Introducción

Luego de alcanzar la pacificación e instaurar el régimen democrático, los países centroamericanos se embarcaron a partir de la primera mitad de la década de los noventa en un proceso de reforma de sus estructuras productivas, políticas y sociales, entre las cuales destacan los renovados esfuerzos para revitalizar el proceso de integración regional dotándolo de nueva institucionalidad y ampliando sus áreas de acción.  Interesados por insertarse en el sistema económico mundial, los países del istmo han encontrado en la integración una herramienta para alcanzar sus objetivos aunque no siempre han recurrido a ella de la manera más efectiva.

Un fuerte impulso para la integración económica de la región se dio en el marco de las negociaciones del tratado de libre comercio con Estados Unidos.  Lamentablemente los esfuerzos por presentar una posición conjunta no resultaron fructíferos; sin embargo es importante destacar las experiencias adquiridas por el bloque en la negociación de este tipo de instrumentos con países cuyas economías son considerablemente más desarrolladas.  En el marco de la estrategia de apertura económica y comercial, Centroamérica ha insistido en alcanzar un acuerdo comercial con uno de los mercados más grandes y dinámicos del mundo, la Unión Europea.

Los condicionantes que los europeos han presentado a Centroamérica previo inicio de las conversaciones significan para este grupo un importante reto en materia de funcionalidad y reforma de sus instituciones regionales, en tanto deben presentarse a la mesa de negociación como un bloque cohesionado y no como países individuales.

El presente ensayo tiene como objetivo abordar los aspectos asociados al establecimiento de un acuerdo de asociación entre Centroamérica y la Unión Europea desde una perspectiva centroamericana, mostrando las diferencias económicas, sociales y políticas presentes entre ambas regiones, las acciones previas al anuncio de las negociaciones, el diseño y la estructura de los grupos negociadores centroamericanos y las dimensiones que se incluyen en el acuerdo.

I.  Caracterización regional: realidades y asimetrías

La integración de Europa es un proceso que surge a partir de la finalización de la segunda guerra mundial como un mecanismo para evitar que los horrores de la guerra se repitieran en el continente.  En sus más de 50 años el bloque pasó de sus seis miembros fundadores -Alemania, Bélgica, Francia, Italia, Luxemburgo y los Países Bajos- a contar a partir del 1º de julio de 2007 con un total de 27 integrantes.

En 1957 se constituye la Comunidad Económica Europea -CEE- o mercado común; en 1962 se da inicio a la política agrícola común y en 1968 los seis fundadores suprimen los derechos de aduana y establecen las condiciones para garantizar el libre comercio.  Para 1973 se adhieren Dinamarca, Irlanda y el Reino Unido; 1974 señala la creación del Fondo Europeo de Desarrollo Regional y el Parlamento Europeo es elegido por sufragio universal a partir de 1979.  En 1981 Grecia es admitida en el bloque y en 1986 lo hacen España y Portugal.  La caída del Muro de Berlín en 1989 posibilitó la reunificación de Alemania y por lo tanto su parte oriental ingresó a la CEE.

En 1992 se firma el Tratado de la Unión Europea -UE- donde se establecen reglas claras para la futura moneda única y para la política exterior y de seguridad del bloque; en 1993 se forma el mercado único y en 1995 Austria, Finlandia y Suecia ingresan a la UE.  Con la excepción de Dinamarca, el Reino Unido y Suecia, el resto adopta el euro para sus transacciones financieras y comerciales a partir de 1999 -Grecia lo hace en 2001-; la circulación de moneda y billetes inicia el primero de enero de 2002.  En mayo de 2004 diez países más se suman a la unión: Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Polonia y República Checa.  A estos se agregaron Bulgaria y Rumania en enero de 2007.

En el caso de Centroamérica las máximas expresiones históricas de integración lo constituyen el haberse organizado como República Federal -1824 a 1839- y la conformación de la Corte de Justicia Centroamericana -1907 a 1918- que fue el primer tribunal de justicia internacional permanente en el mundo.  Estos logros, aunque importantes, resultaron ser efímeros.  Los posteriores ensayos integracionistas culminaron en fracasos, posiblemente porque todos ellos se dirigieron a lograr una consolidación política del poder y no contemplaron de manera integral las relaciones económicas entre los Estados.  El 14 de octubre de 1951 se firma la Carta de San Salvador con la que se da origen a la Organización de Estados Centroamericanos -ODECA- con sede en la capital salvadoreña.  Los gobiernos de Guatemala, Honduras, El Salvador y Nicaragua firman el Tratado General de Integración Económica Centroamericana o Tratado de Managua el 13 de diciembre de 1960 -al cual se adhiere Costa Rica en 1962-, que da nacimiento formal al Mercado Común Centroamericano -MCCA-.

El periodo de mayor dificultad dentro del MCCA sucedió entre los años 1969 a 1973 debido a la crisis energética provocada por los altos precios del petróleo y las fluctuaciones en los precios de los productos primarios; a ello se agregan además problemas internos de deterioro económico y político así como persistentes disparidades sociales que no solo eran visibles internamente sino que también eran evidentes entre los países miembros.

