Con el transcurrir de los años, la Comunidad Andina de Naciones (CAN) se convirtió en una robusta institución y llegó a ser un efectivo mecanismo de integración comercial. Pero, su salud comenzó a deteriorarse aceleradamente antes de cumplir los 38 años de vida.

El bloque andino entró en crisis hace más de un año, cuando dos de sus socios rompieron la unidad negociando por su cuenta tratados de libre comercio con Estados Unidos. Perú firmó un TLC en diciembre de 2005 y Colombia en febrero de 2006. En abril de 2006 la CAN perdió casi un tercio de su peso específico con el abandono de Venezuela, que discrepó abiertamente con la política comercial de sus ex socios andinos.

En la CAN actual ya no hay un modelo único sino dos concepciones opuestas respecto a los objetivos de la integración. Perú y Colombia siguen la doctrina del "regionalismo abierto", es decir de la profundización de la liberalización comercial como pilar de la integración, en tanto que Bolivia y Ecuador reivindican una unión más integral cuyo eje ya no es el comercio sino la soberanía.

¿Es posible la integración de la región andina habiendo posiciones tan encontradas? Altos ejecutivos de la CAN, especialistas, empresarios y representantes de movimientos sociales intentaron responder a esta interrogante en un taller de reflexión sobre el futuro de la integración andina realizado el 12 y 13 de febrero en La Paz, bajo los auspicios del Viceministerio de Comercio Exterior de Bolivia.

Crisis de paradigmas en la CAN

Podrían identificarse tres fases en el desarrollo de la Comunidad Andina de Naciones (CAN). En la primera que se prolonga desde su fundación en 1969 hasta 1980 el bloque asume la sustitución de importaciones como paradigma de integración; en el segundo período entre 1990 y 2006, adopta un modelo abierto de integración que se centra en la liberalización del comercio y en el desvanecimiento del concepto de planificación del desarrollo. En el tercer período considerado de transición, que se contaría desde 2007, pierde hegemonía el modelo de los 90 y resurge con fuerza el paradigma latinoamericanista de la unión regional.

¿Por qué languidece progresivamente y pierde fuerza y cohesión el bloque más avanzado del subcontinente en esta tercera etapa? El Presidente de Venezuela Hugo Chávez afirma que los TLCs mataron a la CAN; el gobierno de Bolivia responsabiliza de la crisis actual a una doctrina de la CEPAL que infectó con virus neoliberal el programa de integración andino en los años 90, el "regionalismo abierto".

A mediados de los 90, la CEPAL lanzó su teoría del regionalismo abierto funcional al neoliberalismo en boga, que proponía hacer de la Comunidad Andina un bloque comercial totalmente orientado a la economía mundial, empeñado en insertarse en la globalización y no en ganar autonomía o soberanía.

La CEPAL validó como instrumentos de integración nada menos que a iniciativas comerciales de la OMC y del Consenso de Washington como el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN, entre Estados Unidos, Canadá y México) y el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), las cuales promovían el desmantelamiento del Estado y mercados libres sin regulación.

Bajo influencia de esta doctrina, la normativa andina se fue acomodando al neoliberalismo y la liberalización y desregulación de mercados se convirtieron en los elementos centrales del proceso de integración regional. Entre otras normas, la CAN emitió en 2004 la Decisión 598 autorizando a los países a negociar con terceros acuerdos comerciales, prioritariamente de forma comunitaria o conjunta y "excepcionalmente" de manera individual. Por otro lado, a través de la Decisión 489 se establecieron principios y normas para la liberalización progresiva del comercio de servicios.

Según la economista peruana y asesora de la CEPAL Ariela Ruiz Caro, la integración andina pasó a depender del mercado, del FMI y del Banco Mundial, instituciones que no toleran proyectos de carácter regional. La CAN se convirtió en un títere sin capacidad de propuesta y comenzó a desmoronarse. Había perdido de vista los objetivos iniciales con los que fue creada, es decir la promoción del desarrollo equilibrado y armónico de los pueblos mediante la cooperación y no la competencia.

