América Latina y el Caribe en los informes del Consejo Nacional de Inteligencia de los Estados Unidos

Al reflexionar sobre las posibles trayectorias futuras de la política de los Estados Unidos hacia América Latina y el Caribe a largo plazo, es importante tomar como referencia las percepciones e imágenes sostenidas y promovidas por los especialistas y funcionarios de ese país encargados de la planificación estratégica en materia de política exterior. En este sentido, dos aspectos son particularmente relevantes: el papel que atribuyen a los Estados Unidos en el sistema internacional -y, en particular, a nivel continental-, así como sus visiones sobre la situación presente y futura de los países de la región.

El Consejo Nacional de Inteligencia (NIC, por sus siglas en inglés) es un centro de pensamiento estratégico subordinado al Director Nacional de Inteligencia de los Estados Unidos, con la responsabilidad de elaborar valoraciones y pronósticos sobre asuntos internacionales destinados al presidente y a otros altos funcionarios del gobierno. Los trabajos producidos por el NIC abarcan desde análisis breves sobre asuntos coyunturales hasta los informes prospectivos a largo plazo, dentro de los cuales se destaca la serie sobre tendencias globales conformada por cinco reportes publicados en los años 1997, 2000, 2004, 2008 y 2012, respectivamente.[1] El objetivo fundamental de estos informes ha sido identificar las tendencias globales claves, los principales rasgos y los futuros posibles del sistema internacional durante un rango aproximado de entre quince y veinte años, destacando amenazas y oportunidades, así como sus respectivas implicaciones para los intereses estratégicos de los Estados Unidos, según estos han sido definidos por la élite dirigente y, particularmente, por el establishment de política exterior y de seguridad de ese país.

Una premisa que ha guiado estos estudios es que el futuro no es predecible, pero sí se puede incidir sobre él como resultado de la acción humana contenida en las grandes tendencias, factores y variables que generan tanto elementos de continuidad como de cambio. Según hace constar Christopher Kojm, presidente del NIC, en la página de presentación de la última edición, estos reportes representan un esfuerzo para «estimular a los tomadores de decisiones –dentro o fuera del gobierno– a pensar y a planificar a largo plazo, de manera que los futuros negativos no ocurran y los positivos tengan una mejor oportunidad para desarrollarse.» (National Intelligence Council 2012: página de presentación).

El contenido de los informes publicados ha sido el resultado de  procesos de intercambio, talleres y conferencias entre expertos gubernamentales, académicos, periodistas y representantes del sector privado, auspiciados por el NIC y un grupo numeroso de instituciones gubernamentales, académicas y empresariales que han colaborado con el proyecto. Cada nueva edición involucró a una cantidad mayor y más diversa de expertos norteamericanos y, a partir de la elaboración del reporte del 2004, el proceso fue ampliado con la inclusión de especialistas de las distintas regiones del mundo. El borrador de la última edición fue revisado por expertos de veinte países de los cinco continentes y tuvo como redactor principal a Mathew Burrows, ex analista de la Agencia Central de Inteligencia (CIA) y ex directivo del NIC, recientemente designado como responsable de la Iniciativa de Previsión Estratégica del Consejo Atlántico.[2]

Del contenido de estos reportes, a continuación se reseñan -manteniendo la terminología y los juicios valorativos empleados por el NIC- los aspectos más relevantes relativos a las tendencias del sistema internacional, en general, y de América Latina y el Caribe, en particular, los cuales ofrecen indicios sobre las imágenes acerca del futuro de las relaciones interamericanas manejadas en los órganos del gobierno norteamericano y en las instituciones académicas que han estado involucradas en este ejercicio prospectivo. En un primero momento se hace referencia a los elementos más interesantes de las cuatro ediciones publicadas entre 1997 y 2008, para después examinar de manera algo más detallada el contenido de la última edición de 2012.

El camino recorrido por el NIC: Una mirada retrospectiva a los informes de 1997, 2000, 2004 y 2008

La edición publicada en noviembre de 1997 (National Intelligence Council 1997), que proyectó megatendencias globales hasta el año 2010, anunciaba la emergencia de un nuevo concepto del orden internacional, a partir de la erosión de la estructura del sistema internacional basada en las relaciones de poder entre los estados y el creciente papel de nuevos actores internacionales, lo que pondría en evidencia la insuficiencia de los enfoques tradicionales sobre la política mundial. Algunos estados fracasarían en satisfacer las necesidades básicas de sus ciudadanos, creando las condiciones potenciales para la intervención exterior. Se establecerían nuevas normas de comportamiento internacional, provocando un profundo debate sobre cuándo la intervención (política, económica o militar) sería legítima, apropiada o esencial. Este proceso hacia el nuevo orden coexistiría con viejas estructuras y agendas, pues un grupo de países -entre los que se mencionaba a Cuba-, insistiría en la noción de soberanía y en sus agendas nacionales.

Como principales tendencias pronosticadas para el escenario latinoamericano y caribeño se destacaban el crecimiento económico, la consolidación de la democracia, la cooperación regional y un mayor énfasis en las organizaciones multilaterales. Las reuniones al más alto nivel serían esenciales para impulsar y expandir las actividades de estas instituciones multilaterales. México y Brasil serían las voces dominantes en la determinación del ritmo y la forma de la cooperación regional y la integración económica. La región continuaría estando amenazada por el narcotráfico y el crimen organizado internacional, los cuales retendrían la capacidad de socavar las instituciones gubernamentales y, en algunos casos, como en el norte de México y partes de Colombia, de suplantar las funciones fundamentales de los gobiernos locales. En México –país al que se otorgaba un valor geopolítico clave- el poder político se volvería más difuso con la pérdida del papel dominante por parte del Partido Revolucionario Institucional (PRI) y la emergencia de un sistema multipartidario. El narcotráfico y la corrupción plantearían un desafío al gobierno y la sociedad en general. En cuanto a Cuba, sería improbable que ocurriera una significativa reforma política y económica mientras Fidel Castro se mantuviese en el poder. La reforma económica podría acelerarse con su hermano Raúl, pero habría resistencia a la reforma política. Cuba presentaría en el peor de los casos un desafío militar limitado, pero su evolución post Castro plantearía un gran número de asuntos económicos, políticos y humanitarios que requerirían esfuerzos de los Estados Unidos y a nivel multilateral para ser tratados.

