos esenciales de financiamiento. El hecho de que la Comisión y la Corte dependan de las generosas contribuciones voluntarias de cierto Estado miembro de la OEA y del espíritu filantrópico de varios países de Europa occidental para financiar el cumplimiento con partes esenciales de sus mandatos debiera ser motivo de preocupación y verguenza para los países miembros de la OEA. No hay perfeccionamiento ni fortalecimiento posible del sistema interamericano sin un mayor apoyo financiero de la OEA a la Comisión y la Corte para incrementar sus recursos humanos, técnicos y administrativos para ampliar su cobertura y agilizar sus procedimientos de investigación y elaboración de fallos y recomendaciones. La OEA debe establecer como una meta que el prespuesto de la Comisión y de la Corte se duplique en los próximos tres años. Reconocemos las limitaciones presupuestarias que vive la OEA. Dentro de esta realidad, nuestra propuesta es que se de un aumento en el porcentaje de los fondos asignados a los órganos de derechos humanos. Un aumento del porcentaje asignado a derechos humanos por la Organización demostraría un renovado compromiso con esta causa por parte de los Estados miembros. Asociado con ello, se debe garantizar completa autonomía administrativa y financiera a ambos órganos. Esta es una medida que aseguraría la debida independencia e imparcialidad de los órganos y que saludablemente la Corte ha logrado en gran medida. Con el objeto de mejorar la transparencia de la situación financiera de ambos órganos, sería un paso significativo que la Comisión y la Corte siguieran la práctica de la Corte Internacional de Justicia, que publica en su Anuario un capítulo referente a "Las Finanzas de la Corte" o el de la Alta Comisionada de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas que anualmente incluye en su página de Internet el monto que tiene asignado de acuerdo a su prespuesto. La Comisión y la Corte deben incluir en sus informes anuales y en sus páginas de Internet el monto que les ha asignado la OEA, las contribuciones voluntarias recibidas de los países miembros, las donaciones de terceros países así como las asignaciones efectuadas. Esta medida serviría a la transparencia de la situación financiera del sistema. 5. Mejorar la instrucción de los casos ante la Comisión y la Corte: asegurar la independencia, publicidad, eficiencia, rapidez y no duplicidad. Existe un consenso dentro del sistema interamericano que la Comisión debe mejorar su procedimiento para la recopilación de evidencias y la determinación de los hechos en los casos que tramita. La posibilidad de lograr este mejoramiento, está ineludiblemente ligada a otras mejoras en el sistema interamericano que están propuestas en este trabajo. Primero, para que la Comisión pueda conducir la instrucción de los casos de manera adecuada, debe contar con mayores recursos que le permitan poner suficiente atención en cada uno de los casos, celebrar audiencias, incluyendo testigos, y celebrar visitas in loco para la investigación de los hechos donde sea necesario. Segundo, debe garantizarse a la Comisión una completa independencia e imparcialidad. Para ello, las víctimas deben gozar de representación independiente ante la Corte, quitándole a la Comisión su carácter dual de juez, en la primera instancia, y parte, en la segunda. Tercero, la Comisión deberá adaptar su Reglamento para garantizar la transparencia, claridad, igualdad de las partes y derechos de defensa dentro del procedimiento para la determinación de los hechos. Paralelmente con estos cambios en la instrucción de los casos por parte de la Comisión, la Corte debe cambiar su procedimiento para darle valor a la instrucción conducida por la Comisión y a sus conclusiones de hecho. La Corte debe modificar su Reglamento a fin de aceptar las conclusiones de hechos de la Comisión, salvo en casos de error manifiesto y grave o donde existen verdaderas nuevas evidencias que afecten sus conclusiones. Este procedimiento evitaría la duplicación de procedimientos que ocurre actualmente, donde la Comisión luego de un largo proceso de instrucción, arriba a sus conclusiones solamente para repetir todo este procedimiento ante la Corte para los casos que llegan a dicha instancia. El Secretario General de la OEA y otros expertos han subrayado la importancia de permitir a la Corte concentrarse en su tarea primordial de preparar sentencias y trabajar en las materias del derecho y menos en la definición de los hechos. Otorgándole valor a la instrucción