Bajo el auspicio de Ecuador y Sudáfrica, el 26 de junio de 2014 el Consejo de Derechos Humanos (HRC) adoptó la resolución A/HRC/RES/26/9 (26/9) “Elaboración de un instrumento internacional jurídicamente vinculante sobre las empresas transnacionales y otras empresas con respecto a los derechos humanos”, tarea que se encomendó al Grupo de Trabajo Intergubernamental de Composición Abierta constituido por la misma resolución. La primera sesión del Grupo de Trabajo se realizó en julio de 2015, y Ecuador fue electo para presidir dicho Grupo.  El 11 de marzo de 2016 presenté el informe de la primera sesión, en el marco de la 31ª sesión del Consejo de Derechos Humanos en marzo 2016.[1]

En la Segunda Sesión del Grupo de Trabajo sobre transnacionales y derechos humanos, se evidenció un mayor apoyo de los Estados y de las organizaciones sociales, para la elaboración del mencionado instrumento internacional, que se realizó en las Naciones Unidas, en Ginebra, del 24 al 28 de octubre de 2016, en cumplimiento de la Resolución 26/9 aprobada por el Consejo de Derechos Humanos.

A diferencia de la sesión del año pasado, se contó también con la participación de la Unión Europea, lo cual está en línea con la Resolución del Parlamento Europeo, en la cual insta a los países miembros a participar constructivamente en las negociaciones.  Varias ONGs europeas expresaron su satisfacción por la presencia de la Unión Europea, indicando que les corresponde estar en esta sala.

Este creciente apoyo se produce, en parte, como resultado de un intenso trabajo de consultas, actividades y eventos, no sólo en Ginebra, sino también en otras ciudades del mundo, llevadas a cabo por la Presidencia  del Grupo de Trabajo.  En estos diálogos han participado representantes de Estados, parlamentos, organismos multilaterales y organizaciones sociales.  Esto ha permitido un intercambio de criterios, lo que facilitó definir tanto los puntos que requerían mayor discusión, así como la creación de un ambiente de diálogo que se evidenció en la Segunda Sesión, en la cual los países expresaron su confianza para que ocupara nuevamente la Presidencia.

Una mención especial merecen las voces de las organizaciones sociales y de la sociedad civil, muchas reunidas bajo la denominada Alianza para el Tratado, conformada por más de 1000 organizaciones y movimientos sociales de todo el mundo, cuyos integrantes han reiterado en los diferentes continentes su apoyo decidido al proceso de elaboración del instrumento vinculante y al cumplimiento del mandato del Consejo de Derechos Humanos.

Sin duda, la Resolución 26/9, presentada por Ecuador y Sudáfrica, es un punto de quiebre en la evolución de la normativa internacional de los derechos humanos, pues abrió el camino para avanzar en la tarea de completar vacíos importantes en el derecho internacional de los derechos humanos.

De acuerdo con los datos de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), alrededor del ochenta por ciento de bienes se producen de forma deslocalizada, a través de cadenas de producción ubicadas en diferentes jurisdicciones territoriales.  Es por tanto importante que en este complejo entramado, los derechos humanos tengan un rol central y se cuente con reglas generales y universales, cuyo cumplimiento brinde seguridad en beneficio de todos: de los Estados, de las empresas y sobre todo, de los seres humanos que pueden correr el riesgo de que sus derechos sean menoscabados por acciones indebidas.

Como señalé en la intervención inaugural, mantenemos nuestra visión respecto a que un instrumento internacional jurídicamente vinculante está llamado a constituirse en la herramienta ideal para fijar reglas claras y universales sobre la operación de las empresas transnacionales.  Estas se aplicarían en igualdad de condiciones, en un contexto predecible, a través de un marco internacional para el cumplimiento de los derechos humanos, lo que permitirá llevar justicia y reparación para quienes han sido afectados por prácticas empresariales inadecuadas.

Como señaló en su intervención Alfred de Zayas, Experto Independiente de la ONU para la Promoción de un Orden Internacional Democrático y Equitativo, la auto-regulación y los principios voluntarios con los cuales se pueden guiar las empresas transnacionales, tienen un límite, y por tanto, se requieren normas vinculantes, con controles nacionales e internacionales.  Zayas recordó que en su informe de 2016 al Consejo de Derechos Humanos, recomendó que los Estados deben cooperar con el grupo de trabajo que elabora el instrumento vinculante para que sea adoptado de manera expedita, tomando como base los Principios Rectores de Negocios y Derechos Humanos, definiendo los mecanismos de monitoreo, exigibilidad y reparación a las víctimas de abusos cometidos por transnacionales.

Por otro lado, se ha evidenciado que existe una asimetría de poder, donde las transnacionales pueden acceder a mecanismos de arreglos de diferencias y demandar a los Estados, sin embargo, ni éstos ni las comunidades tienen mecanismos internacionales para asegurar el cumplimiento de los derechos humanos, el acceso a la justicia y la reparación.

