Desde la perspectiva internacional, la primera vuelta de las elecciones ha tenido como hecho relevante, antes que el mismo resultado, la exclusión de los candidatos Julio Guzmán y Cesar Acuña. El Jurado Nacional de Elecciones, en estas decisiones, ha aplicado la ley nacional. Pero no toda la ley nacional. Las disposiciones de la Convención Interamericana de Derechos Humanos y del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, son leyes internas. Y por mandato constitucional y del derecho internacional prevalecen sobre otras leyes. Fueron los grandes ausentes legales de las resoluciones de los jurados. 

El derecho a elegir y ser elegido no se origina en el acto constitutivo del legislador. No se trata de un derecho legal. Sino de un derecho humano, y como tal, las razonables limitaciones a su realización, no pueden ir al extremo de impedir su ejercicio. Una regulación administrativa relativa a la acreditación de los periodistas, no puede llegar al extremo de impedir el ejercicio de la libertad de expresión. Lo mismo sucede con los derechos políticos.

El Jurado Nacional de Elecciones debió resolver ambos casos aplicando las disposiciones de la Convención Interamericana de Derechos Humanos, y la jurisprudencia de la Corte Interamericana. Ésta, claramente ha establecido que la obligación que tienen los estados de garantizar los derechos políticos, es decir el derecho a elegir y ser elegido, entre otros, “No se cumple con la sola expedición de normativa que reconozca formalmente dichos derechos, sino requiere que el estado adopte las medidas necesarias para garantizar su pleno ejercicio”¹. Y lo mas importante: “No se puede limitar el alcance pleno de los derechos políticos de manera que su reglamentación o las decisiones que se adopten en aplicación de ésta, se conviertan en un impedimento para que las personas participen efectivamente en la conducción del estado, o se torne ilusoria dicha participación, privando a tales derechos de su contenido esencial.”

Si el Jurado Nacional de Elecciones hubiese tomado en cuenta todas las leyes aplicables a los casos, incluyendo la Convención Americana de Derechos Humanos, o si oportunamente los candidatos afectados hubiesen presentado una medida cautelar a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, quizás el resultado electoral hubiese sido diferente en la primea vuelta².

Lo concreto es que para la misión de observación de la OEA, el sistema de tachas no es garantista, lo que implica que no está conforme a las disposiciones de la Convención Interamericana de Derechos Humanos.

La misión de observación de la Unión Europea también hizo en su informe final apreciaciones en el mismo sentido, y ambas recomendaron cambios profundos en el sistema electoral peruano, incluidos los mecanismos y regulaciones del financiamiento.

Esta situación, ubica el proceso electoral en un patrón de elecciones que estando, ciertamente, dentro de los promedios internacionales democráticos; por los problemas señalados y otros conexos, se ubica en lo que podría denominarse, un estándar democrático – electoral de baja intensidad.

Esto evidentemente tiene efectos en la percepción del Estado peruano como actor internacional.

Las propuestas de política exterior en la segunda vuelta

La política exterior es un concepto amplio que engloba al conjunto de las interacciones del Estado con el sistema Internacional y con los principales actores que lo integran. La acción externa del Estado, su diplomacia, se desarrolla, en ese sentido, principalmente en relación a los otros Estados y los organismos internacionales, pero también en interacción con los actores no estatales: las empresas, las instituciones, las fuerzas políticas, las organizaciones no gubernamentales y otras instituciones de la sociedad civil internacional. 

Estas interacciones - que en el mundo contemporáneo superan la visión tradicional de la política exterior como una interacción solo entre Estados (paradigma estatalista) - se ejerce en función de las prioridades de los intereses nacionales, sus objetivos, alcances y recursos. Estas variables no corresponden solo al Estado nacional central, sino también a los intereses y aspiraciones de los gobiernos subnacionales, regionales y locales.

La política exterior es, en ese contexto, por definición, intersectorial y descentralizada y tiene como connotación básica desde el punto de vista de la gestión del Estado, su naturaleza transversal. En un Estado de las características del Perú. País de renta media, con dimensiones territoriales significativas, con recursos naturales que definen su matriz productiva y económica, con una proyección marítima hacia el pacífico, los Andes centrales y la Amazonía, con ventajas competitivas medioambientales y culturales evidentes, poco priorizadas y atendidas, con una economía que acumula tasas relativamente importantes de crecimiento y con un sistema democrático- electoral de baja intensidad, la política exterior no posee un alcance global, si no más básicamente regional (tiene embajadas establecidas solo en 57 países de los 198 que existen en el mundo, México tiene 80), pero es una variable determinante del desarrollo regional.

Se trata de la acción externa de un país de renta media con una inserción no conflictiva, mas bien asociativa con el sistema internacional y con variables nacionales económicas, estratégicas, políticas e histórico – culturales que le otorgan el espacio para ejercer una diplomacia, en un rango que va de la baja a la alta intensidad. Una inserción externa de alta intensidad, podría proyectar una conducta internacional del Perú correspondiente a una potencia regional intermedia, hablando de América Latina, claro está. Hoy, se sitúa más en el rango de la baja intensidad.

En ese contexto, cuando hablábamos de política exterior nos referimos a los intereses nacionales, planes, objetivos y resultados a obtener en una plural y diversificada inserción del Perú en el sistema internacional. Esta inserción comprende las ámbitos político-diplomáticos, militares-estratégicos, económicos, culturales, institucionales, los vinculados a la relación entre el Estado y sus nacionales en el exterior, y aquellos que hacen a la gobernanza subregional y regional con un índice de alta participación y, a la gobernanza mundial en determinados aspectos que pueda articular una dinámica eficaz de diplomacia multilateral con objetivos y alianzas definidas.

Usualmente, los planes de política exterior parten de este enfoque. Y se desarrollan con una metodología donde la transversalidad de las relaciones externas implica una coherente interrelación funcional con los planes sectoriales, relacionados con la defensa nacional, los vínculos económicos y comerciales y con las interacciones internacionales que corresponden a los sectores ya señalados.