completada por la Comisión, se lograría este objetivo. Este nuevo procedimiento mejoraría la instrucción de los casos por parte de la Comisión y haría más eficiente el uso de los recursos. Actualmente, los Estados frecuentemente se mantienen al margen de la instrucción de los casos ante la Comisión. En no pocos casos, los Estados argumentan exclusivamente cuestiones relacionadas con la admisibilidad del caso, especialmente el agotamiento de los recursos internos, a lo largo del procedimiento ante la Comisión, aún después de una decisión sobre admisibilidad y en no pocas ocasiones después de la decisión sobre los méritos. En estos casos, el Estado no controvierte los hechos alegados por los peticionarios y no ofrece evidencias relacionadas con los méritos del caso. Esta actitud es entendible, en parte, porque el Estado sabe que, de llegar el caso ante la Corte, tendrá la posibilidad de argumentar las cuestiones de hecho y de presentar evidencias, incluso las que existieron cuando el caso se encontraba ante la Comisión. La posibilidad de una decisión negativa por parte de la Corte es la única que realmente preocupa al Estado dadas las actuales limitaciones al seguimiento de las decisiones de la Comisión. La negativa o escasa participación del Estado en la instrucción del caso ante la Comisión debilita la posibilidad de llegar a la verdad, a través de la instrucción del caso ante la Comisión. Un proceso verdaderamente contradictorio siempre es el más efectivo para este fin. El actual sistema no incentiva un litigio contradictorio cabal ante la Comisión de la misma manera que lo haría un sistema en el cual las investigaciones y decisiones de la Comisión sobre los hechos tuvieran un efecto permanente e inapelable, salvo en circunstancias extraordinarias. Este cambio en los procedimientos de la Comisión y la Corte es más efectivo y deseable que el propuesto por el Secretario General de la OEA de crear una especie de fiscalía ligada a la Corte que recurriría a las autoridades judiciales, fiscales y otras autoridades nacionales para instruir los casos. La propuesta del Secretario General no evita la duplicación de procedimientos actualmente existente a la vez que genera problemas adicionales. La propuesta de crear una fiscalía, ignora las características de los sistemas nacionales de procuración de justicia y de los casos que llegan ante el sistema interamericano de protección a los derechos humanos. La falta de imparcialidad y efectividad de los fiscales y tribunales internos, agravado en casos de violaciones a los derechos humanos, es uno de los problemas más graves que enfrentan los ciudadanos de las Américas. La gran mayoría de los casos que llegan ante la Comisión y la Corte versan en alguna medida sobre violaciones al debido proceso, señalan la impunidad reinante en el hemisferio, en la que las autoridades encargadas de administrar y procurarr justicia en los países han sido parcial o totalmente responsables. El sistema interamericano es crucial justamente porque los sistemas nacionales de procuración y administración de justicia no protegen a la población. Sería un grave error, por lo tanto, devolver casos de violaciones a los derechos humanos a las mismas autoridades cuya ineficacia y parcialidad hicieron necesario que las víctimas acudieran, como último recurso, al sistema supranacional de protección. En apoyo de su propuesta, el Secretario General menciona precedentes en los cuales la Corte ha recurrido a personas en distintos países para que ayuden en la investigación de casos. Sin embargo, la experiencia de la Corte no ha sido de lo todo positiva en este sentido. En algunos de los casos referidos, surgieron problemas relacionados con la falta de independencia de las personas nombradas, que llevaron a la Corte a cambiar su procedimiento para garantizar que, en el futuro, los procedimientos de instrucción que tomen lugar fuera de su sede siempre serán conducidos por jueces de la Corte o miembros de su Secretaría. 