Posteriormente, en la edición publicada en noviembre de 2000 (National Intelligence Council 2000) fueron presentados cuatro escenarios básicos sobre el sistema internacional hasta el año 2015: «Globalización inclusiva», en el cual se identificaba a la región andina como una de las pocas en el mundo que no se beneficiarían de un desarrollo virtuoso del proceso globalizador y quedarían rezagadas e inmersas en conflictos internos; «Globalización perniciosa», sin mención a la región; «Competencia regional», según el cual habría una creciente resistencia política a la preponderancia global de los Estados Unidos y estos aumentarían su involucramiento en América Latina; y, por último, «El mundo post-polar», en el cual la economía norteamericana disminuiría su ritmo y se estancaría, colapsaría la alianza trasatlántica y los Estados Unidos retirarían sus tropas de Europa, y también disminuirían su presencia en Asia, al tiempo que las crisis de gobernabilidad y la inestabilidad en América Latina los forzarían a concentrarse en su región. En todos estos escenarios, de una forma u otra, la influencia global de los Estados Unidos disminuiría.

En cuanto al escenario latinoamericano y caribeño, se pronosticaba que muchos países disfrutarían de una mayor prosperidad como resultado de los crecientes vínculos económicos hemisféricos y globales, entre otros factores. La probable constitución del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) sería un significativo catalizador del crecimiento económico. Pero este crecimiento y la distribución del ingreso seguirían siendo desiguales, determinando que la brecha entre los estados más prósperos y democráticos de la región y el resto se ampliaría; México y el Cono Sur liderarían tal crecimiento, mientras que los países más débiles de la región, especialmente en la región andina, se retrasarían aún más. Brasil y México serían actores con una creciente confianza y capacidad que buscarían aumentar su voz en los asuntos hemisféricos. La fatiga con relación a los problemas económicos y un profundo cinismo hacia las instituciones políticas –particularmente los partidos tradicionales- podrían ser causa de inestabilidad en Venezuela, Perú y Ecuador. Se producirían retrocesos en la democracia de algunos países, creando un terreno fértil para políticos populistas y autoritarios. Crecería la importancia de la región en la producción de petróleo, la cual podría crecer, con la participación extranjera, de 9 millones a 14 millones de barriles diarios. Se incrementarían los movimientos de protestas indígenas desde México hasta la región amazónica. Las redes y organizaciones criminales expandirían la escala y el alcance de sus actividades, pudiendo llegar a sobrepasar la capacidad de los Estados en algunos países caribeños. Aumentarían las presiones migratorias legales e ilegales hacia los Estados Unidos y a nivel regional. El crecimiento de las redes de contrabando de personas de Centroamérica y México exacerbarían los problemas a lo largo de la frontera norteamericana. La democratización en Cuba dependería de cuándo y cómo Fidel Castro saliera de la escena. Su economía se atrasaría aún más. Una inestabilidad política significativa durante un proceso de transición podría conducir a una emigración masiva.

Cuatro años después (National Intelligence Council 2004a), entre las tendencias globales previstas hasta el 2020, se apuntaba que el papel que los Estados Unidos asumieran sería una variable de la mayor importancia en la conformación del mundo futuro, afectando el rumbo que otros estados y otros actores no estatales decidirían seguir. La posición relativa de los Estados Unidos se erosionaría, pero seguiría siendo el país más importante en una evaluación integral de todas las dimensiones del poder. La probable emergencia de nuevos actores globales, como China e India, transformaría el escenario geopolítico con impactos potencialmente tan dramáticos como los provocados por el ascenso de Alemania en el siglo diecinueve y los Estados Unidos en el siglo veinte. El éxito o el fracaso de Brasil en cuanto a poder combinar las medidas a favor del crecimiento económico y una ambiciosa agenda social para disminuir la pobreza y reducir la desigualdad del ingreso tendría un profundo impacto a nivel regional. La demanda de petróleo crecería significativamente, pero en muchas de las áreas productoras –entre las que se menciona a Venezuela- existiría un significativo riesgo económico o político. Las crecientes necesidades de China en materia de recursos energéticos probablemente la impulsarían a aumentar su activismo en varias regiones como América Latina. La geopolítica del gas reforzaría las alianzas regionales debido a las limitaciones en los mecanismos de distribución (los Estados Unidos mirarían casi exclusivamente hacia Canadá y otros suministradores del hemisferio occidental). Aumentaría la emigración, incluyendo el flujo de América Latina y el Caribe hacia los Estados Unidos. El crimen organizado probablemente prosperaría en estados que atravesaran significativas transformaciones políticas y económicas, entre los que se menciona a Cuba si llegara a su fin su sistema de partido único.

En la parte del informe dedicada específicamente a la región latinoamericana y caribeña, se estimaba la posible profundización de las diferencias entre los países a partir de sus relaciones externas. Mientras el Cono Sur, en particular Brasil y Chile, establecerían nuevas asociaciones en Asia y Europa, México, Centroamérica y los países andinos se mantendrían dependientes de los Estados Unidos y Canadá como socios comerciales y suministradores de ayuda preferidos. Los efectos del continuo crecimiento económico y la integración global serían desiguales y fragmentarios, existiendo un creciente riesgo de que surgieran líderes carismáticos y populistas en los estados más débiles de Centroamérica, los países andinos y partes de México. Porciones crecientes de la población se identificarían como pueblos indígenas y no demandarían solamente tener una voz sino, potencialmente, un nuevo contrato social. América Latina probablemente se convertiría en un conjunto de países más diverso, donde aquellos capaces de aprovechar las ventajas de la globalización prosperarían, mientras que los que no lo hicieran o no pudieran hacerlo quedarían rezagados. Los Estados Unidos estarían en una posición única para facilitar el crecimiento y la integración de América Latina, contrarrestando el potencial hacia la fragmentación.