Los años ochenta significaron para Centroamérica un periodo de grandes tribulaciones.  La aguda crisis existente hizo que, durante los primeros años de la década, el tema de la integración prácticamente desapareciera de la agenda de los gobiernos del área.  Para la década de los noventa existía un consenso entre todos los Presidentes de que para alcanzar el desarrollo regional una de las vías era la reactivación del proceso de integración a través de la reestructuración y el fortalecimiento de los organismos regionales.  Para ello un paso muy importante lo constituyó la firma en diciembre de 1991 de un protocolo adicional a la Carta Constitutiva de la ODECA, conocido como Protocolo de Tegucigalpa, en el cual se estableció el Sistema de la Integración Centroamericana -SICA-.

A pesar de que este nuevo esquema ha significado un logro fundamental en la institucionalización del bloque, en ocasiones los gobiernos han demostrado incapacidad en sus estructuras internas para lograr que los acuerdos suscriptos reciban el seguimiento adecuado y cuenten con el apoyo interno que requieren ya que se carece de un marco jurídico y político que logre garantizar que estos sean ratificados por todos los Estados miembros y tampoco se contemplan mecanismos que aseguren su cumplimiento.

Durante muchos años se intentó que todos los países avanzaran al mismo ritmo en el proceso de integración lo que provocó que la velocidad del mismo fuera definida generalmente por el país más renuente, en este caso Costa Rica.  El reconocimiento, y particularmente la necesidad, de alcanzar mayores avances en esta área considerando los diferentes ritmos que los países quisieran y pudieran imprimirle al proceso se dieron con la firma del Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centroamericana -Protocolo de Guatemala- suscripto el 29 de octubre de 1993, el cual establece que los países pueden avanzar tan rápido como lo deseen, lo que implica evidentemente diferentes ritmos y ámbitos sobre los cuales se quiere profundizar.  Esta flexibilidad les permite participar solo en aquellas áreas que impliquen beneficios a sus intereses nacionales, excluyéndose de las que atenten contra los mismos.  Así, de manera oficial se reconocía que el esquema de integración tomaba la “forma de geometría variable” (Sánchez Sánchez, 2006:14).

Este hecho implica que hablar de los países que integran el proceso de integración centroamericana dependa del subsistema del que se trate.  Así por ejemplo el SICA está conformado por siete naciones: Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá; en el MCCA participan todos excepto Belice y Panamá.  El Parlamento Centroamericano no cuenta con la adhesión de Costa Rica pero si con República Dominicana; la Corte Centroamericana de Justicia está compuesta únicamente por El Salvador, Honduras y Nicaragua.

Centroamérica[1] y la Unión Europea[2] son dos regiones cuyas realidades señalan profundas asimetrías.  Las brechas sociales, económicas, institucionales y políticas son abismales entre ambos bloques.  Durante el 2005, el Producto Interno Bruto -PIB- de la UE ascendió a U$S 12.943,9 miles de millones; el de Centroamérica fue de U$S 80,0 miles de millones.  El PIB per cápita de la UE se estimó en U$S 26.481,0 y el de Centroamérica en U$S 2.024,1.

Cuadro 1.  Datos comparativos básicos UE-Centroamérica, 2005

(*) Precios corrientes de mercado - Fuente: EuroStat y SIECA

El nivel de desarrollo humano es sumamente heterogéneo.  Según los datos registrados en 2004 por el Índice de Desarrollo Humano -IDH-, todos los miembros de la UE se ubican en el grupo de países con un alto desarrollo -IDH ≥ 0,8-; Irlanda es el mejor evaluado del bloque al posicionarse número 4 de un total de 177 países considerados; Rumania fue el que registró el menor IDH ubicándose en la casilla 60; tres de los miembros de la UE -Irlanda, Suecia y los Países Bajos- están entre los primeros diez del mundo.  En cambio, los países centroamericanos registran una realidad completamente diferente; solamente Costa Rica alcanza niveles de alto desarrollo humano logrando la posición 48; el resto cae en la categoría de desarrollo humano medio -0,5 < IDH < 0,8-.

Cuadro 2.  Índice de Desarrollo Humano UE-Centroamérica

(*) Se incluyen los tres mejor evaluados y los dos con la menor evaluación.  Fuente: Elaboración propia con datos del IDH 2006

En promedio, la UE 27 destinó durante el 2004 el 5,09% de su PIB a gastos en educación; la UE 25 contabilizó una cifra equivalente al 5,12%; en cambio, la cifra para Centroamérica corresponde al 3,3% de su producción total.  Dinamarca es el país que más recursos destina a educación con un 8,47% del PIB y Rumania gasta el menor porcentaje con un 3,29%.  En el istmo, Costa Rica utiliza el 5,1% y Guatemala apenas el 1,7%.  Los indicadores de gasto en salud muestran similares condiciones, durante el 2003 la UE 25 gastó el 7,6% de su PIB mientras que Centroamérica destinó un año después el 3,12%.  Francia con el 8,9% es el miembro de la UE que más fondos destina en salud y Letonia con el 3,0% el que menos.  Costa Rica y Honduras, ambos con el 4,3% de su PIB, son los centroamericanos que mayores recursos gastan, en cambio, Guatemala se ubica en la última posición al emplear únicamente el equivalente al 1,0%.