6. Asegurar la elección de miembros de la Comisión y jueces de la Corte independientes, idóneos y competentes mediante un proceso público y transparente. Los Estados no siempre han demostrado un compromiso con la independencia, idoneidad y competencia de los miembros que han propuesto para la Comisión y la Corte. En especial, en ocasiones ha habido jueces y comisionados que se desempeñan como embajadores o altos funcionarios gubernamentales, que llegan a comprometer la independencia e imparcialidad necesarias para preservar la autoridad moral de los órganos internacionales de protección. El requisito de reconocida versación o competencia en materia de derechos humanos (artículos 34 y 52 de la Convención) constituye un elemento de indispensable análisis por los Estados al momento de proponer y votar por candidatos a tan altos puestos. Sin embargo, este criterio también ha sido ignorado en algunos casos. Finalmente la Convención requiere que los integrantes cuenten con alta autoridad moral. Este requisito ha demostrado ser de difícil comprobación objetiva, pero no debe pasarse por alto ni darse fácilmente por satisfecho. Los Estados deben someter a un escrutinio estricto a los candidatos para determinar si cumplen con los requisitos convencionales de independencia, idoneidad, competencia y autoridad moral. El prestigio y la reputación de los órganos depende de la confianza que éstos inspiren en sus eventuales usuarios --sean víctimas o Estados-- . Dicha confianza depende entre otras cosas de la calidad e independencia de sus miembros. El funcionamiento mismo del sistema también depende del nivel de los miembros de sus órganos. La historia de la Comisión y la Corte ha demostrado que el sistema tiene la capacidad de lograr grandes objetivos que llevan a la efectiva protección y promoción de los derechos teniendo en cuenta la realidad de nuestro continente. Pero este potencial se realiza solamente en momentos cuando el sistema cuenta con el apoyo de comisionados y jueces preparados y comprometidos. El mecanismo de postulación y elección no está abierto a la discusión pública ni existen mecanismos específicos de control del cumplimiento de los requisitos convencionales señalados. En años recientes, las organizaciones de la sociedad civil hemos empezado a contribuir al proceso de selección, estudiando las calificaciones de los candidatos y dando a conocer nuestras posiciones al respecto. Sin embargo, esta fiscalización ad hoc no es suficiente. Los Estados y los órganos políticos de la OEA deben comprometerse más activamente con un proceso de elección más adecuado. Como una contribución esencial a la transparencia del proceso, los Estados deben presentar a sus candidatos públicamente, informando las razones que los llevan a apoyarlos y los méritos y condiciones que les permiten sostener que los mismos reúnen los requisitos convencionales exigidos, a fin de permitir que la sociedad civil exprese su parecer al respecto y que los Estados evalúen su candidatura. Con el mismo espíritu, los Estados deben anunciar a que otros candidatos apoyarán, las razones para ello y los méritos de dichos candidatos. Asimismo, el Consejo Permanente y/o la Asamblea General deben adoptar un procedimiento público de entrevistas a los candidatos que exija a los candidatos propuestos presentar sus posiciones y que permita a la sociedad y a los Estados escucharlas. Los integrantes del Consejo Permanente o de la Asamblea General deben, además, preguntar a los candidatos sobre sus credenciales, intereses, antecedentes, disponibilidad de tiempo para el trabajo en la Comisión y la Corte, etc. De esta manera, se lograría una mayor transparencia del proceso y los Estados podrían tomar una decisión adecuada al momento de votar. 7. Las cuestiones procesales deben ser incluídas en los Reglamentos de la Comisión y la Corte: la necesidad de su reforma. Proponemos modificar los Reglamentos de la Comisión y la Corte para garantizar una mayor claridad, seguridad y publicidad del procedimiento y la igualdad de armas entre las partes. Tanto los peticionarios y víctimas como los Estados reconocen esta necesidad y han apoyado a la Comisión en el actual proceso de reforma de su Reglamento. Sin perjuicio de ello, debido a la nueva discusión sobre una eventual reforma al sistema, la emisión de un nuevo Reglamento para la Comisión debe esperar la conclusión del proceso de debate sobre las reformas. Los Reglamentos de la Comisión y la Corte necesariamente constituyen una parte integral de cualquier proceso de reforma y su modificación no debe adelantarse a las decisiones que se tomarán sobre todos los cambios necesarios en el sistema. Por el contrario, deben ser un reflejo de tales modificaciones. En relación con la necesidad de mejorar el procedimiento ante la Comisión y la Corte y de reformar los Reglamentos de estos dos órganos, el Secretario General ha mencionado la posibilidad de plasmar en los respectivos Estatutos el procedimiento a seguirse en el sistema interamericano. Esto implicaría que los Estados, en