Como parte del proceso para la elaboración de esta edición del 2004, se realizó previamente en Chile un seminario dedicado a evaluar las tendencias regionales. Las conclusiones de este evento se reflejaron en un documento (National Intelligence Council 2004b) que enfatizaba la visión de una creciente heterogeneidad regional, en la cual el tipo de relación que se estableciera con los Estados Unidos (como actor hemisférico dominante) y la calidad de la gobernabilidad democrática a nivel interno, serían los grandes factores diferenciadores de los países latinoamericanos y caribeños.

En este documento se proyectaban varias tendencias para los siguientes quince años que no fueron recogidas en el informe final del NIC, pero que ofrecen elementos de interés sobre las principales tendencias de las relaciones interamericanas. Así, según las percepciones prevalecientes entre los participantes en el proceso, Latinoamérica competiría más que antes con una agenda global -desde la seguridad antiterrorista hasta la emergencia de nuevas regiones de peso mundial- que la relegaría en el mapa de las prioridades de Washington. En el contexto de las políticas norteamericanas de seguridad interior, aspectos de gran interés para los latinoamericanos en los Estados Unidos –como la política de migraciones, ingreso y residencia, o el circuito de las remesas- podrían sufrir un endurecimiento regulatorio. En el sentido inverso, los cambios demográficos en los Estados Unidos a partir del ascenso de los hispanos favorecerían una relación más estrecha con varios países latinoamericanos, particularmente aquellos situados en la franja desde México hasta Colombia, origen de la mayor parte de los futuros ciudadanos y votantes hispano-norteamericanos. Dentro de los Estados Unidos, los proyectos de integración comercial con Latinoamérica –el ALCA y otros que pudieran surgir- en general tendrían poco apoyo en el sector privado. Los avances que se producirían se lograrían por la vía política. Habría países más y menos integrados económica y políticamente a los Estados Unidos. Se profundizaría la informal frontera del Canal de Panamá: al Norte, en general, los países estarían más influidos por la evolución norteamericana, mientras que Sudamérica como región fortalecería su identidad y fronteras subcontinentales, particularmente mientras Brasil estuviera en condiciones de aspirar a un liderazgo subregional.[3] El país sudamericano buscaría consolidar un rol regional de menor interacción con los Estados Unidos, proyecto que registraría limitados avances. El papel regional de Brasil dependería no sólo de sus condiciones internas, sino también del nivel de involucramiento que los Estados Unidos decidieran tener en la región. La sumatoria del proyecto regional de Brasil y su impacto en Sudamérica, y la eventual resistencia a la asociación con los Estados Unidos en determinados sectores de la sociedad y de la dirigencia latinoamericanas, haría fracasar el proyecto de integración hemisférica como fuera concebido en la visión original del ALCA. La opción más probable de los Estados Unidos sería profundizar los lazos con México y Centroamérica, reconociendo un rol creciente de Brasil o el Mercosur en el hemisferio sur, y desarrollar, con el resto de los países latinoamericanos, una política de «selected partners». El fracaso o relativo fracaso del ALCA y la heterogeneidad regional en la aceptación del rol de los Estados Unidos, implicarían un límite (por acción u omisión) al liderazgo hemisférico norteamericano, y crearía un vacío de iniciativas multinacionales en los próximos años en diferentes áreas como defensa y seguridad, medio ambiente, narcotráfico y migraciones. Sin embargo, en el largo plazo el hemisferio encontraría una solución a este problema, a través del fortalecimiento de las instituciones multilaterales y del mayor protagonismo de países claves - México en el istmo centroamericano y Brasil en el Cono Sur-. El tema de la seguridad pública en las grandes ciudades se convertiría en una demanda creciente en las sociedades latinoamericanas, de cada vez mayor importancia política y electoral. A partir de este fenómeno, políticos y candidatos de «mano dura» accederían a alcaldías, gobernaciones y presidencias de la región. En países como Paraguay, Bolivia, Guatemala o Venezuela se registrarían fuertes tendencias hacia la reversión democrática y la militarización. En otros casos, la crisis profunda de la institucionalidad podría manifestarse en formas más profundas, con procesos de descomposición interna que podrían evolucionar -de no mediar una intervención internacional eficaz- hacia una profunda crisis de la estatalidad. Este escenario de estado fallido correspondería a casos como el de Haití y algunas áreas –no necesariamente países- de la región andina.

En el documento del seminario de Chile, por último, se relacionaban también algunos escenarios de baja probabilidad o imprevistos, pero que tendrían un gran impacto en caso de ocurrir. Entre ellos se señalaban la emergencia de una ola de gobiernos radicalizados y antinorteamericanos en Latinoamérica –en particular en Brasil y en México, lo que tendría un efecto contagio sobre otros países-; el desencadenamiento de un nacionalismo anti-hispano en los Estados Unidos, provocando un cierre de fronteras, el endurecimiento de la política migratoria o restricciones al envío de remesas; y una intervención militar de los Estados Unidos contra Cuba, considerada como la única alternativa al status quo mientras viviera Fidel Castro, pero que tendría efectos impredecibles en materia de seguridad internacional, pues los Estados Unidos ganarían fácilmente la guerra, pero no podrían «conquistar la paz» por la segura movilización de guerrillas castristas a lo largo del país, situación que además generaría una fuerte reacción antinorteamericana en el continente latinoamericano, con consecuencias político-electorales.