Los planes de gobierno de los partidos “Peruanos Por El Kambio” y “Fuerza Popular” no tienen desde el punto de vista metodológico y conceptual una visión de esta naturaleza. Soslayan, en ese sentido, la naturaleza transversal y multisectorial de la política exterior y la formulación de propuestas globales.

A partir de esta constatación, analizar los dos planes de gobierno en torno a la política exterior, implica, necesariamente, evaluar los planes sectoriales correspondientes a la defensa nacional, el comercio exterior, las inversiones, el turismo, el medio ambiente y los derechos humanos, en lo que se refiere al componente internacional de estas plataformas sectoriales.

Las dos propuestas, por otro lado, aunque con características diferentes, son más un listado de acciones sectoriales que planes de gobierno propiamente dichos. No contienen una visión general del desarrollo del país para los próximos años, a mi, como deben resolverse las relaciones funcionales de cooperación y conflicto entre la sociedad y el estado, entre el estado central y los gobiernos regionales y locales y, entre estos y los diversos sectores de la población, en una sociedad como la peruana que es multiétnica y pluricultural. Esta ausencia de una visión global del desarrollo, de la seguridad y la gobernabilidad es notoria, con algunas excepciones, así mismo, en la formulación de las políticas públicas sectoriales.

En el Perú, desde ya hace varias décadas, las visiones generales del Estado y la sociedad, de la economía, las empresas y los trabajadores, de la vinculación del individuo con el Estado, del modelo del pacto social básico, que elimine o resuelva los conflictos, así como la potenciación de los factores cooperativos y de integración, han dejado de ser preocupación de las plataformas electorales. Ello es notorio a partir del año 1980. Antes, en el gobierno del reformismo militar de Velasco, en los gobiernos de la estructura tradicional del Perú que lo antecedieron y aún en la República aristocrática, el debate nacional se orientaba en torno al estudio de la realidad nacional y la elaboración de planes de gobierno, en función de esas visiones plurales y distintas de cómo era el Perú y cómo debía ser el Perú. Y de cómo ese Perú desea resolver los desafíos de su inserción externa. A partir de los años ochenta, coincidiendo con la emergencia del terrorismo de Sendero Luminoso y de sus impactos en la sociedad política, así como con el fin de la guerra fría y la disolución de la dicotomía ideológica y programática entre capitalismo y socialismo, el debate sobre la realidad nacional-a mi juicio más importante que nunca en esta época globalizada- ha sido sustituido por una suerte de hiperfactualismo político y electoral.

Los planes de gobierno de los dos partidos que disputarán la Presidencia de la República, el próximo 5 de junio, se ubican dentro de esta tendencia.

Por ello, para analizar las propuestas de política exterior no sólo hay que utilizar como referente las propuestas sobre el sector relaciones exteriores sino, aquellas que corresponden a los otros sectores que forman parte de las relaciones externas del Estado. En ese sentido, se ha tenido en cuenta, para analizar las propuestas de relaciones externas, las partes de los planes de gobierno correspondiente a los siguientes sectores: relaciones exteriores, defensa nacional, derechos humanos, comercio, turismo, , cultura y medio ambiente.

Hay otros sectores que tienen componentes importantes en la política exterior, poco visibles en el debate nacional y, realmente, muy importantes para el caso peruano. Son los sectores que articulan las relaciones externas en el ámbito de la diplomacia social: educación, salud, trabajo, mujer, y vivienda. La importancia de estos sectores en la política exterior se deriva del hecho que las políticas públicas en cada uno de ellos, está condicionada, o se beneficia o perjudica por procesos y decisiones internacionales. Pero también porque la cooperación internacional que recibe el Perú se concentra en estos sectores. Y porque la organización internacional, consciente de esta realidad ha creado organismos internacionales y procesos de diplomacia multilateral donde los asuntos sociales son discutidos día a día: la Organización Mundial de la Salud, la Organización Internacional del Trabajo, ONU Hábitat, el Fondo de Población de Naciones Unidas, ONU Mujeres, UNICEF, FAO, el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola, el programa mundial de alimentos y el Organismo de Obras Publicas y Socorro de las Naciones Unidas, las estrategias regionales y mundiales en educación, la UNESCO, la OCDE, la OEA y los organismos regionales y subregionales. Por citar solo algunos espacios del componente social de la política exterior, que no son tomados en cuenta por ninguno de los dos planes de gobierno.

Es indispensable tener en cuenta, por otro lado, como referente del análisis, las disposiciones constitucionales en materia de relaciones externas, respecto de las cuales en un Estado y sociedad democrática, las fuerzas políticas deben alinear sus propuestas de la gobernanza nacional.

La constitución otorga al presidente de la República, la facultad de elaborar y ejecutar la política exterior. Se trata de una visión presidencialista que otorga al (poder) ejecutivo la totalidad de las responsabilidades en la conducción de las relaciones externas del estado. Con muy pocos controles parlamentarios, que el Congreso, además en su actuación desde 1993 no utiliza, lo hace aisladamente o con interpretaciones muy limitadas de sus propias atribuciones.

La constitución establece, también, algunas líneas esenciales de la política exterior como mandato imperativo al ejecutivo, que los partidos políticos en sus propuestas y los gobiernos en la ejecución de la política exterior deberían cumplir, especialmente las referidas al ejercicio de la soberanía nacional sobre el espacio nacional, terrestre, aéreo y marítimo; sobre la prioridad de la integración latinoamericana y la política de fronteras.

Los planes de gobierno no se refieren o lo hacen de manera insuficiente, a estas cuestiones, las enfocan de manera segmentada y de forma muy puntual.

La revisión de las propuestas por área del sector externo muestran sus posibilidades y límites:

La Defensa Nacional

La política de defensa nacional como un componente de la política exterior se refiere a la concepción y la doctrina que tiene un país para resguardar su integridad territorial y para repeler cualquier agresión armada. La estrategia, los elementos tácticos, el armamento, los efectivos militares y los recursos que se asignan a las fuerzas armadas, deben tener una funcionalidad estructural con la concepción y la doctrina de la defensa, sus objetivos y resultados a obtener. 