vez de la Comisión y la Corte, decidirían los procedimientos de estos órganos. Esta propuesta rompe con los precedentes sentados en casi todos, si no todos, los sistemas internacionales. Es un principio aceptado universalmente que los órganos de un sistema internacional deciden su propio procedimiento. No resulta aconsejable que los Estatutos en lugar de los Reglamentos definan el procedimiento de la Comisión y la Corte. El proceso de reforma del Estatuto al requerir el voto de los Estados, es engorroso y consume mucho tiempo, contrario a la flexibilidad de un Reglamento que permite a los órganos del sistema cambiar los detalles para reflejar la cambiante realidad que enfrentan. Por ejemplo, no debe ser necesario recurrir a los Estados para limitar el número de escritos que deben ser intercambiados entre las partes y así agilizar el procedimiento ante la Comisión, tal como se hizo con una reforma al Reglamento de la Comisión aprobada en 1996. Los órganos políticos de la OEA carecen de la experiencia directa en el manejo diario de los casos que tienen la Comisión y la Corte necesaria para establecer los marcos generales de sus procedimientos. Dificilmente comprenderán, por ejemplo, la cantidad de tiempo que se debe dedicar a un caso dado si se sigue un procedmiento o otro. 8. La necesidad de fortalecer la eficacia de las decisiones de los órganos del sistema Los esfuerzos para consolidar las democracias y la renovada preocupación por el Estado de Derecho en las Américas en los últimos veinte años no han tenido como correlato una mayor preocupación por fortalecer la eficacia de las decisiones de los órganos del sistema. Si bien los Estados Americanos sí han generado mecanismos de acción colectiva para la protección de la democracia (como la Resolución AG 1080), en materia de derechos humanos, no solamente no han generado mayores garantías de control sino que en muchos casos han incumplido sistemáticamente las decisiones de la Comisión, y en menor medida, han dado cumplimiento discrecional a los fallos de la Corte. Asímismo, colectivamente, los Estados del hemisferio han actuado con mayor timidez en sus funciones de garantes colectivos de los derechos humanos en este periodo de gobiernos elegidos democraticámente en la región que en épocas de dictaduras militares. Las organizaciones de las sociedad civil proponemos un análisis de tres temas relacionados con el fortalecimiento de la eficacia de las decisiones del sistema interamericano: 1. mejorar los vínculos entre el sistema interamericano y los sistemas nacionales a modo de facilitar la implementación de las decisiones vinculantes de los órganos de supervision; 2. Fortalecer el rol de supervisión de la Comision y de la Corte del cumplimiento de sus decisiones; y 3. Reforzar el rol de los Estados como garantes colectivos del cumplimiento de las decisiones de los órganos del sistema. a. mejorar los vínculos entre el sistema interamericano y los sistemas nacionales a modo de facilitar la implementación de las decisiones vinculantes de los órganos de supervision Uno de los aspectos fundamentales para profundizar el compromiso de los Estados democráticos de las Américas con los derechos humanos consiste en establecer mecanismos que faciliten y "despoliticen" la ejecución de las sentencias de los órganos internacionales de protección de los derechos humanos. La Convención solo prevé un mecanismo para la ejecución de las sentencias de la Corte en el aspecto de la reparación que se realiza a través de una indemnización pecuniaria aunque las reparaciones pueden considerar aspectos no pecuniarios --como la reforma de una ley, o la liberación de una persona senteciada a prisión, etc. El artículo 68 solamente estipula que "la parte del fallo que disponga indemnización compensatoria se podrá ejecutar en el respectivo país por el procedimiento interno vigente para la ejecución de sentencias contra el Estado". De todos modos el Estado está obligado a cumplir las sentencias en su totalidad en virtud de la primera parte de ese mismo artículo 68. La misma obligación se extiende a las recomendaciones de la Comisión, como ha aclarado la Corte al establecer que el Estado Parte en la Convención Americana "tiene la obligación de realizar sus mejores esfuerzos para aplicar las recomendaciones de un órgano de protección como la Comisión...." (caso Loayza Tamayo). Entendemos que los Estados tienen la responsabilidad de establecer los mecanismos internos necesarios para hacer efectivas las resoluciones de