Cuadro 3.  UE-Centroamérica: Gasto público en educación y salud como porcentaje del PIB, 2004

(*) Para la UE se incluyen únicamente los tres países que destinan el mayor porcentaje y los dos que destinan el menor.  Los datos de salud para Europa corresponden al 2003.  Fuente: elaboración propia con datos de EuroStat y CEPAL.

Uno de los pilares del éxito de la UE es que este esquema ha tomado de sus Estados miembros un sistema de gobierno sumamente institucionalizado, sistema que no surgió de manera espontánea entre los países y mucho menos en forma simultánea pero que sí se encuentra sumamente arraigado en la actualidad.  Los países centroamericanos por el contrario cuentan con sistemas políticos menos desarrollados y sujetos a los vaivenes de poder que han sido una constante en su historia.

Cuadro 4.  Indicadores políticos seleccionados UE-Centroamérica, 2005

(a) de 208 países.  (b) de 204 países.  (c) de 213 países.  (d) de 216 países.  (*) Para la UE se incluyen únicamente los tres países mejor posicionados y los dos con la menor evaluación.  Fuente: elaboración propia sobre la base de datos del Banco Mundial.

II.  Hacia el Acuerdo de Asociación Centroamérica-UE

2.1.  Concepto

Un Acuerdo de Asociación -AdA- es un conjunto de acuerdos que comprenden diferentes ámbitos de las relaciones entre regiones.  En este sentido el Acuerdo de Roma[3] del 15 de diciembre de 2003 define a este tipo de instrumentos como “un acuerdo de asociación viable y mutuamente beneficioso, incluido un acuerdo de libre comercio” (art.  2, numeral 3).

2.2.  Intereses y motivaciones

La estrategia europea de acercamiento con América Latina durante la década de los ochenta estuvo marcada por objetivos de seguridad y motivaciones políticas, principalmente en el caso de Centroamérica en cuyo territorio se materializó en términos militares la confrontación ideológica Este-Oeste.  Luego de la pacificación y democratización del istmo y la aplicación de un modelo económico basado en el Consenso de Washington los centroamericanos inician un proceso de apertura económica y comercial, así como la privatización de empresas públicas -que estuvieron centradas particularmente en telecomunicaciones y energía- donde inversores europeos tuvieron una importante participación.

Cuadro 5.  Centroamérica: participación de empresas de la UE en las privatizaciones
de empresas públicas

Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de Segovia, 2005:75-80.

En un contexto más amplio, en América Latina y el Caribe se revitalizaban o creaban esquemas de integración regional cuyo atractivo era la presentación de mercados ampliados, particularmente en el caso del MERCOSUR que surge en 1991, y el Tratado de Libre Comercio de América del Norte -NAFTA por sus siglas en inglés- suscripto en 1994, donde México pasó a ser visto como la vía de acceso al mercado estadounidense por una diversidad de países, entre ellos los miembros de la UE.  Tanto el NAFTA como la propuesta de Estados Unidos para la conformación del Área de Libre Comercio de las Américas -ALCA- fueron considerados como potencialmente perjudiciales para los inversores europeos en toda América Latina en cuanto podrían perder ventajas frente a inversores estadounidenses, además de la presencia del fenómeno de desviación de comercio que reduciría la cuota de mercado de los europeos en beneficio de Estados Unidos, unos “temores que no eran infundados, pues entre 1995 y 2000, según datos de Eurostat, la participación de la Unión Europea en las importaciones de América Latina y el Caribe descendió del 12,5% al 10%, y la participación de la Unión Europea en las exportaciones latinoamericanas descendió del 12,95 al 8,5%” (Sanahuja, 2003:3).

La búsqueda de un mayor acercamiento con América Latina y el Caribe por parte de la UE también se vio impulsada por el giro en la política comercial estadounidense que abandonó la estrategia de alcanzar un amplio acuerdo de libre comercio en toda América decantándose por la vía de negociar acuerdos comerciales bilaterales y plurilaterales; a esto se le suma también el hecho de que a partir de los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 la “hegemonía de los Estados Unidos en grandes partes del mundo ha crecido, mientras el funcionamiento de foros multilaterales se ha deteriorado” ( Van der Meij, 2006:2).  Por lo tanto, es previsible que la UE busque equilibrar esa hegemonía incluso en regiones donde tradicionalmente el peso político y económico de Estados Unidos ha estado siempre presente como es el caso de Centroamérica.  Sin embargo, otras exigencias de la UE como el proceso de ampliación del Este, las negociaciones en el marco de la OMC y el tema de la seguridad y la lucha contra el terrorismo han hecho que América Latina disminuya su importancia en la agenda internacional y comercial de los europeos.