Este es el componente militar de la defensa, pero en el mundo de nuestros días mas que en el pasado, el componente diplomático tiene un valor casi igual. Es el primero en prevenir el conflicto. Y el responsable de estabilizarlo y negociar la paz durante, y con posterioridad al enfrentamiento armado. Un plan de gobierno en la defensa nacional debe dar respuesta a estas dos variables de manera integrada. Y en el caso del Perú, como en el de otros países, hacerlo a partir del mandato constitucional que consagra como componente primordial de la defensa, la preservación de la soberanía y la integridad territorial del Estado. Las tareas sociales de la fuerza armada así como su colaboración con las fuerzas policiales para combatir la delincuencia, incluido el narcotráfico, y contribuir con ella en situaciones excepcionales en el mantenimiento del orden publico, son complementarias y no pueden ni deben priorizarse a su función esencial que es la defensa externa (a esta se suma en casos excepcionales como los que todavía vive el Perú, la participación de las fuerzas armadas en el combate al terrorismo).

Ninguno de los dos planes de gobiernos hacen propuestas en ese sentido, aunque la de “Peruanos Por El Kambio” si tiene el merito de reconocer la necesidad de definir una política de defensa nacional.

Debido a la impronta del terrorismo en las ultimas décadas, el Perú todavía no cuenta con una política consolidad de defensa nacional, externa coherente, moderna, adecuada a su realidad y en función de los escenarios probables de conflicto armado exterior.

Esta es la tarea primordial del próximo gobierno. El “Libro Blanco” de la defensa nacional vigente no cumple con este cometido. La propuesta de “Peruanos por el Kambio” es conciente de esta delicada carencia y por ello en su “Acción estratégica N1: definir la política de defensa nacional”, plantea “elaborar en el 2017 el segundo libro blanco de la defensa nacional, con el propósito de explicitar las líneas maestras de la política pública en esta materia, tomando en consideración las amenazas, riesgos y preocupación que asechan a la seguridad nacional, así como las acciones destinadas a contra restarlas. Con ese fin se nombrara una comisión que recogerá las opiniones de los institutos armados y de otras instituciones públicas y privadas especializadas, así como de la ciudadanía”.

En esa perspectiva se plantea “reestructurar los vínculos interoperativos del ejercito, la marina de guerra y la fuerza aérea a través del desarrollo de una nueva doctrina basada en el segundo libro blanco de la defensa nacional. Ello ira acompañado de un nuevo despliegue estratégico, la estandarización de normas y procesos, y el fortalecimiento de la escuela conjunta de las fuerzas armadas”.

El plan no contiene una propuesta de concepción estratégica de la defensa nacional. Pero por lo menos es consciente de su necesidad, y plantea elaborarla durante la gestión de gobierno a partir de una comisión de amplia base. Esta idea de amplia base que incluye a la opinión ciudadana tiene un componente democrático, pero debería ser solo un referente ya que la defensa propiamente dicha es un asunto que compete por mandato constitucional a las fuerzas armadas, al comando conjunto y al Presidente de la República.

“Fuerza Popular”, soslaya esta cuestión esencial y se centra en dos aspectos aleatorios, aunque obviamente importantes.

A la concepción y a la política de la defensa: un mayor reconocimiento a los soldados que entregaron su vida y su salud por el país, lo que es una tarea pendiente que afecta a la propia identidad nacional, y que evidentemente hay que resolver, pero que no puede sustituir la ausencia de una propuesta global sobre la concepción estratégica de la defensa. Se plantea también, en la misma orientación, reforzar los servicios de inteligencia e incrementar la vigilancia en las fronteras. Cuestiones que son necesarias pero que tienen el mismo carácter y naturaleza complementaria y funcional.

Ni la propuesta de “Fuerza Popular”, ni la de “Peruanos Por El Kambio” hace referencia a los componentes diplomáticos y militares de naturaleza internacional, que son evidentes escenarios de la defensa externa. Esta carencia se puede contrastar por ejemplo con los planteamientos contenidos sobre esta materia en el plan de gobierno de Michelle Bachelet, en Chile: “Durante el periodo 2014-2018 la política de defensa nacional tendrá como objetivo principal de mediano y largo plazo, generar una comunidad de seguridad en América del Sur que garantice la paz y elimine definitivamente la amenaza de la guerra, siendo el Consejo de Defensa de UNASUR la institución para avanzar en esta materia. En el mismo sentido, se fomentara la cooperación y expresión de medidas de confianza multilateral y de prevención de crisis con nuestros vecinos y en la región, así como también el compromiso colectivo y verificable de una política de plena transparencia de los presupuestos y adquisiciones militares entre los países de la región³.

Recursos Naturales y Medio Ambiente

En esta materia, los dos planes de gobierno siguen la metodología focalizada en acciones específicas y coinciden en vincular la preservación del medio ambiente con la minería, incluida la ilegal y la forestación. “Fuerza Popular” plantea preservar y respetar las reservas naturales y al mismo tiempo propiciar una explotación sostenible del resto de las áreas naturales. El plan supone una estrategia de promoción de actividades productivas en los dominios de las comunidades nativas, la mayoría sin una titulación adecuada, los predios titulados o en vías de titulación y las áreas del Estado que pueden ser concesionadas para su manejo y exploración productiva.

El plan contiene propuestas de acciones especificas para el desarrollo forestal y para combatir la deforestación, pero que no constituyen en su conjunto una estrategia de desarrollo sustentable de los recursos forestales. Y el plan tampoco contempla objetivos ni acciones en el ámbito de la política exterior en torno a la propia deforestación, la lucha contra el cambio climático, la preservación de los ecosistemas de montañas, y los recursos de biosfera.