los órganos del sistema, tanto de la Comisión como de la Corte, respecto a aquellos aspectos de la reparación cuya implementación no está prevista expresamente en la Convención; por ejemplo, los mecanismos que hagan posible liberar a una persona con sentencia firme, o aquellos que permitan la reforma de una ley que se encuentra en contravención con la Convención, etc. La falta de previsión legislativa y judicial de este tipo de situaciones genera dificultades de hecho a un Gobierno para cumplir con sus obligaciones internacionales, y eventualmente, puede representar una instancia de crisis entre los órganos de protección y distintas instituciones de un Estado generadas por la falta de diligencia en el establecimiento de mecanismos o normas para facilitar la implementación de las decisiones. Nuestras organizaciones destacan a algunos países de las Américas (tales como Costa Rica y Colombia) que ya han establecido mecanismos especiales o normas que facilitan el cumplimiento de las decisiones de la Comisión y/o de la Corte. Estos esfuerzos son escasos pero señalan la dirección a tomar. En un plazo de tres años todos los países de las Américas adopten las medidas legislativas o de otro carácter que sean necesarias para otorgarle valor legal interno a las decisiones de la Comisión y la Corte así como para cumplir con las mismas. Con el objetivo de facilitar este proceso, la Comisión podría elaborar leyes modelos sobre cumplimiento de sentencias y recomendaciones. b. Fortalecer el rol de supervisión de la Comision y de la Corte del cumplimiento de sus decisiones Se debe profundizar y fortalecer el rol de la Corte y la Comisión en la supervisión del cumplimiento de sus propias decisiones. La Corte ha reiterado desde sus primeros casos que en virtud del mandato del artículo 65 de la Convención supervisará el cumplimiento de la sentencia y solo después dará por concluido el caso. La Comisión, en los últimos años, ha decidido coincidentemente incluir en diversos informes finales una cláusula estableciendo que evaluará el cumplimiento por parte de los Estados de las recomendaciones definitivas. En el mismo camino, la Comisión ha establecido en distintos casos un mecanismo ad hoc de seguimiento de sus recomendaciones en casos individuales como en informes sobre países. Ambos órganos han debatido durante el curso del último año la modalidad de supervisión del cumplimiento de sus decisiones. Tanto la Comisión como la Corte iniciaron procedimientos de carácter contradictorio a fin de establecer el grado de cumplimento de sus decisiones en una serie de casos. La Corte, en reacción al incumplimiento del Estado peruano de la decisión de Maria Elena Loayza y Castillo Petruzzi concluyó su evaluación a través de una resolución. La Comisión aún no ha definido como concluirá sus procesos de seguimiento de las recomendaciones que emite. No podemos dejar de señalar el hecho que la Comisión ha encontrado reticencia y aún rebeldia de una serie de Estados, entre ellos el Gobierno de México, que se han pronunciado en contra del establecimiento o regulación de cualquier tipo de mecanismo de supervisión de las decisiones de la Comisión. A fin de afianzar la supervisión de las decisiones de ambos órganos, los reglamentos de ambos órganos deben establecer un procedimiento contradictorio de supervisión del cumplimiento de sus sentencias y recomendaciones. A fin de facilitar una mayor publicidad, eficacia y circulación de la información entre los órganos políticos de la OEA, la Comisión y la Corte deben incluir en sus informes anuales cuadros indicativos del estado de cumplimiento de cada una de sus sentencias y recomendaciones. c. Reforzar el rol de los Estados como garantes colectivos del cumplimiento de las decisiones de los órganos del sistema Los órganos del sistema de protección han buscado históricamente el apoyo de los Estados de la región para garantizar el cumplimiento de sus decisiones y, de modo general, el respeto a los derechos humanos, aún cuando la Convención no prevé esta situación para el caso de la Comisión. Sin embargo, salvo algunas excepciones entre mediados de los setenta y fines de los ochenta en que la Asamblea General adoptó numerosas resoluciones sobre problemas de derechos humanos en países señalados en los informes de la Comisión en su Informe Anual o en informes especiales sobre países, la respuesta de los órganos políticos de la OEA ha sido deficiente y por lo general indiferente. Por su parte, la Corte ha recurrido a los órganos políticos