En el informe publicado en noviembre de 2008 (National Intelligence Council 2008) se pronosticaron las características fundamentales del mundo futuro hasta el año 2025. El sistema internacional conformado después de la Segunda Guerra Mundial sería prácticamente irreconocible. Se constituiría un sistema global multipolar, manteniéndose la tendencia a la disminución de las diferencias de poder entre los países desarrollados y en desarrollo, junto con el incremento del poder relativo de varios actores no estatales. La característica más sobresaliente del «nuevo orden» sería el paso de un mundo unipolar dominado por los Estados Unidos a una jerarquía relativamente desestructurada de viejas potencias y naciones emergentes, y la difusión del poder desde los estados a actores no estatales. Se configuraría un sistema internacional más complejo, con un empeoramiento del déficit institucional y la potencial expansión de los bloques regionales. Aunque los Estados Unidos probablemente seguirían siendo el actor más poderoso, su fortaleza relativa –incluso en el campo militar- declinaría y su influencia se haría más limitada. China estaría destinada a tener más impacto en el mundo en los siguientes veinte años que ningún otro país. En su conjunto, América Latina continuaría retrasada con respecto a Asia y otras áreas de rápido crecimiento en términos de competitividad económica. El tema de los recursos naturales ganaría prominencia en la agenda internacional. Un crecimiento económico sin precedentes continuaría ejerciendo presión sobre un grupo de estos recursos de alto valor estratégico, incluyendo la energía, los alimentos y el agua, proyectándose que en alrededor de una década la demanda excedería las disponibilidades de fácil acceso. El cambio climático exacerbaría la escasez de recursos y podrían resurgir los conflictos por esta causa. Las percepciones sobre la escasez conducirían a los países a tomar acciones para asegurar su acceso futuro a las fuentes de energía.

Entre las tendencias proyectadas para América Latina y el Caribe se anunciaba que muchos países alcanzarían un notable progreso en la consolidación democrática y algunos se habrían convertido en potencias de ingreso medio. Aquellos que habían adoptado políticas populistas, como Venezuela y Bolivia, quedarían rezagados y otros, como Haití, serían más pobres y menos gobernables. Brasil se convertiría en el poder regional líder, pero sus esfuerzos para promover la integración sudamericana serían logrados solamente en parte. Venezuela y Cuba tendrían algún vestigio de influencia en la región, pero sus problemas económicos limitarían su atractivo. A menos que los Estados Unidos fueran capaces de proveer un acceso de mercado sobre una base permanente y significativa, podrían perder su tradicional posición privilegiada en la región, con la correspondiente declinación en su influencia política. Por otro lado, una población hispana crecientemente numerosa aseguraría una mayor atención e involucramiento de los Estados Unidos en la cultura, la religión, la economía y la política de la región. La creciente importancia relativa de América Latina como productora de petróleo, gas natural, biocombustibles y otras fuentes de energía renovable impulsarían el crecimiento en Brasil, Chile, Colombia y México, pero la propiedad estatal y la turbulencia política impedirían un eficiente desarrollo de los recursos energéticos. Los problemas de seguridad pública continuarían siendo difíciles de resolver y, en algunos casos, serían inmanejables. Partes de la región Latina continuarían estando entre las áreas más violentas del mundo. Las organizaciones criminales y el tráfico de drogas continuarían socavando la seguridad pública, lo cual determinaría que algunos pocos pequeños países, especialmente en Centroamérica y el Caribe, estarían al borde de convertirse en estados fallidos.

El informe también dedicó un apartado al fortalecimiento del liderazgo regional de Brasil, aunque acotando que, más allá de su creciente importancia como productor de energía y en las negociaciones comerciales, tendría limitaciones para proyectarse más allá del continente como un actor principal de los asuntos internacionales. Se señalaba también que las percepciones brasileñas sobre la importancia de desempeñar un papel clave como líder regional y mundial se habían incorporado a la conciencia nacional y trascendían la política partidista. Los descubrimientos de yacimientos de petróleo costa afuera tendrían el potencial de agregar otra dinámica a una economía brasileña ya diversificada y de colocarla en un sendero de más rápido crecimiento. Los progresos en los temas sociales, como la reducción de la criminalidad y la pobreza, tendrían un papel decisivo en la determinación del futuro liderazgo de Brasil.

Los mundos alternativos del NIC en el año 2030

En el informe publicado en diciembre de 2012 (National Intelligence Council 2012) -que por tratarse de la última edición puede considerarse como la visión prospectiva vigente-, se identificaron cuatro megatendencias que podrían incidir decisivamente en la configuración del mundo futuro hasta el año 2030: el empoderamiento de los individuos, la difusión del poder, los factores demográficos y el vínculo creciente entre la producción de alimentos, el agua y la energía. También se relacionaron seis variables críticas, denominadas «modificadoras del juego (game-changers)», cuyas inciertas evoluciones futuras podrían alterar el curso de los acontecimientos e incidir en la conformación de uno u otro escenario. Estas variables serían: una economía global con propensión a las crisis, el déficit de gobernanza, el potencial para el incremento de los conflictos, el mayor alcance de las inestabilidades regionales, el impacto de las nuevas tecnologías y la evolución del papel de los Estados Unidos en el sistema internacional.

Teniendo en cuenta las posibles interacciones entre las megatendencias y las variables críticas, se plantearon cuatro escenarios o «mundos potenciales» arquetípicos, dado que lo más probable en la realidad es que el futuro contenga elementos de todos ellos. Metafóricamente, estos escenarios se denominaron y valoraron de la manera siguiente:

«Motores detenidos»: El peor escenario plausible. Los riesgos de conflictos interestatales se acrecentarían. Los Estados Unidos se volcarían hacia dentro y la globalización se detendría.

«Fusión»: El mejor escenario plausible: China y los Estados Unidos colaborarían en una variedad de temas, conduciendo a una cooperación global más amplia.[4]

«Gini fuera de la botella»[5]: Las desigualdades estallarían en la medida en que algunos países serían grandes ganadores y otros fracasarían. Las desigualdades al interior de los países incrementarían las tensiones sociales. Aunque sin desentenderse del todo respecto a los temas de seguridad internacional, los Estados Unidos dejarían de ser el «policía mundial».