El plan de “Peruano Por El Kambio” tiene un enfoque mas proteccionista, e incorpora en su visión algunas variables internacionales de la problemática medioambiental. Plantea ampliar la cobertura del programa nacional de conservación de bosques para la mitigación del cambio climático, con un enfoque especifico de beneficios para las comunidades nativas y campesinas cuyo hábitat esta relacionado con la conservación de los bosques. Proponen extender el programa, sin mencionar metas cuantitativas, y adoptar una política de compensaciones a cambio de conservación de bosques con apoyos de la cooperación internacional.

Sin explicitar la modalidad, los montos, ni la procedencia de los recursos, propone transferencias de recursos fondos públicos a las poblaciones excluidas y en extrema pobreza de estas áreas.

Como meta general se plantea que al año 2021 el 50% de las comunidades estarán inscritas en el plan nacional de conservación de bosques para mitigación del cambio climático. Como contraparte, desde la perspectiva productiva, establece la meta de incrementar las actividades de la industria maderera para lograr una alza del 60% de las exportaciones al año 2021.

El plan también introduce políticas vinculadas a los mecanismos y estrategias internacionales de reducción de emisiones por deforestación y degradación de bosques, con la finalidad de promover iniciativas publicas y privadas dirigidas a revalorizar la conservación y forestación de bosques en pie. Como meta cuantitativa se plante, al 2021, contar con 2 millones de hectáreas en los andes y la Amazonía y utilizar el mercado de carbono como un factor que dinamice la forestación y reforestación masiva. Al 2021, se propone, también contar con 4 grandes parques tecnológicos de transformación de madera a nivel nacional, que permitan convertir la madera en bienes útiles con valor agregado.

Como en el caso de “Fuerza Popular”, hay una apuesta compartida por dinamizar la industria maderera, y propiciar exportaciones con valor agregado. Ninguna de las dos propuestas dan respuesta a la disposición constitucional que exige la conservación de la diversidad biológica en estas áreas de la Amazonía, ni sobre los límites entre espacios forestales dedicados a la industria y aquellos que deben ser áreas naturales protegida además de las ya existentes, conforme a lo establecido en el Articulo 68 de la Constitución.

Mas allá de algunos matices, las dos propuestas se asimilan en torno a la necesidad de incrementar la industria maderera y aumentar los ingresos por exportaciones. Al mismo tiempo, en ambas es posible identificar la ausencia de estrategias consistentes para combatir y resolver el grave problema de deforestación en el Perú. Entre el año 2000 y 2013 fue de 113.000 hectáreas por año. Y, que en términos acumulados es de mas de seis millones de hectáreas.

La reducción de la deforestación está vinculada también con la reducción de la emisión de gases, en el contexto de los acuerdos de Paris sobre el cambio climático. Esto es particularmente importante para le Perú como país Amazónico. Los planes de gobierno de “Fuerza Popular” y “Peruanos Por El Kambio” no incluyen las variables de la COP21 y su impacto en las políticas públicas internas. Aunque “Peruanos Por el Kambio” dedica el lineamiento estratégico N5 de su propuesta sobre recursos naturales y cambio climático a la aprobación indispensable de una ley marco de cambio climático, “que permita abordar la conservación de bosques y la creación de cultivos forestales para captura de CO2, el manejo sostenible de cuencas hidrográficas y la gestión adecuada del agua…”

Lo que es notorio en ambos planes es la falta de alineación de sus propuestas con las variables y las obligaciones internacionales del Estado peruano en relación al cambio climático y los recursos naturales, los acuerdos internacionales sobre ecosistemas de montaña, sobre reservas de biosfera, parques naturales, patrimonio natural de la humanidad y el programa el Hombre y la Biosfera de la UNESCO.

Estos instrumentos internacionales contienen oportunidades, ofrecen espacios de política y obligan al estado peruano en una serie de aspectos vinculados a la preservación del medio ambiente y a la explotación de los recursos naturales.

Lo que es muy notorio en los planes de gobierno es la ausencia de visiones y propuestas sobre cómo superar los problemas medioambientales y sociales que producen la inversión minera – necesaria por cierto – y la percepción que sobre esta tienen los pueblos. Más congas o baguazos solo afectarán gravemente la imagen internacional del Perú, la percepción exterior sobre la situación de derechos humanos y la calidad del Estado de derecho.

Comercio internacional

Entre los diversos sectores que integran la política exterior, el comercio exterior, es el que más concentra la atención de los dos planes de gobierno. Contienen propuestas mucho mas desarrolladas y mas extensas. Ostensiblemente más que la propia sección sobre política exterior. Esto denota, evidentemente una visión en la que el comercio exterior aparece como la principal prioridad de la diplomacia. 

Como en el caso de los otros sectores de la política exterior, aquí, también, se presentan mas coincidencias que divergencias entre las dos propuestas. Ambos planes de gobierno convergen también en una aproximación crítica sobre el comportamiento de las exportaciones en los últimos años. “Fuerza Popular” señala que en los últimos 5 años, con fuentes de la SUNAT, las exportaciones cayeron de 46331,749,39 en el 2011 a 38641,114,847 en el 2014. Año en el que se registra un déficit comercial de 1,452,740,22,00 en el caso de la industria textil, presenta una estadística proyectada para el año 2015 en el que las exportaciones disminuyen en un 35% con relación al año 2014.

“Peruanos Por El Kambio” pone énfasis en el mismo proceso de caída de las exportaciones, pero añade el bajo promedio de participación del comercio exterior en el PBI; que según cifras del MEF, no supera el 50% . Cita un estudio del Banco Mundial (2012), que “muestra que nuestro rezago es bastante grande, por ejemplo, respecto a los países del sudeste asiático, como es el caso de Vietnam, cuya participación del comercio exterior es del 158% del PBI; y Cambodia que es del 113%”.

A contramano del impacto de la caída de los minerales y metales en las exportación de minerales y metales en las exportaciones peruanas, por la retracción de la economía china y en general de la demanda internacional, los dos planes de gobierno coinciden en restar importancia a los factores externos de la crisis y buscar respuestas mas bien en aspectos del manejo de la economía interna, incluyendo disposiciones administrativas o tributarias.