El neoliberalismo de los 90 no solo desarticuló el aparato productivo de la región sino que terminó arrebatando a los países su identidad comunitaria al obligarlos a competir entre ellos por inversiones y mercados para sus exportaciones. El regionalismo abierto hizo su parte al acentuar el componente comercial y recortar las aspiraciones políticas de los procesos de integración.

La debacle actual de la CAN pone en evidencia la profunda crisis del paradigma que pregona que el pilar de la integración es la libre competencia y la apertura comercial, observa Pablo Solón, embajador plenipotenciario para asuntos de Integración del gobierno boliviano.

Un nuevo paradigma para la integración

El gobierno boliviano propone edificar una nueva CAN asentada en los viejos principios de cooperación, complementación y solidaridad, indispensables si se quiere preservar la unidad y enfrentar con éxito al imperialismo. Este planteamiento recupera el objetivo político inicial de la integración: La prioridad no es la unificación de mercados sino alcanzar la liberación, la autonomía y el ejercicio pleno de la soberanía.

Si no se edifica una alianza regional que haga contrapeso a otros bloques mundiales, los países de la región continuarán siendo dependientes. De ahí que el norte estratégico sería convertir a la CAN en una especie de plataforma o germen de una entidad superior de la integración, la Unión Sudamericana (UNSUR), un bloque con voz soberana en el mundo globalizado cuyo peso relativo balancee las relaciones de fuerza actuales y contribuya a la construcción de un mundo multipolar.

Se trata de desarrollar un modelo de integración alternativo, explica Solón, que trascienda lo comercial abarcando también a la economía, a la sociedad, a la política y a la cultura, y que devuelva al Estado su rol protagónico en la economía. El nuevo esquema precisa Estados conductores fuertes que detenten la propiedad y el control de los recursos naturales y de las empresas públicas, que lleven adelante políticas de desarrollo y que se encarguen de la redistribución de la riqueza, pues el mercado ha fracasado rotundamente en esa tarea.

La historia reciente señala con claridad que no es suficiente el crecimiento espectacular de la inversión extranjera directa o de las exportaciones sino la redistribución equitativa de la riqueza en los países andinos y la resolución de las profundas asimetrías (desigualdades) a nivel territorial, social y cultural.

Solón está hablando de un modelo de integración que promueva la armonía con la naturaleza y no su sobreexplotación, pues no sería conveniente una alianza que destruya los bosques o propicie el calentamiento global porque ello supondría consumir el capital natural y arriesgar la sobrevivencia de las generaciones futuras.

Así como el ser humano debe ser responsable con el medioambiente, también debe ocupar un lugar protagónico en la integración. En el nuevo modelo de integración más integral, el centro no es el comercio sino el ser humano y la naturaleza. Bolivia busca una integración participativa desde arriba y desde abajo, que abarque a todo el pueblo y no solo a los gobiernos o a los sectores económicos poderosos.

El primer paso es reformular la CAN

Este tipo de integración era impensable hace cuatro años, cuando predominaba el neoliberalismo, pero el nuevo contexto político latinoamericano permite pensar en otro paradigma de integración, con avances concretos y de múltiples velocidades, y bastante alejado del Consenso de Washington.

Una integración más integral y efectiva depende de la reformulación profunda de la CAN, ya sea revisando sus normas con contenido neoliberal o fortaleciendo componentes diferentes al comercio como son la energía, el financiamiento, la infraestructura y las políticas sociales.

Solón sugiere revisar y revertir la normativa de la CAN relativa a la liberalización de servicios estratégicos, como los servicios vinculados a la energía y a la aeronavegación, por ejemplo. No parece lo más indicado que la CAN fomente la liberalización financiera en un momento en el que se necesita alcanzar la independencia con una banca de fomento estatal y una moneda común.