Una de las principales preocupaciones que abordaría este instrumento es precisamente el tema del acceso a la justicia para las víctimas de violaciones de derechos humanos cometidos por empresas transnacionales.  Durante esta sesión, el Grupo Africano señaló, por ejemplo, que las violaciones de los derechos humanos, en áreas como la degradación ambiental, la eliminación de desechos tóxicos y la utilización del trabajo infantil por parte de transnacionales, afectan de manera desproporcionada a los grupos marginados y empobrecidos, lo cual exacerba las preocupaciones existentes sobre los derechos humanos en el continente.

Ahora ya estamos en proceso de preparación para la Tercera Sesión del Grupo de Trabajo, que se realizará en 2017, en la cual ya debemos presentar una propuesta para ponerla a consideración de los Estados e iniciar el proceso de negociación.

Para Ecuador, uno de los principales ejes de su política exterior es contar con un nuevo tratado sobre empresas transnacionales y derechos humanos, por lo cual se ha definido una activa participación internacional.  El Presidente de Ecuador, Rafael Correa, hizo un llamado a los Estados para que participen en la elaboración del instrumento vinculante en la Asamblea General de las Naciones Unidas en 2015.  A su vez, el Ministro de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana, Guillaume Long, reiteró este llamado en sus intervenciones en el Consejo de Derechos Humanos.  Al mismo tiempo, la importancia del proceso de elaboración del instrumento vinculante ha sido incorporada en las declaraciones de la Cumbre Iberoamericana, del Movimiento de No-Alineados, del MERCOSUR y de la OEA.  También está prevista la realización de un taller sobre el tema con UNASUR.

Quizás uno de los principales aportes a este proceso se produjo en el Primer Taller Regional sobre el Instrumento Vinculante realizado en Quito el 6 y 7 de octubre, en el cual se contó con la participación de 15 países de la región y 17 instituciones nacionales, así como el aporte de expertos internacionales

A su vez, en Ecuador, la Cancillería ha conformado la Mesa Interinstitucional que reúne a 17 instituciones del Estado, en la cual se analizan y proponen aspectos a ser considerados en el futuro instrumento vinculante.  Se mantuvo también una primera reunión con organizaciones sociales para discutir el alcance del instrumento vinculante, tarea que se continuará en la preparación de la Tercera Sesión del Grupo de Trabajo en 2017.

El camino que sigue

En la semana de trabajo en la Sala de las Civilizaciones en el Palais Wilson de Naciones Unidas en Ginebra, se realizaron 6 paneles con más de 30 expertos, lo cual fue enriquecido con las intervenciones de los Estados y los aportes de la sociedad civil y otros actores.  Se contó con la participación de 80 Estados; la Unión Europea; la Santa Sede, el Estado de Palestina, el Consejo de Europa, la Cruz Roja, la Organización Internacional del Trabajo, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), el Programa de Naciones Unidas para el Ambiente y el South Centre; y 40 ONGs con estatus consultivo con la ONU.

Todos los aportes, elementos y reflexiones de la semana de trabajo, así como las contribuciones escritas, permitirán abordar los enfoques y temas para cumplir con el mandato del Consejo de Derechos Humanos.  Con estos elementos se elaborará un proyecto de instrumento internacional jurídicamente vinculante, a partir de la Tercera Sesión del Grupo de Trabajo, que deberá celebrarse en el año 2017.

El informe de trabajo es una muestra que la labor de este Grupo de Trabajo ha ganado en fuerza, en contenido, en espesor político y en participación.  Es un proceso vigoroso y en marcha, con el objetivo claro de cumplir con el mandato de la Resolución 26/9.  Desde el ejercicio de la Presidencia, constatamos que cada vez hay más voces, más países, más sectores que aspiran a establecer equilibrio y claridad a la relación entre empresas transnacionales y sus obligaciones y responsabilidades con respecto a los derechos humanos.  Además, se trata de un proceso necesario y oportuno para llenar un serio vacío en la normativa internacional de los derechos humanos.  Pero, sobre todo, se trata de un proceso que busca, por un lado, servir como una herramienta preventiva y por otro, que las víctimas de abusos corporativos tengan una herramienta jurídica general para defender sus derechos y obtener reparaciones.

Es importante señalar que el período intersesional siguiente será mucho más activo e intenso, pues se requerirá redoblar las consultas y el diálogo para garantizar la participación informada y deliberante de todos los actores, la voluntad política y la decisión de avanzar.

Como señalé en mi mensaje de clausura de la Sesión, debemos aprovechar esta oportunidad histórica para lograr un marco regulatorio internacional sobre derechos humanos para las empresas transnacionales, que establezca reglas claras, predecibles y universales que faciliten una inversión de calidad, pero sobre todo, que contemos con parámetros específicos de observancia general de derechos humanos, de manera que ni el vacío legal ni la falta de claridad normativa, provoquen impunidad en casos de abusos de derechos humanos cometidos por el sector corporativo.  Ha quedado claro en esta jornada de trabajo que en este proceso tenemos un compromiso con las víctimas y que la prevalencia y supremacía de los derechos humanos por sobre otros intereses debería dejar de ser una aspiración, para convertirse en una obligación.

María Fernanda Espinosa Garcés, Presidenta-Relatora del Grupo de Trabajo de Naciones Unidas sobre Transnacionales y Derechos Humanos.  Representante Permanente del Ecuador ante la ONU-Ginebra.