«Mundo no estatal»: Impulsados por las nuevas tecnologías, los actores no estatales asumirían el liderazgo en el enfrentamiento a los desafíos globales.[6]

Un aspecto novedoso de esta edición fue la inclusión de una sección para delinear las posibles trayectorias del papel de los Estados Unidos y los impactos de su política exterior en el futuro del sistema internacional, así como para valorar cómo otras potencias podrían responder, respectivamente, a una declinación o a una reafirmación decisiva del poder norteamericano. En una evaluación autocrítica, el NIC reconoció que la ausencia de este tema había sido una carencia significativa de sus reportes precedentes y consideró como particularmente pertinente su inclusión en esta edición, a partir de la apreciación de que los Estados Unidos se encuentran en una coyuntura crítica en cuanto a la autodefinición de las posibles direcciones de su rol en el mundo. Se trata de un factor especialmente relevante para los países de América Latina y el Caribe, cuyas probables evoluciones futuras -ya fuera las de cada nación de manera individual o las de la región en su conjunto- eran analizadas en los informes anteriores como el resultado exclusivo de las decisiones propias de sus respectivos líderes, gobiernos y pueblos, sin otorgar el debido peso a los condicionamientos, presiones y restricciones impuestos por el contexto internacional y, en particular, por las políticas desarrolladas por los principales centros de poder a nivel mundial y, particularmente, por los Estados Unidos.

Al exponer la megatendencia relativa a la difusión del poder, en el informe se estimó que hacia el año 2030 no existiría ninguna potencia hegemónica, y que el poder se diseminaría hacia redes y coaliciones en un mundo multipolar.[7] Sin embargo, en otro pasaje del texto, al evaluar las variables críticas, dicha afirmación se matizó de manera un tanto contradictoria, mediante la apreciación de que hacia esa fecha la transición hacia un mundo multipolar aún no estaría completada. En cualquier caso, se consideró que la evolución futura del papel de los Estados Unidos en el sistema internacional es una variable rodeada de gran incertidumbre y una de las más importantes para la futura conformación del orden mundial, y en buena medida dependerá de la respuesta a la interrogante clave de si los Estados Unidos serán capaces de trabajar con nuevos socios para reinventar el sistema internacional.  Resulta interesante la valoración que se hizo sobre este punto:

Aunque el declive relativo de los Estados Unidos (y de Occidente) vis-a-vis los Estados emergentes es inevitable, su rol futuro en el sistema internacional es mucho más difícil de proyectar: el grado en el que los Estados Unidos continuarán dominando el sistema internacional podría variar grandemente.

Lo más probable es que los Estados Unidos seguirán siendo los «primeros entre iguales» entre las otras grandes potencias en el 2030, debido a su preeminencia en varias dimensiones de poder y a los legados de su papel de liderazgo. Más que de su peso económico, el papel dominante de los Estados Unidos en la política internacional se ha derivado de su preponderancia abarcadora tanto de poder duro como de poder blando. Sin embargo, con el rápido ascenso de otros países, el «momento unipolar» ha terminado y la Pax Americana – la era de la preeminencia norteamericana en la política internacional iniciada en 1945 – está finalizando rápidamente. (National Intelligence Council 2012: x) [8]   

En el aspecto estrictamente militar, el NIC apreció que, aunque los Estados Unidos seguirán siendo la potencia militar líder en el 2030, la brecha con relación a otras naciones se reduciría y su capacidad para apoyarse en sus asociaciones con aliados históricos disminuiría aún más. 

A lo largo del texto se percibe una conciencia sobre el declive relativo de los Estados Unidos, debido no solo a los serios problemas económicos, sociales y políticos que ese país debe enfrentar, sino por el rápido ascenso de otras potencias, en particular de China. Estas referencias sombrías sobre el futuro de los Estados Unidos tienen el claro objetivo de encender las alarmas de los políticos de Washington y se intercalan con notas más optimistas relativas a la capacidad del país para revertir sus actuales debilidades y a la ausencia de un competidor con capacidad (e incluso el deseo) de ser aceptado como el nuevo líder del orden internacional, cargando con los costos y demandas que ello implicaría. Así, se consideró que «no hay una alternativa competidora del orden liberal occidental, aunque muchos Estados en ascenso quieren un comportamiento menos “hegemónico” de los Estados Unidos». (National Intelligence Council 2012: 103) 

En esencia, se abogó por preservar la actual supremacía norteamericana en todo lo que sea posible, mediante una proyección activa y de reafirmación de su poderío, ya que unos «Estados Unidos débiles y defensivos […] harían mucho más difícil para el sistema internacional el enfrentamiento a los principales desafíos globales.» (National Intelligence Council 2012: 101)

Como es tradicional en este tipo de informes, las referencias a las probables dinámicas de regiones geográficas específicas ocupan un espacio reducido y están dispersas en las diferentes secciones temáticas del texto. En el caso de América Latina y el Caribe, en particular, le fue dedicado un espacio menor al otorgado a otras regiones como Asia oriental, Asia meridional y el Medio Oriente, o a potencias individuales como China y Rusia. Y al igual que en la edición anterior, el único país de la región que recibió un tratamiento de cierta profundidad fue Brasil.

Dentro del escenario de «motores detenidos», referido anteriormente, fue evaluada la posibilidad de que Brasil y el resto de América del Sur no se vean muy afectados por las crecientes tensiones geopolíticas a nivel mundial, así como de que dicho país busque llenar el vacío de poder dejado en la región por unos Estados Unidos y una Europa en retroceso. En el escenario de «fusión» se visualizó a Brasil como el posible centro científico de una nueva revolución verde, aunque de manera general tendría una relevancia menor que en la alternativa anterior, en la que los Estados Unidos y China competerían por ganarse el apoyo de las potencias medias. En el escenario del «Gini fuera de la botella», se planteó que los esfuerzos de Brasil para combatir la desigualdad tendrían como dividendo una inestabilidad interna menor a la sufrida por otros Estados.