Si bien los programas de financiamiento andino avanzaron bastante con la constitución de la Corporación Andina de Fomento (CAF), hoy los países requieren préstamos menos caros que podrían ser provistos por un Banco Sudamericano. En energía se necesita una estrategia sudamericana que dé perspectivas de futuro a la región y que permita a Bolivia aprovechar su situación privilegiada. Acuerdos del pasado entre privados hacen que hoy las economías menos desarrolladas subvencionen a las potencias regionales, como ocurre con el gas barato que Bolivia vende a Brasil. Por otro lado, los proyectos viales no deberían tener como finalidad última la exportación sino la integración de los pueblos de la región. En infraestructura se necesitan proyectos con contenido social y respetuosos del medioambiente.

La CAN tiene la carta de derechos más progresista del mundo, pero no se aplica. Lo que hace falta ahora es coordinar políticas sociales (educación, migración, salud) y la defensa de los derechos humanos.
Paralelamente se deben preservar los aspectos positivos del intercambio comercial de bienes en la región y avanzar hacia el Arancel Externo Común (AEC), aunque los países afines a los TLCs conspiran abiertamente contra este objetivo. Los países que firmaron TLC prometieron que no habría impactos negativos para sus vecinos, y la realidad fue totalmente diferente.

Se necesita construir una comisión de alto nivel que monitoree los impactos de los TLCs en los países (pérdida de mercados, triangulación de bienes, veto a los medicamentos genéricos, por ejemplo) y que adopte medidas correctivas para proteger a las naciones damnificadas. Además, se pueden promocionar políticas que favorezcan a las asociaciones de pequeños productores con tratamiento diferenciado o evitar el comercio intrafirma (que ronda por el 40%). La lógica de la liberalización favoreció a los grandes productores, ahora es el turno de los pequeños.

La tarea de primer orden es reformular el concepto de supranacionalidad de la CAN. La supranacionalidad es el objetivo final de toda integración, pero en la actual situación de crisis no es dable ninguna imposición de normas contrarias a los intereses de los países. En esta fase hay que privilegiar el consenso antes que el voto.

El gobierno boliviano plantea en concreto reformular los artículos 26 al 28 del Acuerdo de Cartagena y definir tres jerarquías de decisión en la CAN: las decisiones que deben ser ratificadas por los congresos aún habiendo sido aprobadas por consenso en la CAN; las decisiones que pueden ser aprobadas por consenso en la CAN y las decisiones operativas que pueden ser aprobadas por el voto en la CAN.

Solón resume: Se necesita una Comisión Andina y una Secretaría General más integrales y no esencialmente comerciales; reestructurar la Secretaría General para que se subordine a los países miembros; definir un presupuesto acorde con la realidad de nuestros países; mayor participación social en la integración, pues los consejos laboral y empresarial no son suficientes; un ajuste del Tribunal Andino a la nueva supranacionalidad, y reformular el Parlamento Andino.

Dos visiones y dos reacciones frente a la propuesta boliviana
El secretario general de la CAN Freddy Ehlers celebra la "interesante" propuesta boliviana. Concuerda en que se tiene que ir más allá de la simple integración comercial, que debe haber más diálogo y reconocerse el derecho a disentir políticamente. Reconoce que la secretaría general debe dar un giro, reestructurarse y acercarse al pueblo.

Otra es la reacción en el empresariado nacional e inclusive en algunas estructuras ejecutivas de la Comunidad Andina, en las cuales el regionalismo abierto todavía goza de enorme popularidad. Cristian Espinosa, actual director general de la Secretaria General de la CAN, piensa que el modelo global de regionalismo abierto aún está "en gestación", como lo demuestran la experiencia en los países asiáticos, Centroamérica y México.