Para “Peruanos Por El Kambio”, “estas tendencias señalan que se debe poner mayor énfasis en algunos aspectos necesarios para mejorar nuestra posición en la economía global, y que a la vez, no se están aprovechando al máximo los tratados de libre comercio que se encuentran en vigor”. Y añade, “existen insuficiencias formativas, tecnológicas, financieras e institucionales que afectan al crecimiento del sector exportador e impiden sacar provecho de todas las oportunidades creadas por la integración, ya sea a través de la diversificación en la gama de mercados, productos o servicios o por la absorción de tecnología asociada a la inversión extranjera directa. El diagnostico de “Fuerza Popular” es mas explicito en el negacionismo de los factores externos en la caída de las exportaciones “el deterioro peruano no obedece principalmente a la situación de la crisis económica mundial, sino por el contrario, a políticas publicas erradas implementadas en este sector”.

Las propuestas para superar esta situación coinciden en lo relativo, en fortalecer la apertura comercial y el aprovechamiento mas intensivo de los estímulos de los tratados de libre comercio. Ambas ponen énfasis en la necesidad de promover la actividad exportadora de las pequeñas y medianas empresas.

En torno al sistema de promoción del comercio exterior y la subscripción de tratados de libre comercio entre los objetivos de mediano plazo que plantea “Peruanos Para El Kambio”, se encuentra finalizar las negociaciones del tratado de libre con Turquía, iniciar negociaciones con la India, y promover la ratificación de los acuerdos del TPP y la Alianza del Pacifico en el Congreso de la República. Se plantea también cumplir con el Programa País en lo que se refiere a los estándares de calidad en el ámbito de comercio exterior requeridos para acceder a la OCDE.

“Fuerza Popular” es mas critica con el sistema de promoción comercial vigente, considera – y en esto no le falta razón – que la política de promoción comercial “está prácticamente paralizada y desarticulada, no existe un mecanismo de coordinación u obtención de información respecto de los interés del sector privado, quien al final de cuentas es parte importante del sector exportador, considerando que son las empresas que asumen los riesgos al emprender negocios ligados al mundo del comercio exterior”. Y específicamente sobre las oficinas comerciales del MINCETUR en el exterior, la critica de “Fuerza Popular” no es menor ni menos acertada: “a pesar de que le Perú cuenta hoy con 35 oficinas de comercio exterior en el extranjero, no se conocen las políticas publicas ni los planeamientos que se deben aplicar a dichas oficinas, y mucho menos los objetivos trazados para revertir la caída de las exportaciones y la perdida que viene sufriendo nuestro país en el ámbito internacional”.

Ciertamente, el sistema nacional de promoción de exportaciones no es eficiente. Tiene tres problemas fundamentales. Responde a una visón fragmentada de la capacidad de gestión del Estado en las relaciones económicas externas. La propia identificación de mercados en los que se han establecido las oficinas comerciales, no parece responder a diagnósticos técnicos respecto de la complementariedad de los mercados con la oferta exportable peruana. Y finalmente, son estructuras burocráticas que no incorporan a las empresas en la promoción de las exportaciones. En ese sentido la critica de “Fuerza Popular” es certera.

Las oficinas comerciales del Perú en el exterior son una suerte de subsidio a la actividad exportadora. Y para que tengan resultados eficaces y concretos deben trabajar de manera organizada con las empresas, especialmente las pequeñas y medianas con capacidad de exportación. Sus planes y actividades deberían elaborase conjuntamente con los empresarios e inclusive incorporar directamente a representantes de estos como parte del personal de las misiones comerciales. Un sistema de promoción de exportaciones que no esta alienado con las capacidades, requerimientos, intereses y competitividades de las empresas sencillamente no puede ser eficiente.

Derechos humanos

La proyección internacional del Perú, como la de todo país del actual sistema internacional, está condicionada, entre otros factores, por el mayor o menor alineamiento del Estado con el respeto de los derechos humanos, la vigencia del estado de derecho y el estándar e intensidad de la democracia y el estado de derecho.

En los dos planes de gobierno hay una disposición abierta – que la Nación debería registrar como un compromiso formal- para respetar las obligaciones que el Estado peruano ha adquirido al suscribir los instrumentos internacionales sobre derechos humanos. Este compromiso está contenido en el Lineamiento estratégico N1 del plan de “Peruanos Por El Kambio”.

Ambos planes de gobierno expresan una preocupación por la defensa del Estado, en el caso de denuncias por violaciones de derechos humanos. “Peruanos Por El Kambio” en su “Acción estratégica N2 propone profesionalizar la defensa del Estado en instancias supranacionales, a través del fortalecimiento de la procuraduría publica especializada supranacional. Para casos complejos, plantea incorporar abogados privados a los equipos de defensa.

En la misma dirección, “Fuerza Popular” se compromete a fortalecer “el sistema nacional de procuradores supranacionales a fin de evitar sentencias que denigren al Estado peruano, especialmente en el caso de indemnizaciones a terroristas”.

Es loable que las dos fuerzas políticas propongan fortalecer la capacidad de defensa del estado en los procesos sobre derechos humanos en los ámbitos internacionales de naturaleza jurisdiccional. Sin embargo, la redacción de las dos propuestas denotan una falta de comprensión de la lógica misma de la protección de los derechos humanos y del funcionamiento de los mecanismos de protección internacional. En las instancias jurisdiccionales de derechos humanos no se juzgan a los responsables. Se busca establecer si el estado ha cumplido o no con su deber de garantía. Y si no lo ha cumplido se demanda restituir el derecho violado y/o la indemnización a las víctimas. Hacer esta determinación es también del interés de un Estado democrático pues es una forma de cumplir con el deber de garantía que da a los derechos humanos de sus ciudadanos.