Para la UE la región centroamericana carece de gran importancia comercial y los países por separado no son muy atractivos.  De ahí deriva que uno de los condicionantes para las negociaciones sea la integración económica del istmo de manera de contar con un mercado ampliado donde los productos europeos tengan condiciones de acceso recíprocas y puedan circular internamente en el área sin la aplicación de diferentes tasas arancelarias, además que las empresas de la comunidad puedan “invertir en cualquiera de los países de la región pero que puedan vender en todos [...] llegar al mercado norteamericano [...] instalarse en el país para exportar a Europa.  Esta sería una estrategia de disminución de costos, especialmente los de mano de obra” (Pérez Rocha, 2006:36).

Persiste la visión dentro de la UE -al igual que en gran parte de la comunidad internacional- de que el comercio es una vía para solventar los problemas de desarrollo que aquejan a países pobres como los centroamericanos; por lo que es frecuente observar que las líneas y estrategias de cooperación estén enfocadas en objetivos y metas de tipo económico.  Es importante destacar que la UE impone en la agenda de sus negociaciones comerciales los temas de su interés en un ámbito más amplio como lo son las discusiones dentro de la Organización Mundial de Comercio -OMC- sobre la apertura del mercado de servicios, protección de inversiones, compras gubernamentales y los derechos de propiedad intelectual.  (Rodríguez, 2006:23).

Los intereses en Centroamérica pasan por tener un complemento del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos -DR-CAFTA por sus siglas en inglés- si se considera que la UE es ya el tercer socio comercial en importancia de la región.  Se busca la ampliación y diversificación de los mercados mejorando el acceso de productos agrícolas a la UE eliminado las barreras existentes, aunque estas perspectivas mantienen un perfil poco alentador si se observa la “poca ambición de las ofertas de liberalización agrícola que la UE ha mostrado en las negociaciones bajo la Ronda de Doha [...].  Incluso en bienes en los que no presenta ventajas comparativas ni altos niveles de producción, como el banano, el proteccionismo de la UE se ha mantenido” (Pérez Rocha, 2006:16).  Otro interés de los centroamericanos pasa por la consolidación de sus procesos de apertura e inserción en la economía mundial.  Pretenden alcanzar mayores niveles de inversión europea en la región a pesar de que ya hay inversiones presentes en sectores como las telecomunicaciones, banca, pensiones, energía y turismo.

Cuadro 6.  Centroamérica: inversión extranjera directa.  Monto y países de origen

Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de CEPAL, 2007:63-65.

Las relaciones comerciales entre la UE y Centroamérica -así como con otros países en vías de desarrollo- han estado signadas por beneficios y preferencias arancelarias unilaterales y no recíprocas otorgadas por los europeos a través del Sistema Generalizado de Preferencias -SGP-; en 2005 se estableció el SGP ampliado para los países que promuevan el desarrollo sostenible y el buen gobierno, por lo tanto para el goce de estos beneficios se está sujeto al cumplimiento de una serie de criterios que impone la UE y que se revisan cada tres años, limitando así la previsibilidad de su continuidad para los inversionistas; por otra parte están excluidos productos agrícolas de gran relevancia para las económicas centroamericanas como la caña de azúcar y el banano.  Los beneficios unilaterales recibidos por los países del MCCA suelen ser menores o tienden a erosionarse respecto de otros percibidos por los países de la región África, el Caribe y el Pacífico -ACP-.

Cuadro 7.  Centroamérica: principales empresas de la UE por área de actividad

Fuente: elaboración propia con datos de Segovia, 2005:166-177.

Algunos sectores políticos y económicos del MCCA ven en la firma de un AdA con la UE la “posibilidad real de profundizar el proceso de integración económica de Centroamérica” (Santamaría, 2006:4).  Esto se debe a que en la voluntad de integración de la región han sido los factores exógenos por sobre los endógenos aquellos que han logrado acelerar el proceso, de tal manera que desde la conformación del SICA en 1991 los avances más significativos en la materia ocurrieron a partir del anuncio por parte de Estados Unidos en marzo de 2002 de su interés por alcanzar un tratado de libre comercio con Centroamérica como bloque; la consecución de este acuerdo pasó a constituirse en el principal interés en materia de política comercial de los gobiernos del área y la integración regional se consideró, además de un requisito previo para las negociaciones, un mecanismo efectivo para lograr una mejor posición negociadora frente a la economía más grande y desarrollada del mundo.