de la OEA para garantizar la ejecución de sus decisiones en cumplimiento del artículo 65 de la Convención que le permite someter a la consideración de la Asamblea General, con las recomendaciones pertinentes, los casos en que un Estado no haya dado cumplimiento a sus fallos. Sin embargo, la Corte no ha logrado el apoyo de la Asamblea aún en circunstancias críticas. Durante 1999, el anuncio del Gobierno peruano de no dar cumplimiento a dos sentencias y la ejecución por parte de Trinidad y Tobago de personas con medidas provisionales, no motivó que los Estados actúen como garantes colectivos del sistema ante tan graves hechos, ello sin perjuicio de las posiciones individuales de algunos países que expresaron su preocupación, tal como lo hiciera el mismo presidente de Costa Rica. Ello motiva una seria preocupación sobre el compromiso real de los Estados y resalta la necesidad de reforzar el rol de los Estados como garantes colectivos del cumplimiento de las decisiones de los órganos del sistema, de manera complementaria a las facultades convencionales de supervisión asignadas a la Comisión y la Corte. Debe subsanarse el actual vacío en el marco de la OEA acerca de los roles que la Asamblea y el Consejo Permanente deben cumplir para garantizar el cumplimiento de las decisiones de los órganos del sistema, complementando las atribuciones de la Comisión y la Corte. A fin de superar dicho silencio normativo, se debe adoptar un mecanismo de intensidad creciente de intervención los órganos políticos de la OEA para garantizar el cumplimiento de las resoluciones de la Comisión y la Corte. Este mecanismo puede incluir entre otras modalidades el inicio de gestiones diplomáticas con el fin de analizar las posibilidades de que el Estado en cuestión cumpla con sus obligaciones; la adopción de una resolución por parte de la Asamblea llamando la atención sobre el incumplimiento. En particular, debe modificarse la Carta de la OEA siguiendo el modelo de la Res. AG 1080 y el Protocolo de Washington, a fin de que la Asamblea General tenga la facultad de suspender la membresía de un Estado que reiterada y sistemáticamente incumple con las resoluciones de los órganos del sistema. La Asamblea también debe estar facultada para efectuar una serie de recomendaciones a los Estados miembros para garantizar el cumplimiento de las decisiones, como por ejemplo, imposición de sanciones económicas, establecer que el cumplimiento de las sentencias de la Corte es una condición para cualquier proyecto que considere el Banco Interamericano de Desarrollo, etc. Los mecanismos de cooperación entre los órganos de derechos humanos y los órganos políticos no debe limitarse a la Asamblea General durante su período ordinario de sesiones sino que debe extenderse a otros órganos políticos de la OEA, particularmente el Consejo Permanente. Impulsamos la modificación de las disposiciones correspondientes a fin de permitir a la Comisión y la Corte recurrir al Consejo Permanente en el caso de incumplimiento de medidas provisionales dictadas por la Corte cuando la Asamblea General no se encuentre sesionando. Asimismo, siguiendo la propuesta del Secretario General apoyamos como medida para incrementar la eficacia de los procedimientos de ejecución de sentencia, una participación más activa del Consejo Permanente, que, sin actuar en detrimento de las facultades de supervisión de la Corte, efectuaría una supervisión administrativa intensa del proceso en el ámbito local a través de un sistema de pedido periódico de informaciones al Estado en mora. Ninguna de estas propuestas, reiteramos y volvemos a subrayar, deben hacerse en detrimento de las atribuciones convencionales de la Comisión y la Corte, sino que deben reforzar a las mismas. 9. Ampliar el acceso a la Corte a. Ampliar la legitimación para el envío de casos a la Corte La Convención establece solamente que la Comisión o los Estados parte pueden someter un caso ante la Corte. En otras palabras, la Convención no otorga a los peticionarios o los representantes de las víctimas acceso autónomo ante la Corte, esto es, no pueden someter un caso a la jurisdicción contenciosa de la Corte. Esto limita en la práctica el acceso que las víctimas tienen ante la Corte. Por ejemplo, en el año 1996 de 16 casos resueltos por la Comisión en los que existía la posibilidad de ser enviados a la Corte sólo fueron enviados 4 casos; en 1997 de los 58 casos con informes finales sobre países que aceptaron la jurisdicción obligatoria de la Corte fueron sometidos