En ambas propuestas subyace, por el contrario, la idea que las denuncias en vez de ser un mecanismo para consolidar el estado de derecho y la democracia, son actos a priori, contra la dignidad del Estado. Esta es una lógica ajena a la racionalidad jurídica del sistema. Y orientarse por ella siempre produce una ineficiencia en la defensa del estado, aun con el aporte de calificados abogados privados.

Política exterior

Se ha dejado a final de este análisis las propuestas específicas de los dos planes de gobierno sobre política exterior. De manera deliberada, pues el lector al conocer previamente los planteamientos de ambas fuerzas políticas en los otros sectores que integran a la política exterior, puede percibir con mayor facilidad el carácter fraccionado de los planteamientos y la no existencia de una concepción estratégica general de la política exterior.

“Fuerza Popular” dedica a este tema un espacio mucho menor que a los demás componentes de las relaciones externas, defensa, comercio, derechos humanos, medio ambiente, etc. Su planteamiento de política exterior se constriñe a un breve diagnostico en el que se afirma que el Perú “se ha integrado política y económicamente a diferentes bloques del mundo” a través de los acuerdos de libre comercio. Luego, la sección relaciones exteriores de su plan de gobierno se resuelve en tres párrafos que consignan sendas “propuestas estructurales”:

1. Profundizar la participación del Perú “tanto en el ámbito económico como en el político, en estos bloques y acuerdos, sobre todo en la aplicación de la carta democrática de la OEA y el apoyo a los pueblos hermanos para la recuperación de sus democracias, cuando así lo requiera las circunstancias.

2. Trabajar para obtener el objetivo que antes del 2021 el Perú pueda ingresar a la OCDE, con el convencimiento que las reformas institucionales que se requieren para lograr este objetivo, permitirán conducir al país “a una sociedad más justa, más eficiente, mas inclusiva, menos violenta y mejor preparada para un crecimiento sostenible en el futuro”.

3. La prioridad de la participación del Perú en la Alianza del Pacifico y APEC y propender a una Latinoamérica “unida en democracia”.

Estas son las tres prioridades de la política exterior de “Fuerza Popular”. Básicamente, es una visión de continuidad de la diplomacia del Presidente Humala sin un diseño estratégico claro y con una cierta desorientación de las prioridades. La participación del Perú en el foro APEC no puede ser el leit motiv de la política exterior peruana. Sencillamente porque en ese espacio multilateral no se concentran los intereses nacionales del Perú ni en lo estratégico, ni en lo económico, ni en lo político - diplomático.

Sí hay un elemento nuevo y diferenciado en relación a la política exterior del actual gobierno: “Fuerza Popular” plantea como primer objetivo de su política exterior, la defensa y promoción de la democracia. Con dos instrumentos, la ejecución de la Carta Democrática⁴ y las acciones correspondiente para resolver los problemas de afectación de la institucionalidad democrática en la región. Una clara alusión a la situación de Venezuela.

El programa de política exterior de “Peruanos Por El Kambio” ocupa un espacio mas amplio en su plan de gobierno y es comprehensivo en su desarrollo. Sin embargo, no alude directamente al tema de la defensa de la institucionalidad democrática. Puede ser que sobre este asunto crucial, asuma una actitud de pragmatismo no comprometido, similar a la del gobierno del Presidente Humala, o simplemente, puede tratarse de una omisión que no prejuzga una orientación sobre esta materia.

Mientras que el proyecto de “Fuerza Popular” es básicamente de continuidad, el de “Peruanos Por El Kambio” reconoce la existencia de una línea constante en política exterior que reputa consistente a partir de los años 70 hasta la actualidad, pero plantea una inflexión acertada en su visión del papel que debe jugar el Perú, en sus relaciones externas. No desarrolla el contenido de ese cambio aunque lo califica de cualitativo a partir de la constatación que la política exterior en las últimas décadas ha sido un factor de estabilidad y de prestigio para el país, y que ha contribuido “a la prosperidad actual y a encauzar su proceso de modernización”, ensaya una critica al señalar que en los últimos tiempos la política exterior ha sido más bien reactiva.

Hay mucha razón en la aseveración. En los últimos 10 años antes que proyectos de política exterior con objetivos claros y definidos y con una visión del papel que debe jugar el Perú en la región y en el mundo, la gestión de la política exterior se ha orientado en una dinámica de estímulo – respuesta, en relación al entorno limítrofe regional y global. A ello, el plan de “Peruanos Por El Kambio” denomina acertadamente, un perfil reactivo de la diplomacia peruana.

Como alternativa, sugiere una “actitud cualitativamente diferente”. Es decir cambiar la gestión de la política exterior a partir de acciones puntuales de reacción a los estímulos externos, por una concepción de política exterior que debe partir de una definición de la situación y del papel que el Perú puede desempeñar en el actual contexto internacional: “Para nuestro país, el convulsionado contexto mundial no le es directamente negativo. No enfrenta un adversario próximo o lejano, ni está inmerso en una crisis regional que condicione o constriña el espacio de su acción futura. Dado este hecho singular tan propicio, lo que surge como opción preferente es definir algunos objetivos puntales realizables en el próximo lustro, trazar las estrategias para alcanzarlos y, finalmente, poner en marcha la dinámica y las tácticas de representación diplomática y posicionamiento económico, financiero, y comercial que logren implementarlas”.

La elaboración de una política exterior que responda a esta “actitud cualitativamente diferente”, no se desarrolla en le plan. Se supone que será una de las acciones de gobierno. Sin embargo, sí se precisan, con bastante coherencia algunos “lineamientos estratégicos”, “objetivos y metas”, “acciones estratégicas” y “rutas estratégicas”. Más allá del uso de la palabra estratégica para calificar lo que son simples acciones, lo interesante del plan es que explicita claramente las orientaciones que seguiría un eventual gobierno de “Peruanos Por El Kambio”.

Los cuatro lineamiento estratégicos responden más a la realidad peruana y a una visión realista de sus intereses nacionales, que en el caso de “Fuerza Popular”. Estos son:

1. La integración regional, que implica la integración fronteriza y una asociación preferencial con la Alianza del Pacifico.