Entre los avances alcanzados en ese período destacan la creación de un mecanismo de solución de controversias, la firma de un convenio de comercio de servicios, el inicio de las conversaciones tendientes a la firma de un acuerdo agrícola regional en el área comercial, y en el marco de la conformación de la unión aduanera se agilizó la eliminación de aduanas intrarregionales dando paso a la simplificación de trámites fronterizos y al establecimiento de aduanas periféricas.  Para septiembre de 2002 ya se había logrado armonizar el 71% del arancel externo común[4] y Costa Rica se unía al proceso.  En palabras de Miguel Lacayo, Ministro de Economía de El Salvador 1999-2003, “los tratados han venido a darnos un foco común y eso ha contribuido a que la agenda avance más rápido”[5].  Dentro de estos factores exógenos se enmarca la UE y su condicionante de alcanzar mayores niveles de integración en Centroamérica, que ya muestra los primeros resultados gracias a los acuerdos y compromisos alcanzados por los países de la región que han venido a impulsar el aletargado proceso de unión aduanera; sin embargo es importante destacar que este requerimiento europeo se limita únicamente a tópicos comerciales y económicos (Pérez Rocha, 2006:11).

2.3.  Cronología del proceso previo a las negociaciones

La primera petición formal para que la UE acceda a la negociación de un acuerdo que incluya temas comerciales es realizada por los países centroamericanos a España para que ésta interceda ante el bloque comunitario.  La solicitud se da en el marco de la XI Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno celebrada el 23 y 24 de noviembre de 2001 en Lima, Perú.  Se acuerda el compromiso de “impulsar la asociación estratégica entre América Latina y la Unión Europea” (Declaración Política sobre la Situación Económica Mundial y el Comercio Internacional, numeral 11).

Del 17 al 18 de mayo de 2002 se lleva a cabo en Madrid, España, la II Cumbre América Latina y el Caribe-Unión Europea en la cual se sientan las bases para la negociación de acuerdos políticos y de cooperación entre la UE y Centroamérica; el comercio, las inversiones y las relaciones económicas son áreas en las cuales se fortalece la cooperación.  Atendiendo al logro de los objetivos que se establezcan en dichos acuerdos y a los resultados del Programa de Trabajo de Doha “pudieran negociarse Acuerdos de Asociación viables y mutuamente beneficiosos, entre la UE y América Central [...], que incluyan áreas de libre comercio” (Declaración de Madrid, numeral 17).

En el marco de la III Cumbre América Latina y el Caribe-Unión Europea celebrada el 28 y 29 de mayo de 2004 en Guadalajara, México, las naciones centroamericanas junto a la Comunidad Andina de Naciones -CAN- realizaron una propuesta conjunta a la UE para la firma de un AdA.  Previo a la cumbre, el presidente de Francia Jacques Chirac en visita a Guatemala recordó los condicionantes que la UE impone como paso previo para el inicio de las negociaciones: “Quiero recordar que la UE solicita dos cosas [...] que los países centroamericanos concluyan el proceso de integración de la región a la mayor brevedad, y que la negociación del Acuerdo no inicie hasta la firma del de la Ronda de Doha de la Organización Mundial del Comercio -OMC- en el tema de la reducción de los subsidios agrícolas” (CELARE, 2004).  En la Declaración de Guadalajara se reconoce que “Esos Acuerdos de Asociación son nuestro objetivo estratégico común.  Las Partes reconocen que la perspectiva de los Acuerdos de Asociación deberá dar un nuevo ímpetú para fortalecer los procesos de integración económica regional” (numeral 52).  Los condicionantes de la UE también quedan plasmados al establecer que “Cualquier futuro Acuerdo de Libre Comercio se realizará construyendo sobre los resultados del Programa de Trabajo de Doha y la realización de un nivel suficiente de integración económica regional” (numeral 53).

Durante la IV Cumbre Unión Europea-América Latina y el Caribe llevada a cabo en Viena, Austria del 11 al 12 de mayo de 2006, Centroamérica alcanza un importante logro al conseguir el compromiso de parte de la UE para el inicio de las negociaciones previo cumplimiento de determinadas condiciones.  La Declaración de Viena reconoce los resultados positivos de la evaluación realizada a la integración económica centroamericana y por ello ambas regiones deciden “entablar negociaciones relativas a un acuerdo de asociación, incluida la creación de una zona de libre comercio” (numeral 31).  Los requisitos fijados por la UE comprenden la aplicación de los compromisos adquiridos en la Declaración de Panamá[6], la ratificación del Tratado Centroamericano sobre Inversiones y Servicios, y el desarrollo de un mecanismo de carácter jurisdiccional que garantice la aplicación de la legislación económica regional en todos los países miembros de la Secretaría de Integración Económica Centroamericana -SIECA-[7]; la participación de Panamá en el proceso estará supeditada a su adhesión a esta secretaría regional.