sólo 5 casos; en 1998 con 19 casos que podrían haber sido enviados a la Corte fueron enviados sólo 4. Como consecuencia del no envio de los casos ante la Corte se restringe, y en la mayoria de la casos se anula la posibilidad de las víctimas de conseguir una solución efectiva a sus reclamos, dado el pésimo récord de cumplimiento de las recomendaciones de la Comisión por parte de los Estados. A fin de superar este déficit, se debe adoptar el modelo del Protocolo 9 del sistema europeo a fin de permitir a los peticionarios presentar casos directamente ante la Corte. Hasta tanto se adopte esta modificación, la Comisión debe establecer en su reglamento un mecanismo para darle un especial valor y/o determinante a la opinión de los peticionarios acerrca de la conveniencia de enviar un caso a la Corte. Una clausula de este tipo eliminaría los rasgos paternalistas del sistema procesal actual y equilibraría así a las víctimas procesalmente con el Estado en una etapa crucial del proceso como es el envío de casos a la Corte. b. Clarificar los criterios de envío de casos a la Corte Actualmente, la Comisión o los Estados pueden resolver discrecionalmente sí un caso debe ser remitido a la Corte. Ello genera una gran incertidumbre y falta de claridad en cuanto a la determinación de cuando un caso es sometido a la consideración de la Corte. Mientras no se adopte un Protocolo a la Convención permitiendo a los peticionarios someter los casos directamente a la Corte y a fin de eliminar este vacio, la Comisión debe establecer en su Reglamento una vez agotado el procedimiento dispuesto por los arts. 48 a 50 de la Convención sin que el Estado haya cumplido con sus recomendaciones, el recurso a la instancia jurisdiccional operará de manera automática. Con esta medida se eliminaría de todo carácter discrecional a la decisión de la Comisión. Entre otras cosas, serviría para eliminar la percepción actual de algunos Estados de que la Comisión envía casos solamente en contra de determinados países. Desafortunadamente, una pauta que afecta la decisión de la Comisión de remitir un número elevado de casos a la Corte es la escasez de recursos humanos y financieros disponibles por ambos órganos. ero de casos. Hasta tanto los Estados no aumenten sustancialmente las contribuciones al sistema, forzando a la Comisión a una cuidadosa selección de los casos que se remiten, la decisión de la Comisión al respecto deberá según lo ha señalado la Corte "apoyarse en la alternativa que sea más favorable para la tutela de los derechos establecidos en la Convención" (Opinión Consultiva OC-13/93). En segundo lugar, el Reglamento debe establecer que la Comisión mandatoriamente debe escuchar las razones del peticionario o la víctima a fin de determinar el envio del caso a la Corte. En este sentido, la Comisión en el caso de Diana Ortiz c. Guatemala fundamentó el no envio del caso a la Corte, entre otros aspectos, en el pedido expreso de la victima. En tercer lugar, la Comisión debe establecer reglamentariamente los criterios para el envío de casos a la Corte. A modo de ejemplo, podrías figurar entre los criterios la complejidad o trascendencia del caso, el planteamiento de cuestiones controversiales en los niveles anteriores a la Corte - lo que se daría cuando las distintas instancias judiciales internas fueron contradictorias y/o cuando no existe una decisión unánime de la Comisión, la falta de jurisprudencia en relación al tema en discusión. Finalmente la Comisión debe fundamental su decisión de no llevar un caso ante la Corte. Los Estados también deben revisar su práctica en cuanto a la posibilidad de remitir casos a la Corte. Entre los Estados de la región sólo Costa Rica ha sometido en una única oportunidad, un caso a la jurisdicción de la Corte; el resto de los Estados, aún cuando en reiteradas ocasiones han sido encontrados en violación de la Convención y han expresado que no concuerdan con las conclusiones de la Comisión, no han sometido caso alguno a la jurisdicción de la Corte. A fin de fortalecer el sistema interamericano, los Estados deben adoptar legislación interna que establezca que ante un informe final de la Comisión (artículo 50) cumplirán mandatoriamente con las recomendaciones de la Comisión dentro del plazo previsto o en caso de estar en desacuerdo con las mismas, someterán el caso a la Corte. c. Garantizar representación independiente de las víctimas ante la Corte Tal como ha evolucionado el sistema interamericano, no se garantiza en estos momentos una representación