2. Un posicionamiento internacional a partir de la diplomacia multilateral. Este es un asunto esencial también descuidado en los últimos años. Para un país de medianos ingresos cuyo rol maximizado en el sistema internacional puede ser el de constituir una potencia intermedia regional en América latina, una política multilateral coherente, dinámica, y estrechamente vinculada a las demandas de la seguridad y el desarrollo económico y social del país, es ciertamente un factor de competitividad internacional. Como se señala en el plan, una fuerte política multilateral es también una plataforma para las relaciones bilaterales con los poderes centrales del sistema internacional. Es interesante que el plan asigne a la diplomacia multilateral el rol de articuladora en el ámbito del APEC, situando adecuadamente a esta última como un área importante y complementaria de la política exterior, pero no más prioritaria que la propia América Latina, o las relaciones bilaterales, fronterizas con los principales socios externos del Perú.

3. La representación de los peruanos en el exterior, en este caso constreñida a la aprobación de la ley del distrito electoral especial para las comunidades peruanas en el exterior, así como para lograr una atención eficiente a los ciudadanos peruanos en el exterior. Esta alusión denota una visión tradicional de la relación entre los peruanos en el exterior y el Estado que ya ha sido superada ampliamente desde hace más de 15 años.

4. La modernización de la gestión diplomática. Incluir este punto en el plan de política exterior es también un acierto, existenrealidades y tendencias que afectan crecientemente la competitividad de la diplomacia peruana. Finalmente, el plan de “Peruanos Por El Kambio”, al igual que el de “Fuerza Popular” visualiza que una de las tareas centrales de la política exterior durante el próximo gobierno debe ser la asociación del Perú a la OCDE. Es otro acierto compartido. 

Los planes omiten temas que quizás sean los más gravitantes de la política exterior en los próximos años. En ese sentido y de manera independiente a las plataformas electorales es posible identificar problemas y situaciones que el próximo gobierno deberá enfrentar a partir del 28 de julio en el campo de la política exterior. Algunos de ellos pueden incluso marcar el curso de la gestión de la diplomacia que se inaugurará el próximo 28 de julio. 

Estos asuntos, que la realidad impone como asuntos prioritarios de la acción externa del Estado peruano en el próximo quinquenio - que incluyen algunos de los temas señalados en los planes de gobierno - se refieren a la concepción y orientación de la política exterior y a la gestión institucional de la diplomacia peruana.

En torno al primer punto, son tareas, en principio, ineludibles:

1. Definir el tipo de inserción internacional del país, en los cuatro ámbitos básicos en los que debe ejercerse la política exterior:

a. El político, diplomático y militar – estratégico, que implica definir el papel que cumplirá el Perú en el ámbito vecinal y fronterizo, regional, interamericano y mundial; estableciendo claramente sus asociaciones preferenciales. También, precisar el alcance de la política exterior, y su articulación con una estrategia de defensa nacional, todavía por definir en términos consolidados.

b. El económico y comercial, que demanda vincular los factores externos e internos, de la articulación de la promoción de exportaciones y las negociaciones comerciales, con las políticas sectoriales de producción. Especialmente en el agro y la industria con capacidad exportadora. Se trata de diversificar las exportaciones, elevar su valor agregado, incrementar la productividad, aprovechar intensivamente los estímulos de los TLCs y compensar y reorientar productivamente a las empresas afectadas por la liberación comercial. Implica, también, elegir entre la continuidad del modelo estato - centrista de la actualidad u optar por un modelo de gestión de las relaciones económicas externas, más eficiente, intersectorial y descentralizado; Y que integre en el proceso de toma de decisiones y en la acción externa de promoción, como actores directos, a los empresarios y emprendedores de Lima y las regiones y a los propios gobiernos sub nacionales.

c. El cultural, medioambiental y social, que debe integrar los compromisos del Perú en el escenario internacional en materia de patrimonio y diversidad cultural, medio ambiente y cambio climático, con las variables de los sectores productivos internos, especialmente minería, hidrocarburos y turismo. La diplomacia social debe, del mismo modo, ejercerse de forma funcional a las políticas de desarrollo social para que se constituya en una variable externa de la lucha contra la pobreza y un mecanismo dinamizador de la inclusión social.

d. El relativo a las relaciones del Estado con los peruanos y peruanas en el exterior, que implica una nueva reforma consular, la apertura de los consulados y un trabajo en redes con la sociedad civil y la introducción de plataformas informáticas en la gestión, uniformizadas y de alta funcionalidad.

2. Establecer con claridad los objetivos de las relaciones con Chile, Ecuador, Bolivia y Brasil. Eliminando filtros ideológicos que solo han producido desorientación en la diplomacia regional. Las relaciones limítrofes, deben guiarse por los intereses estratégicos de defensa nacional, político- diplomáticos, económico- comerciales, de protección de los derechos de los peruanos y la complementación e integración económica, espacial y social, con énfasis en las políticas de desarrollo e integración fronteriza.

3. Otorgar a las relaciones con los Estados Unidos, China, la Unión Europea, Suiza, Japón, Corea y Canadá el entorno político, diplomático e institucional que corresponde a su calidad de principales socios, junto con Sudamérica, de la economía peruana.

4. Revalorizar en el discurso de la política exterior y en las prioridades de la diplomacia nacional, el espacio sudamericano que concentra una cuarta parte de las exportaciones peruanas – en proporciones relativamente equivalentes a los mercados de la China, los Estados Unidos y la Unión Europea - y que posee una importancia mayor para la exportación de manufacturas.

5. Revalorizar la diplomacia multilateral, como un mecanismo no solo de participación en los asuntos subregionales, regionales y mundiales, sino como una plataforma para adquirir mayor poder de negociación en las relaciones bilaterales.