El 7 de agosto de 2006 los presidentes de El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua designaron al canciller nicaragüense Norman Caldera como el negociador único del AdA ante la UE; la reacción contraria de Costa Rica no se hizo esperar y propuso un esquema similar al utilizado en las negociaciones del DR-CAFTA en el cual existía un equipo negociador conformado por funcionarios de cada país centroamericano.  Del 9 al 10 de octubre de 2006 se realiza en San José, Costa Rica, el foro regional “La nueva agenda social y la integración económica de Centroamérica” donde afloran las distintas perspectivas presentes en la región respecto del proceso de negociación con la UE.  El presidente de Costa Rica Oscar Arias insistió en su desacuerdo de contar con un negociador único; la respuesta ante estos argumentos la otorgó Eneko Landaburu, Director General de Relaciones Exteriores de la Comisión Europea, al afirmar que “No cambiaremos nuestra opinión sobre este punto, lo que la UE espera es que logren encontrar un formato de negociación adecuado y que la persona que escojan sea consensuada por el resto de los países”[8].

El Parlamento Europeo apoyó la propuesta del negociador único; en declaraciones dadas por el jefe de la delegación de dicho parlamento Ramón Obiols en su visita a Nicaragua el 21 de noviembre de 2006 afirmó que “Todos los interlocutores nuestros en la región aceptan esta idea; que la negociación debe ser en conjunto, coordinada y no debe haber un proceso de divisiones; me parece que ni siquiera se plantea esa hipótesis"[9].

Si bien el contar con un negociador único terminó por no convertirse en un condicionante expreso de la UE, sí existe la presión para que los países del área encuentren puntos convergentes y logren “ponerse de acuerdo en un mecanismo para establecer posiciones de consenso y que después sean negociadas con la UE".[10].

En el marco de la XXIX Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno del SICA realizada del 14 al 16 de diciembre de 2006 en San José, Costa Rica, se adoptó la Declaración de San José donde los Presidentes del área reafirman su compromiso para que la primera reunión birregional con la UE ocurra en el primer trimestre de 2007; en cuanto al formato de negociación se acordó “Designar al Consejo Intersectorial de Ministros de Relaciones Exteriores y Ministros de Integración Económica como ente rector de las negociaciones del Acuerdo de Asociación Centroamérica-Unión Europea y la instruyen a conformar el equipo negociador centroamericano y mantener la vocería regional en la modalidad rotativa” (numeral 14).  Sin embargo, no logran alcanzar los acuerdos necesarios para lograr un nuevo marco jurídico de integración particularmente en el tema de la unión aduanera.

El 23 de abril de 2007 se realiza la XV Comisión Mixta Centroamérica-Unión Europea en la ciudad de Guatemala, en la cual la Comisión Europea -CE- confirmó la adopción de las directrices de la negociación del AdA por parte del Consejo de la UE.  En el Acta resultante de la reunión Centroamérica se comprometió a la firma a inicios de junio de “un Convenio Marco sobre Unión Aduanera en el que fijará los elementos esenciales para su funcionamiento efectivo, y un proceso para la entrada en vigor de dicho convenio antes de la conclusión de las negociaciones del Acuerdo de Asociación” (numeral 6).  El 25 de junio de 2007 el Consejo de Ministros de Integración Económica -COMIECO- acuerda la versión final del Convenio Marco para el Establecimiento de la Unión Aduanera Centroamericana.  Este fue firmado por El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua; Costa Rica se abstuvo de adherirse aduciendo la realización del referéndum sobre la aprobación o no del DR-CAFTA en octubre de 2007; este documento también deja abierta la posibilidad para que cualquier país miembro del SICA pueda unirse al proceso.  Se establecen en este convenio tres etapas: “a) promoción de la libre circulación de bienes y facilitación del comercio; b) modernización y convergencia normativa; y c) desarrollo institucional” (artículo 3).  Si bien este nuevo marco jurídico cuenta con metas y objetivos a cumplir, carece de fechas y plazos para su cumplimiento.

El 29 de junio de 2007 en Bruselas, Bélgica, la UE lanza oficialmente el inicio de las negociaciones tendientes a establecer un AdA con Centroamérica.  Este acuerdo que se negociará bajo el formato de región a región tiene como objetivo “incrementar el diálogo político entre ambas regiones, intensificar y mejorar su cooperación en una gran variedad de áreas, así como incrementar y facilitar los vínculos económicos birregionales, incluidos el comercio y las inversiones”[11].  Al respecto, la Comisaría Europea de Relaciones Exteriores y Política de Vecindad Benita Ferrero-Waldner afirmó que “Las negociaciones que hoy se inician constituyen un paso decisivo en las muy fructíferas relaciones entre la UE y Centroamérica.  Estoy convencida de que el futuro Acuerdo de Asociación nos servirá para mantener un diálogo político más eficaz y reforzar la cooperación, así como nuestros lazos económicos basados en un mejor marco reglamentario que permita incrementar los intercambios comerciales y las inversiones, contribuyendo así al bienestar de nuestras respectivas sociedades”[12].