independiente de las víctimas durante todo el procedimiento ante la Corte. Ello significa que la Comisión en los casos ante la Corte debe actuar como representante de los intereses de la víctima. El Reglamento de la Corte, solo desde 1997 otorga participacion independiente a las víctimas o sus familiares en la etapa de reparaciones. Dicha reforma, le permite a la Comisión desempeñarse en la etapa de reparaciones como un órgano del sistema antes que como abogado de la víctima. A fin de subsanar esta falencia, la práctica de la Comisión ha permitido que los representantes de las víctimas estén activamente participando en todas las etapas del litigio ante la Corte. En efecto, el papel de los representantes de las víctimas no se ha limitado a la etapa de reparaciones, por el contrario se ha desarrollado de modo integral respecto de todos los aspectos de forma y fondo del proceso. Ello ha ocurrido tanto en el proceso de preparación de la demanda ante la Corte, las excepciones preliminares, la discusión sobre el fondo del proceso, la producción de pruebas, los alegatos y las reparaciones. Así, en todos los casos sometidos por la Comisión ante la Honorable Corte hasta el momento, ha participado en el tramite un representante de las víctimas, una ONG denunciante, o asesores de ONG o de la víctima. Dicha participación obviamente se ha dado bajo la dirección de la Comisión que actua ante la Corte en calidad de parte. En la gran mayoria de los casos existe gran disponibilidad de parte de la Comisión de escuchar y consultar. Es un hecho unánimente reconocido que los representantes de las víctimas han prestado un apoyo insustituible a la Comisión en los casos ante la Corte. Este modelo es el que ha asegurado en la práctica que los representantes de las víctimas sean partícipe del proceso ante la Corte. Si bien este mecanismo ad hoc ha permitido al sistema funcionar por los últimos quince años, en la actualidad se muestra no solamente insuficiente sino principalmente pernicioso para la legitimidad del sistema. Tanto el sistema interamericano en general como la Comisión en particular, se ven afectadas por este mecanismo que obliga a la Comisión actuar con un carácter dual. La Comisión pasa de ser juez de las partes --víctimas y Estados-- en el trámite ante ella, a ser abogado de las víctimas y adversario del Estado en el trámite ante la Corte. Con ello, su imparcialidad queda en cuestión. El problema no es solamente frente al caso ante la Corte. La situación más problemática es que mientras la Comisión está actuando como representante de víctimas en casos ante la Corte contra Estados determinados, debe tramitar imparcialmente casos contra estos mismos Estados. Adicionalmente, el sistema actual facilita la argumentación de varios Estados de que la Comisión se halla demasiado cerca de las ONG. A fin de solucionar estos problemas, la Comisión debe actuar ante la Corte en un rol que le permita garantizar la realidad así como la apariencia de imparcialidad a la manera de un ministerio público en interés de la integridad del sistema de protección. Desde el punto de vista de los peticionarios o de los representantes de las víctimas en el proceso ante la Corte, la Corte debe reformar su Reglamento para garantizar la representanción independiente de las víctimas. No existe ningún impedimento convencional para otorgar dicha representación independiente, con lo cual no sería necesario ni reformar la Convención ni adoptar un Protocolo para garantizar dicha participación. La reforma del Reglamento de la Corte permitiendo la participacion autónoma de las víctimas y sus familiares ante la Corte en la etapa de reparaciones, ha demostrado la viabilidad de esta propuesta y la responsabilidad y serriedad con que esta facultad fue ejercida por las las víctimas y sus representantes en cada oportunidad que han tenido. De otorgarse representación independiente a las víctimas, los Estados deben considerar algunos puntos adicionales a fin de garantizar un efectivo acceso a la Corte por parte de las víctimas. De no aceptarse nuestra propuesta de no repetir nuevamente ante la Corte toda la prueba producida ante la Comisión, deberá crearse un fondo especial para solventar los gastos probatorios. Asimismo, debe crearse un mecanismo que asegure la designación de un abogado de oficio en caso de que la víctima carezca de una representación legal. La representación independiente de las víctimas debe ser un elemento para ampliar el acceso a la Corte y no para limitar el mismo.