"El manejo global es el regionalismo abierto, la OMC influencia en todos nosotros, en las reglas comerciales y en el proceso de integración. La CAN no está por fuera ni es inmune a este marco, somos parte de la corriente", dice este funcionario que en el pasado fungió como un negociador importante del TLC de Ecuador en el gobierno de Alfredo Palacio.

Algunos empresarios bolivianos como Gary Rodríguez, director del Instituto Boliviano de Comercio Exterior (IBCE); Eduardo Peinado, presidente de la Cámara Nacional de Industrias de Bolivia y Eduardo Bracamonte, presidente de la Cámara Nacional de Exportadores de Bolivia coinciden en que el comercio es uno de los elementos más importantes de la integración y aún confían en los enormes réditos de la inserción en la economía global.

Luego de una extensa apología al liberalismo chileno, Rodríguez afirma en que el comercio es un instrumento fundamental de desarrollo. Para él, ni la "ideologización" ni la "idealización" de la integración son recomendables y menos la repetición de modelos "superados por la historia". El presidente del IBCE califica como "aspaviento" el intento boliviano de articular a la CAN y el Mercosur cuando existen otros problemas internos más importantes.

Según Peinado, la propuesta boliviana debe ser entendida como un "complemento" que requiere una evaluación profunda y consensos. El industrial enfatiza en que el "vivir bien" depende de la búsqueda permanente de mercados, es decir de que Bolivia se aproxime a la economía global manteniendo la liberalización económica y la estabilidad macroeconómica, y velando por el incremento de la calidad de los productos y de la competitividad de precios.

Bracamonte no tiene dudas de que el espíritu de la integración es el comercio y es más duro aún en sus críticas: "Cuando el comercio es administrado por reglas políticas hay malas prácticas comerciales", asegura este exportador de joyas, temeroso de que la política del gobierno de Evo Morales acerque a Bolivia más a la realidad de Haití que a la de Ecuador.

Espinosa y Peinado reconocen que el comercio no es la parte central de la integración, pero si un componente fundamental porque genera riqueza y puede relacionar a los pueblos, mientras que Rodríguez admite la inconveniencia de adoptar un modelo aperturista "ingenuo". Sin embargo, los tres representantes concuerdan en que los mercados externos de hecho son plataformas para promover la integración.

Abundante evidencia demuestra que la CAN atraviesa una crisis, pero también hay datos que contradicen esta aseveración, manifiesta Espinosa, como el incremento de lazos comerciales, la ampliación de procesos de integración a nuevas áreas (Pacífico, Europa), nuevos socios, acumulación de beneficios por la proliferación de acuerdos y un discurso político favorable que crea un ambiente propicio para la integración.

Espinosa no se explica por qué no se puede estrechar lazos con los socios principales del bloque andino como son Estados Unidos (22 mil millones en 2006, el 36%) y la Unión Europea (8,7 mil millones de dólares, el 16%). "Los gobiernos están dispuestos a apostar a la integración, aunque tienen diferentes visiones de cómo hacerlo. Pero existe una sola coyuntura con una disyuntiva: la integración hacia adentro o hacia fuera. El reto para la CAN es buscar el equilibrio y la sinergia entre esas dos tendencias", interpreta el funcionario de la CAN.

Comercio no es integración

En el pasado se buscaba la articulación entre países con ciertos objetivos políticos de incidencia a nivel mundial; hoy se confunde integración con la suscripción de acuerdos comerciales, en buena medida por influencia del "regionalismo abierto", una categoría vaga y confusa que quizá haya sido "el mayor desastre conceptual de la CEPAL", según el investigador uruguayo Eduardo Gudynas del Centro Latinoamericano de Ecología Social (CLAES).

El regionalismo abierto vació a la integración de su contenido político y le dio una orientación contractual. Esta doctrina ignora la política internacional y no toma en cuenta la geopolítica regional, no discute las políticas de desarrollo desde la perspectiva regional y no considera la participación ciudadana.