En otras significativas alusiones al país sudamericano, se anticipó que el compromiso de Occidente con la India, Brasil y otras democracias emergentes conduciría a un mayor consenso sobre la «responsabilidad de proteger»[9], particularmente en cuanto a los criterios para decidir una intervención militar. Más adelante se sostuvo que las potencias emergentes verían sus intereses amenazados por los «Estados fallidos» y que un creciente consenso en el Grupo de los 20 (entre cuyos miembros se encuentran Brasil, México y Argentina) facilitaría compartir los costos entre las principales potencias, las Naciones Unidas y las organizaciones regionales. Estas últimas asumirían mayores responsabilidades por los «Estados frágiles» situados en sus respectivos entornos geográficos.  En otro pasaje del texto, al parecer basándose en criterios aportados por los expertos que participaron en seminarios previamente organizados por el NIC, se afirmó que «Brasil reconoce a Washington como un sostenedor de su ascenso y un garante de la estabilidad económica regional», sin aportar mayores detalles. (National Intelligence Council 2012: 105)

En general, en el informe se estimó que Brasil desempeñaría un papel mucho más importante en el futuro de la región. Sin embargo, se acotó que el país podría enfrentar desafíos si el crecimiento de la economía y del comercio mundial disminuye, si aumenta la inestabilidad en su periferia, si las megaciudades son abrumadas por el crimen y las carencias de infraestructura, y si no se realizan mayores inversiones en la educación. El medio ambiente también podría tener un papel crítico en el destino de Brasil en los próximos quince o veinte años. La deforestación o un daño irreversible de la Amazonia pudieran alterar el ciclo del agua de manera devastadora para la agricultura brasileña y buena parte de la argentina. 

En cuanto a las subregiones de América Central y del Caribe, el informe contiene una visión particularmente pesimista sobre sus perspectivas, ya que, según el NIC, serían vulnerables y propensas a generar «Estados fallidos» que servirían de refugio a redes terroristas y criminales, así como a insurgentes locales. Incluso en el escenario de una economía global vigorosa, a estos países les sería más difícil lidiar con los desafíos en materia de seguridad y de gobernabilidad, y los costos crecientes de los alimentos y los combustibles provocarían presiones adicionales sobre sus gobiernos, que además ya sufren un preocupante nivel de «fuga de cerebros», en algunos casos excediendo el treinta por ciento de los trabajadores calificados.

A nivel regional, en el reporte se evaluó que habría dos factores, uno externo y otro interno, que incidirían de manera fundamental en el crecimiento económico y la calidad de vida en América Latina hasta el año 2030. El primero sería el ritmo del crecimiento económico mundial, que determinaría la demanda de exportaciones latinoamericanas, encabezadas por las materias primas compradas por China, lo que, por otra parte, habría levantado temores sobre una excesiva dependencia de las exportaciones de estos productos primarios. Los recelos con relación a China también tendrían que ver con el desplazamiento de los productos industriales latinoamericanos, debido a la competencia de las importaciones más baratas procedentes del país asiático. Desde el punto de vista interno, la emergencia de una clase media cada vez más numerosa generaría expectativas políticas y económicas para las que los respectivos gobiernos deberían estar preparados.  Por otra parte, se pronosticó que, gracias a su creciente producción interna, los Estados Unidos importarían menos o ningún petróleo crudo de Canadá, Arabia Saudita, América Latina y África Occidental, forzando a estos suministradores a buscar mercados alternativos. 

Por otro lado, los autores del reporte apreciaron que, en caso de presentarse las circunstancias más adversas a nivel global, las vulnerabilidades de varios países latinoamericanos podrían generar crisis estratégicamente significativas que potenciarían la inseguridad, la actividad criminal internacional y el socavamiento de las instituciones por «políticas populistas». En tal escenario, actores externos como los Estados Unidos se verían ante dilemas costosos tanto desde el punto de vista económico como político, relativos a cómo lidiar con situaciones de emergencia en América Latina y en cualquier otra región del mundo.

Por último, en una sección del documento dedicada a los países con un «déficit democrático», se incluyó a América Latina y el Caribe dentro de un grupo de regiones donde podrían ocurrir retrocesos en esta materia. De la misma manera, Cuba y Venezuela fueron clasificadas como parte de un grupo de países vulnerables y potencialmente inestables que podrían transitar de la autocracia a la democracia.

La función de la prospectiva en la política norteamericana hacia América Latina y el Caribe

La serie de informes sobre tendencias globales elaborados por el NIC a partir de 1997, involucrando en el proceso de elaboración de las sucesivas ediciones a un número cada vez mayor y más diverso de expertos e instituciones, tanto norteamericanos como del resto del mundo, evidencia la utilidad que el gobierno norteamericano le reconoce a los estudios prospectivos sobre la política internacional, así como la comprensión de las causas multifactoriales de los procesos sociales mundiales y de la necesidad de abordarlos con un enfoque pluridisciplinario.

Por otra parte, la relectura retrospectiva de los pronósticos contenidos en estos reportes permite constatar un razonable nivel de aciertos, en algunos casos bastante impresionante, con independencia de que estos estudios tienen como premisa la imposibilidad de predecir el futuro y que, en su lugar, de lo que se trata es de identificar las tendencias, los factores y las variables claves para minimizar la incertidumbre y discernir las posibles alternativas, a partir de las cuales se puedan definir estrategias y políticas que permitan incidir activamente en la conformación de los escenarios favorables, o minimizar los daños asociados a una inevitable presentación de los desfavorables.

La prospectiva a largo plazo es un componente esencial y el punto de partida ineludible de la planificación estratégica en cualquier actividad humana. En un campo tan veleidoso como el de la política internacional, en el que concurren contradictoriamente elementos de continuidad y de cambio, pero donde estos últimos parecieran adquirir una creciente aceleración y una extensión cada vez más abarcadora, la capacidad de anticipación que logren desarrollar los Estados podría llegar a ser un recurso diferenciador decisivo en cuanto a las probabilidades de éxito de sus respectivos proyectos nacionales, ya sean individuales o que estén inscritos en el contexto del complejo y largo proceso de construcción de una entidad política mayor.