Sin embargo, el anuncio no establece fecha para la primera ronda de negociaciones a la espera de que Costa Rica se sume al marco jurídico de la unión aduanera y por el hecho de que en este país deberá celebrarse esa primera reunión.  Además, a pesar de que Centroamérica no estableció plazos para el cumplimiento del proceso de unión aduanera, la UE espera que una vez finalizada la negociación del AdA, sus productos circulen libremente por el istmo.  Sobre la implementación de este marco jurídico Francesca Mosca, embajadora de la UE para Centroamérica y Panamá, aseguró que estos compromisos “tendrán que estar plenamente desarrollados y en vigor antes de las conclusiones de las negociaciones”[13].

2.4.  Dimensiones del Acuerdo

Los AdA que impulsa la Unión Europea -UE- se enmarcan en tres grandes dimensiones: diálogo político, cooperación al desarrollo, y zona de libre comercio.

a.  Diálogo político

Este mecanismo se inicia en 1984 entre Centroamérica y la entonces CEE a partir de la reunión ministerial llevada a cabo en San José, Costa Rica tomando así el nombre de Diálogo de San José.  Este foro anual de discusión política se instituye para brindar apoyo al proceso de democratización, pacificación y desarrollo en el que se encontraba inmersa la región centroamericana en el marco de los Acuerdos de Esquipulas I y Esquipulas II.  El aporte de los europeos en la finalización negociada de los conflictos armados en El Salvador, Nicaragua y Guatemala en la década de los noventa significó un importante éxito para la política exterior de la UE y para la consolidación y ampliación del foro que fue confirmado en dos ocasiones: en marzo de 1996 en Florencia, Italia, donde se incluyeron dentro de los objetivos el “promover un desarrollo social y económico sostenible y equitativo; intensificar la lucha contra la inseguridad y la delincuencia; respaldar la consolidación y modernización del Estado de Derecho; reforzar las políticas sociales” (Pérez Rocha, 2006:58); y en mayo de 2002 en Madrid, España, donde los centroamericanos presentaron la Agenda de Madrid la cual “detalla una serie de proyectos a ser desarrollados en la región en materia de infraestructura, de facilitación de comercio y de observancia de derechos humanos” (Pérez, 2005:223).

Son cuatro las instancias consideradas dentro del marco institucional del foro, a saber: “la participación de los mandatarios a través de la cumbre de presidentes; la reunión ministerial, de los ministros de relaciones exteriores; la comisión mixta, que convoca a los viceministros; y un grupo ad hoc de trabajo, para empezar a preparar las condiciones para la negociación del Acuerdo de Asociación con Europa” (Pérez, 2005:224)

Un nuevo acuerdo de diálogo político y cooperación se firma entre ambos bloques en diciembre de 2003 que extiende los ámbitos de interés común a las migraciones, lucha contra el terrorismo y derechos humanos (CE, 2004:45-46).  Otros aspectos considerados son la integración regional, las relaciones birregionales, desastres naturales y medioambientales, desarrollo sostenible, gobernabilidad, Estado de derecho, lucha contra la corrupción, es decir, “el diálogo político prevé abarcar todos los aspectos de interés mutuo y además, cualquiera otros asuntos internacionales” (Pérez, 2005:224).

El diálogo político entre la UE y Centroamérica es considerado por ambas regiones como un esquema exitoso, sin embargo no ha estado exento de conflictos.  Se estimó que este tipo de relaciones estaba padeciendo de un proceso de deterioro a consecuencia de la inclusión del tema del banano en el mismo -de gran sensibilidad para ambas partes-; por lo tanto Centroamérica consideró, en el marco de la VI Reunión de la Comisión Mixta celebrada en octubre de 1993 en Guatemala, la necesaria separación de este asunto del foro político y el establecimiento de un mecanismo de carácter técnico para la discusión de aspectos comerciales (Pérez Rocha, 2006:26).  A pesar de estos problemas puntuales, el diálogo político birregional ha funcionado de manera efectiva desde que fue instaurado y por lo tanto puede considerarse que seguirá funcionando incluso si no se suscribe el AdA que espera Centroamérica (Rodríguez, 2006:3).

Durante la Cumbre de Guadalajara de mayo de 2004 ambas regiones celebraron el vigésimo aniversario del Diálogo de San José reafirmando nuevamente la importancia de este foro; aunque no es el único ya que la UE mantiene un diálogo político con los centroamericanos en contextos más amplios como el Grupo de Río creado en 1986 y el diálogo entre la UE y América Latina y el Caribe -UE-ALC- iniciado en 1999.

b.  Cooperación al desarrollo

En el Diálogo de San José, además del componente político, se incluye el ámbito de la cooperación cuyas prioridades han tendido a ser más limitadas después de un proceso inicial caracterizado por la dispersión en las áreas de ayuda.  El primer acuerdo de cooperación entre ambas regiones se firmó durante la reunión San José II celebrada en 1985 en Luxemburgo; el Acuerdo Marco de Cooperación -Acuerdo de Luxemburgo- creó la Comisión Mixta de Cooperación en cuyo seno Centroamérica solicitó la ampliación de las preferencias del SGP aunque los resultados fueron limitados.  Durante la reunión San José IX celebrada en febrero de 1993 en San Salvador, El Salvador, se sustituye el anterior tratado con el Acuerdo de San Salvador, que entró en vigencia hasta 1999 y que buscó fortalecer la cooperación en áreas de interés común particularmente en temas económicos, comerciales, financieros y sociales.  (SELA, 2005:4/26).