6. Utilizar intensivamente la diplomacia pública para afirmar una imagen del Perú en el exterior, tanto en la escena oficial como en la sociedad civil internacional, que consolide una diplomacia, cuya capacidad de acción debe sustentarse en los atributos que definen – de manera objetiva- su inserción externa:

• La cultura e historia, revalorizando su carácter diverso y su origen en una de las grandes civilizaciones de la humanidad. Incluido el carácter vivo y las expresiones múltiples y actuales de ese acervo cultural ( como los saberes y las prácticas de la cocina o la riqueza de las expresiones inmateriales).

• La biodiversidad del territorio nacional, especialmente sus ecosistemas de montaña y la Amazonía, como referentes esenciales de la problemática global del medio ambiente.

• La posesión de ingentes recursos naturales, incluidos los mineros, y la ubicación geográfica en los andes centrales, frente al Pacífico sur, y su proyección Amazónica. 

• La estructura institucional de su diplomacia y una práctica histórica de apego al derecho internacional y la solución pacífica de las controversias-. 

• El patrón- reciente- de un crecimiento económico sostenido, que debe ser complementado – ya como plataforma programática – con una industrialización selectiva y una mayor diversidad productiva .

• A estos atributos se debe añadir – a partir de la recuperaciones de la democracia en el Perú- un nuevo atributo que esta por construirse: un Estado y una sociedad democráticas, con una vigencia de los derechos humanos dentro de los estándares internacionales. Construir este atributo, esencial para la inserción externa del Perú, incluida la asociación con la OCDE, es una tarea pendiente y supone reformas sustantivas en el sistema político-institucional.

Una política exterior dinámica, alineada con los intereses nacionales – entendidos como los de toda la población, incluidos las clases medias y los sectores más pobres y marginales , implica construir un pacto social de equidad , un Estado moderno, reformado, no hipertrofiado, pero sí fuerte, nacional, un sistema político-electoral que supera las graves insuficiencias actuales, bajo los más altos estándares internacionales y una practica institucional y cotidiana de respeto y promoción de los derechos humanos.

En relación al segundo punto, el de la gestión de la política exterior, se requieren algunas acciones que se presentan urgentes:

1. Superar el grave problema del fraccionamiento de la política exterior. Agudizado por el modelo adoptado en estos últimos años de crear una cancillería comercial en el MINCETUR. Sin tener las capacidades de acción externa que el derecho internacional solo reconoce a los ministerios de relaciones exteriores.

Los interese comerciales del país son demasiado importantes para experimentos que conducen a la ineficiencia. Se debe ir a un sistema integrado. Ni una cancillería en el MINCETUR. Ni Torre Tagle con el monopolio de la representación y negociación comercial. Esta es por definición intersectorial y ahora descentralizada. El sistema integrado debe suponer un Consejo Nacional de Relaciones Económicas Externas, con participación de todos los sectores involucrados. Las oficinas comerciales deberían transformarse en oficinas de representación económica, adscritas a las embajadas, con personal especializado, incluido el diplomático, proveniente no solo del MINCETUR, sino según el mercado de Agricultura, Energía y Minas, etc. Los empresarios deben formar parte del Consejo y a su costo integrar las representaciones económicas, con personal de sus agremiaciones de manera temporal o permanente para sostener negociaciones o gestionar la apertura y consolidación de los mercados.

2. La modernización del Servicio Diplomático de la República, su consolidación institucional, que para mantener su competitividad debe superar la rigidez en la asignación de cargos en Lima de tal que las responsabilidades ejercidas por los funcionarios diplomáticos se haga en función de sus capacidades y competencias para el cargo.

3. Dotar al Estado de una estructura institucional de gestión de la política publica sobre las comunidades peruanas en el exterior, con la creación de un Consejo Nacional de las Comunidades Peruanas, de naturaleza intersectorial y descentralizada. Y con representación de delegados de las comunidades peruanas en el exterior.

La diplomacia peruana a partir del 28 de julio del 2016 deberá, por otro lado, enfrentar algunos desafíos concretos:

1. Mantener el statu quo actual en relación a la soberanía nacional sobre el denominado triangulo terrestre;

2. Fijar las coordenadas de la línea de bajamar que conforme a la sentencia de la Corte Internacional de Justicia es el límite del territorio nacional en esa zona, a partir de la cual Chile ejerce soberanía marítima conforme al fallo;

3. Asumir la iniciativa para la reforma de la Comunidad Andina, como un mecanismo de integración sustentado en la zona de libre comercio y la integración profunda en el ámbito territorial, del transporte, la energía, los aspectos sociales, la educación y la cultura.

4. Obtener al menor plazo posible, la asociación del Perú a la OCDE, que aparece como uno de los objetivos centrales de la política exterior;

5. Contribuir a la creación del consejo de defensa suramericano, de manera concordante con los objetivos de la política de defensa nacional;

6. Poner en valor el ferrocarril Tacna-Arica y el predio el Chinchorro, en el que se debería establecer un centro de la cultura peruana y de la promoción del comercio, las inversiones y la artesanía.

7. Dotar a la política cultural exterior con instrumentos institucionales, a través del establecimiento de filiales del Centro Cultural Inca Garcilaso de la Vega en los países limítrofes, en Washington, París y Madrid.

8. Elaborar y aprobar la ley de derechos y no discriminación de los peruanos y peruanas en el exterior.

El conjunto de estas orientaciones podría ser la base de un acuerdo multipartidario en torno a una política exterior de Estado.

¹Corte IDH, caso “Yatama vs. Nicaragua”, 23-6-05, Párr. 201

²Ídem, Párr. 206

³Programa de gobierno, Michelle Bachelet 2014-2018, pág. 150-151, Santiago de Chile, 2014 .

⁴Elabore y concebí la iniciativa de la Carta Democrática, para que en casos de ruptura del orden democrático, como sucedió en el Perú significo el 5 de abril, el sistema interamericano cuente con mecanismos eficaces para defender la democracia no solo en situaciones de los golpes militares tradicionales.

- Manuel Rodríguez Cuadros es Embajador del Perú ante Unesco

Ideele Revista Nº 260

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