Por otro lado, es preciso reconocer que la elaboración de escenarios futuros no son procesos políticamente neutrales. Por mucho que los actores y estudiosos involucrados pretendan genuinamente trabajar con el mayor nivel de objetividad y rigor científico, siempre existen múltiples motivaciones, condicionamientos y subjetividades determinadas por el proyecto político e ideológico del que se forma parte y al que se sirve. Es decir, una evaluación crítica de cualquier informe sobre tendencias globales tiene que partir de la respuesta a las interrogantes de quiénes lo elaboraron y a qué intereses responden. La propia definición de lo que es un futuro positivo o negativo implica un juicio de valor y una toma de posición en correspondencia con conceptualizaciones previas acerca del «interés nacional», que es el interés de las clases y sectores dominantes del Estado en un momento determinado.

Por tanto, es necesario tener siempre presente que los informes de tendencias globales del NIC forman parte del proceso de planificación estratégica de la política exterior de los Estados Unidos y, consecuentemente, buscan servir a sus intereses y objetivos. En definitiva, el NIC es un órgano de la denominada Comunidad de Inteligencia de los Estados Unidos y su primer «cliente» es el presidente de ese país.

Con la creciente «internacionalización» del proceso de elaboración de sus estudios, el propio NIC ha querido proyectar una imagen de neutralidad sobre el contenido de los mismos, como si pudieran servir de la misma forma tanto a un norteamericano como a un brasileño, a un chino, a un ruso o a un sudafricano, a partir del hecho de que los criterios de expertos de esos países supuestamente han sido tomados en cuenta. Se debe tener presente que la referida «internacionalización» tiene dos propósitos fundamentales. En primer lugar, la interacción con expertos de otros países aporta informaciones y valoraciones valiosas, y permite desarrollar procesos de empatía que contribuyen a refinar y perfeccionar la elaboración de las estrategias y políticas propias, sobre todo en cuanto a las prácticas discursivas asociadas a las mismas. En segundo lugar, en vinculación con el elemento anterior, la participación de estos expertos (cuya escrupulosa selección es en sí misma un proceso intencionado e interesado) le confiere mayor credibilidad y legitimidad al contenido de los informes y, particularmente, a su mensaje principal: los Estados Unidos no seguirán siendo una potencia hegemónica, pero seguirán siendo el líder insustituible del orden internacional, no solo por su magnanimidad intrínseca, sino porque representan una opción preferible a la de cualquier otra potencia competidora.

En esencia, a partir de datos objetivos de la realidad internacional convenientemente seleccionados y enfocados, lo que se busca en última instancia con los informes del NIC es entronizar un discurso y un modo de pensar favorable a la estrategia global de los Estados Unidos. En otras palabras, lo que se pretende es alcanzar el fin supremo de la hegemonía: hacerla aceptable y hasta deseable para los hegemonizados.

En el caso de las formulaciones dedicadas específicamente a América Latina y el Caribe, estas cumplen una función legitimadora y justificante de las estructuras y políticas que buscan perpetuar las relaciones de dominación establecidas a nivel continental.

En tal sentido, resulta notable el énfasis otorgado desde las primeras ediciones a la tendencia hacia la diferenciación entre los países y la fragmentación de la región, una visión interesada que, si bien se basa en hechos objetivos, desconoce totalmente y descarta de antemano la posibilidad de que a largo plazo pudieran prevalecer las tendencias y los procesos unitarios de signo contrario, como los que se han desarrollado durante el presente siglo, de manera auspiciosa de un mejor futuro para la región. Por otro lado, la persistente satanización de los líderes revolucionarios y progresistas (a quienes se suele calificar peyorativamente como «autoritarios» y «populistas»), así como de cualquier proceso verdaderamente democrático, liberador y antimperialista, no merece mayores comentarios.

Es indudable así que las referencias a América Latina y el Caribe contenidas en la última edición del informe de tendencias globales del NIC sirven muy bien a los propósitos de la política de los Estados Unidos hacia la región.

El caso de Brasil es particularmente ilustrativo. Las referencias positivas hacia el país sudamericano se corresponden armónicamente con la política de cooptación desarrollada de manera sostenida por los Estados Unidos hacia los gobiernos de coalición encabezados por el Partido de los Trabajadores desde el año 2003, con el objetivo de estimular una vocación cooperativa y subordinada a Washington, que fue el rasgo distintivo de la diplomacia brasileña en épocas pasadas. Este tono positivo hacia el país sudamericano representó un cambio con respecto a planteamientos más agudos contenidos en ediciones anteriores del informe (referidos anteriormente), privilegiándose así la intencionalidad política en perjuicio de la objetividad.

El tratamiento otorgado a Centroamérica y el Caribe también merece atención. Las referencias contenidas en el informe de 2012 se basan en elementos objetivos indudables. La actividad de las bandas criminales y el tráfico de drogas y de personas, con toda la violencia asociada a estos fenómenos, son flagelos muy reales que asolan a estas subregiones. Sin embargo, el informe no contiene absolutamente ninguna reflexión sobre cómo los Estados Unidos, en tanto actor omnipresente en estas latitudes, ha complicado y empeorado estos problemas, ya sea a partir de la incontenible demanda de drogas de su población, la exportación de armas y su participación directa en las políticas y acciones represivas militares y policiales desarrolladas con particular fuerza en México, América Central y el Caribe. A esto habría que agregar las devoluciones unilaterales e intempestivas de emigrantes e incluso de delincuentes que ejecutan las autoridades norteamericanas hacia los pequeños países insulares caribeños, que no tienen la capacidad institucional para asimilar estos flujos imprevistos que causan serios impactos negativos en sus respectivas sociedades.

Por otro lado, la insistencia en los problemas y peligros que afectan a estos países busca justificar la presencia de personal militar, policial o de los servicios de seguridad e inteligencia de las diversas agencias norteamericanas, acreditado oficialmente o no en sus respectivas misiones diplomáticas, así como el establecimiento de nuevos acuerdos y mecanismos de cooperación en las áreas militar y de seguridad cada vez más lesivos a la soberanía de las naciones latinoamericanas y caribeñas implicadas.