En diciembre de 2003 se firma un nuevo Acuerdo de Diálogo Político y Cooperación en la ciudad de Roma cuya estrategia regional 2002-2006 reduce la cooperación a tres áreas prioritarias: a) apoyo al proceso de integración regional; b) fortalecimiento de la sociedad civil en el proceso de integración; y c) reducción de la vulnerabilidad ambiental.  Todo ello enmarcado en el objetivo de alcanzar un AdA entre los dos bloques.  Durante este mismo periodo la CE destinó un total de € 74,5 millones -U$S 101,51 millones- de los cuales aproximadamente un 54% están orientados al proceso de integración regional (CE, 2007:16).  En la estrategia regional de cooperación 2007-2013, la CE ha designado para Centroamérica una dotación total de € 75 millones -U$S 102,20 millones-, siendo los ejes prioritarios los siguientes: a) fortalecimiento de la institucionalidad del proceso de integración; b) apoyo a la integración económica -creación de la unión aduanera-; y c) buen gobierno y seguridad.  (CE, 2007:21-22).  Actualmente la UE se ha convertido en el principal cooperante de los proyectos regionales impulsados por el SICA.

c.  Zona de libre comercio

La estructura productiva de la UE es altamente competitiva; entre sus miembros se cuentan cuatro de los siete países más industrializados del mundo y prácticamente todos los integrantes del bloque son economías desarrolladas que poseen recursos humanos de calidad y un gran acervo tecnológico.  En cambio las economías centroamericanas carecen de mayores niveles de industrialización y tecnificación, un gran porcentaje de sus exportaciones está concentrada en bienes agrícolas y algunas manufacturas de poco valor agregado.

Durante el 2005 la UE participó del comercio mundial con el 38,4% de las exportaciones y el 38,3% de las importaciones del mundo; en el caso centroamericano, sus exportaciones equivalieron al 0,1% del total y sus importaciones representaron el 0,3% (SIECA, 2007a:12).  El comercio total -exportaciones más importaciones- entre Centroamérica y la UE pasó de U$S 3.742,4 millones en 1998 a U$S 4.873,3 millones en 2005 que equivale a una tasa de crecimiento del 3,8%.  A partir del 2001 el bloque centroamericano registró un déficit en su balanza comercial de U$S 425,0 millones llegando en 2005 a U$S 988,7 millones.

Gráfico 1.  Centroamérica: balanza comercial con la UE, 1998-2005

Fuente: SIECA

La importancia de Centroamérica para la UE como mercado para sus productos es mínima.  En 2005 la UE vendió al istmo un total de U$S 2,9 miles de millones que representan el 0.07% de sus exportaciones totales; las compras que realizó a los centroamericanos ascendieron a U$S 1,9 miles de millones, es decir, el 0,05% del total.  Para Centroamérica la situación es diferente, la UE es el tercer mercado en importancia para la región superada únicamente por Estados Unidos y los mismos socios intrarregionales; a la UE se le vendieron U$S 1,9 miles de millones -13,2%- y se le compró U$S 2,9 miles de millones -9,4%-.

Gráfico 2.  Unión Europea: principales socios comerciales en porcentajes, 2005

Fuente: SIECA

Gráfico 3.  Centroamérica: principales socios comerciales en porcentajes, 2005

Fuente: SIECA

Los productos que Centroamérica vende a la UE se concentran en el sector agrícola particularmente en tres productos: café, bananas y piñas -ananás- los cuales representan el 50,5% de las exportaciones totales.  Los diez principales productos de exportación de Centroamérica a la UE acaparan el 78,4% del total de ventas.  Por otra parte, la UE vende al istmo mayormente bienes finales siendo los circuitos integrados digitales el principal producto de importación representando el 13,5% del total.  Los diez principales productos de importación procedentes de la UE equivalen al 34,9% de las compras totales que Centroamérica realiza a la Comunidad.

Cuadro 8.  Centroamérica: principales productos de exportación e importación con la UE, 2005

(*) Millones de U$S.  Fuente: SIECA

Considerando la participación de cada país centroamericano en el comercio con la UE, se observa que las exportaciones de Costa Rica representan el 49,1% del total de la región, le sigue en importancia Honduras con el 16,3%; la menor participación corresponde a Nicaragua con el 5,8%.  En cuanto a las importaciones, Costa Rica capta el 43,8% de las compras que se realizan a la UE, seguida por Guatemala con el 23,2%; el menor porcentaje lo tiene Nicaragua con el 5,9%.

Gráfico 4.  Centroamérica: participación en las exportaciones e importaciones con la UE por país, 2005