Evidentemente este paradigma ayudó a aumentar los flujos de comercio, pero no fue positivo para la integración. Hoy cada país negocia andino por su cuenta y deja de lado a la CAN y el AEC parece un sueño. El regionalismo abierto indujo a la firma de acuerdos que trascienden el ámbito comercial y norman hasta reglas de propiedad intelectual, compras estatales, beneficios para las inversiones y reglas supranacionales que afectan a las políticas públicas y contradicen la normativa andina.

Que el comercio aumente no significa mayor integración, como que el ALCA tampoco es integración, porque la integración se da cuando ambos lados se desarrollan. Tampoco se trata de libre competencia, porque en un mundo desigual lo peor son las reglas iguales para todos, enfatiza Pablo Solón.

La lección que deja toda esta discusión es que el regionalismo abierto ya no es una concepción hegemónica en la CAN sino que existen dos visiones. Hay que reconocer que la mitad de los miembros no comparte con el enfoque neoliberal y de "libre comercio" que se imprimió al proceso de integración regional en los últimos años.
Ahora bien, no se trata de pedir que todos los países piensen igual sino respetar la soberanía de los que no piensan igual, velar por que los acuerdos con terceros no afecten indirectamente a los países del bloque y construir normas que garanticen esto. "No queremos unilateralidad de la óptica neoliberal. Hace un año que hablamos de todo esto y no veo cambio en función de la nueva realidad", se queja Solón.

La coincidencia general es que la CAN necesita urgente cirugía y algunas directrices básicas de funcionamiento: más que aumentar el grado de liberalización se necesita profundizar el grado de integración política; construir un foro permanente para las negociaciones con terceros países; atender las asimetrías y reconocer esquemas de geometría variable para evitar fracasos como el ALCA y la Ronda de Doha; aceptar la diversidad de estrategias comerciales y facilitar su gradual convergencia.

Parafraseando al presidente ecuatoriano Rafael Correa, el secretario general de la CAN Freddy Ehlers asegura que el mundo esquizofrénico y bipolar de la actualidad (los gobiernos de los países ricos promueven el desarrollo del comercio por la mañana y por la tarde hablan de decrecer porque el comercio y la producción están acabando con la naturaleza) no está viviendo una época de cambios sino un cambio de época, tal vez de civilización, en la que los países de la CAN, si se unen, pueden ser grandes jugadores.

Comerciar e integrarse no es lo mismo

José Manuel Quijano, doctor en economía y miembro de la Comisión Sectorial del MERCOSUR, encuentra varias diferencias entre los acuerdos de libre comercio y los procesos de integración política. Para empezar, los acuerdos comerciales son estáticos y no se renegocian, mientras que un acuerdo político de integración es dinámico y se modifica con protocolos y compromisos parciales.

1. Los tlcs imponen reglas de libre competencia en un mercado esencialmente asimétrico. Un acuerdo político promueve la desviación del comercio para permitir que un socio se diversifique y genere encadenamientos productivos.

2. Los tratados comerciales tratan temas paracomerciales; los acuerdos de integración manejan estos temas en la esfera política y con la ayuda de órganos especiales supranacionales.

3. Los tlcs crean Estados subordinados que integran la cadena productiva global como especialistas en la exportación de materia prima. Los acuerdos de integración combaten la primarización y buscan la articulación productiva.

4. Los tlcs son la forma más elemental y superficial de relación entre los países. No pasan de ser un convenio comercial entre Estados, pero que implican un propósito de unificación de los mercados en zonas de libre comercio. El siguiente paso son las uniones aduaneras que buscan armonizar las políticas comerciales, y luego los mercados comunes que armonizan casi la totalidad de las políticas económicas de los países, lo que permite la integración monetaria. Finalmente, la comunidad económica integra el mercado laboral y la armonización de políticas sociales.

- Nick Buxton
Fundación Solón
Blog: http://www.nickbuxton.info