Anteriormente se apuntaba que las referencias a América Latina y el Caribe ocupan un espacio reducido del contenido del informe. Es lógico que así suceda, pues a pesar de todos los cambios ocurridos en un significativo número de países latinoamericanos y caribeños durante los últimos quince años, la región todavía es considerada como una zona relativamente segura para los intereses fundamentales de los Estados Unidos, a diferencia de otras en las que se localizan las amenazas definidas como más graves por sus estrategas. Además, a pesar de que el texto revela una poco disimulada obsesión con el vertiginoso ascenso de China en el sistema internacional, la influencia de los Estados Unidos sobre América Latina y el Caribe, si bien significativamente disminuida durante los últimos años, todavía no ha sido desafiada en un sentido estratégico en las dimensiones política y militar por alguna potencia extracontinental, o al menos no lo ha sido de una manera o a un nivel que pudiera resultar intolerable para el gobierno norteamericano.

Por otra parte, a veces las omisiones son tan significativas como las menciones. A pesar del dinamismo que han tenido los procesos de concertación política, cooperación e integración en América Latina y el Caribe durante los últimos años, en el informe solo hay una muy tenue referencia al tema, en el sentido de que ha habido progresos hacia una «mayor cohesión e integración regional». En la política exterior de los Estados Unidos ha existido la curiosa tradición de ignorar o evitar las referencias a los organismos, mecanismos y procesos de concertación, cooperación e integración latinoamericanos y caribeños en sus informes y documentos oficiales. Esta tendencia ha sido particularmente notable en el caso de aquellos mecanismos en los que Cuba participa, lo que forma parte de una política multifacética y sistemática para desestimular, desgastar y torpedear desde fuera y desde dentro a todos los procesos multilaterales que responden verdaderamente a los intereses de América Latina y el Caribe, y buscan dotarla de mayor autonomía.

Todo lo dicho anteriormente no disminuye la necesidad de que los estudiosos latinoamericanistas y caribeñistas analicen con profundidad los documentos estratégicos del gobierno de los Estados Unidos. Al margen de las motivaciones  e intereses políticos subyacentes, estos documentos suelen contener informaciones y evaluaciones relevantes que pueden ser muy útiles como referentes para la planificación estratégica desde el lado latinoamericano y caribeño, con sus propias perspectivas y en función de sus propios intereses, con vistas a la construcción consciente de los escenarios de la unidad y la emancipación, en lugar de los del sometimiento o la subordinación a un hegemonismo pretendidamente inevitable y perpetuo.

Las tendencias reconocidas por el NIC relativas al declive relativo del poder hegemónico norteamericano son una evidencia más de que los cambios en la correlación internacional de fuerzas que se producirán en las próximas décadas abren un espacio de oportunidad para que los países latinoamericanos y caribeños, o al menos una significativa parte de ellos, intensifiquen los esfuerzos concertacionistas, cooperativos y unitarios, a fin de mejorar sus márgenes de maniobra en el sistema internacional y para fortalecer su posición ante los Estados Unidos y el resto del mundo, lo que a su vez incidiría muy favorablemente y aumentaría las probabilidades de éxito de los respectivos procesos de desarrollo a nivel nacional y regional, tan necesarios para sus respectivos pueblos. Por otra parte, es necesario tener igual conciencia de que la potencia hegemónica en descenso es la primera conocedora de su proceso de debilitamiento relativo, y hará todo lo que esté a su alcance, con los inmensos y variados recursos de poder de los que todavía dispone, para enlentecer e intentar revertir dicho proceso, en el contexto de una creciente competencia y rivalidad a nivel global entre las potencias establecidas y emergentes. En este sentido, es previsible que intente aprovechar todas las oportunidades que se le presenten para reafirmar su posición hegemónica sobre la región que históricamente ha definido como su «patio trasero», lo que podría conducir a situaciones muy peligrosas.

Los informes sobre tendencias globales del Consejo Nacional de Inteligencia de los Estados Unidos evidencian la importancia atribuida a la planificación estratégica y a los estudios prospectivos a largo plazo por parte de los órganos de seguridad y política exterior del gobierno de ese país. Las percepciones y los pronósticos sobre América Latina y el Caribe contenidos en estos documentos, aunque sustentados en evaluaciones pretendidamente imparciales y objetivas, son funcionales a los intereses y objetivos de la política norteamericana hacia la región y, por tanto, constituyen una referencia básica para la elaboración, desde el lado latinoamericano y caribeño, de estrategias y políticas antihegemónicas y emancipadoras.

En definitiva, el futuro de la política internacional es un escenario abierto cuya real conformación se construye todos los días, con el apoyo de las lecciones del pasado. Y entre los actores enfrentados, como ha ocurrido desde tiempos inmemoriales, prevalecerán aquellos que de manera más eficaz sepan acumular recursos de poder y ejecutar las estrategias adecuadas.

Referencias

Kennedy, Paul

1989. The rise and fall of the great powers: economic change and military conflict from 1500 to 2000. New York: Vintage Books.

National Intelligence Council

1997. Global trends 2010. Washington, DC.

2000. Global trends 2015: a dialogue about the future with nongovernment experts. Washington, DC.

2004. Global trends 2020: mapping the global future. Washington, DC.

2004. Latinoamérica 2020: pensando los escenarios de largo plazo. Santiago de Chile.

2008. Global trends 2025: a transformed world. Washington, DC.

2012. Global trends 2030: alternative worlds. Washington, DC.

Nye, Joseph

1990. Bound to Lead: The Changing Nature of American Power. New York: Basic Books.

Yepe Papastamatin, Roberto Miguel

2011 «Los escenarios sobre América Latina y el Caribe en la política exterior norteamericana: los informes del Consejo Nacional de Inteligencia.» Política internacional 11 (enero-diciembre): 92-106.

Nota: Este texto es una actualización y ampliación de un artículo publicado originalmente en la revista Política Internacional del Instituto Superior de Relaciones Internacionales “Raúl Roa García” de La Habana (Yepe 2011).