Resumen: Palestina procedió el pasado 28 de setiembre a interponer una demanda contra Estados Unidos relacionada al traslado de su Embajada de Tel Aviv a Jerusalén, anunciado en diciembre del 2017 y materializado en mayo del 2018. Con esta demanda, Palestina estrena el procedimiento contencioso ante la CIJ en su condición de Estado, reafirmando nuevamente su confianza en el derecho internacional y en la justicia internacional para solucionar controversias con otros Estados.

El pasado viernes 28 de setiembre, la Corte Internacional de Justicia (CIJ) anunció que Palestina procedió a presentar formalmente una demanda contra Estados Unidos debido al traslado de la embajada norteamericana en Israel de Tel Aviv a Jerusalén (véase comunicado de prensa en francés y en inglés).

Se trata de la primera demanda que presenta Palestina como Estado ante la CIJ, en respuesta a una acción de Estados Unidos considerada por muchos observadores internacionales como una verdadera "línea roja" que ningún presidente de Estados Unidos se había atrevido a cruzar antes del actual ocupante de la Casa Blanca, por más solicitudes recibidas por parte de Israel.

A la fecha, Palestina mantiene relaciones oficiales de Estado a Estado con 137 Estados, siendo Colombia el último en haber reconocido a Palestina como Estado, el 3 de agosto del 2018. Recientemente el jefe de la diplomacia española declaró que España estudia la manera de liderar un proceso en el seno de la Unión Europea (UE) sobre el reconocimiento de Palestina como Estado (véase nota de prensa de ABC del 21/09/2018).

El único Estado de la UE que sí ha reconocido a Palestina como Estado es Suecia, en octubre del 2014 (véase comunicado oficial); los únicos Estados en América Latina que aún no reconocen a Palestina como Estado son México y Panamá. Nótese, en el caso de México (que desde 1988 acoge en su capital a una “Delegación Especial de Palestina” y estableció una “Oficina de Representación de México” en Ramallah), que esta posición podría cambiar en los próximos meses.

Lo que Palestina le pide a la CIJ ordenar

En su demanda presentada a los jueces de la CIJ en La Haya (véase texto completo), Palestina solicita que se ordene a Estados Unidos que:

" 51. By the present Application, the State of Palestine therefore requests the Court to declare that the relocation, to the Holy City of Jerusalem, of the United States embassy in Israel is in breach of the Vienna Convention on Diplomatic Relations.

52. The State of Palestine further requests the Court to order the United States of America to withdraw the diplomatic mission from the Holy City of Jerusalem and to conform to the international obligations flowing from the Vienna Convention on Diplomatic Relations.

53. In addition, the State of Palestine asks the Court to order the United States of America to take all necessary steps to comply with its obligations, to refrain from taking any future measures that would violate its obligations and to provide assurances and guarantees of non-repetition of its unlawful conduct".

Tal y como se puede apreciar, se trata de una petición que busca obligar a Estados Unidos a actuar de conformidad con las disposiciones de la Convención de Viena de 1961 y a tomar medidas para evitar conductas similares en el futuro.

La base de competencia de la CIJ presentada

Es muy posible que Estados Unidos alegue que Palestina no es un Estado, no es miembro pleno de Naciones Unidas y que la CIJ debe declararse por lo tanto incompetente para conocer el fondo del asunto. Dificultarle a Palestina el pleno reconocimiento de su calidad de Estado y su membresía plena en Naciones Unidas constituye una constante de la política exterior israelí y norteamericana, con el fin de limitarle sustancialmente el acceso a mecanismos al que puede acudir cualquier Estado en sus controversias contra otro Estado. En esta estrategia, han podido contar con el apoyo de Canadá y de la UE que mantienen su posición de no reconocer a Palestina.

En este caso preciso, intentar esquivar a toda costa la competencia de la CIJ será prioritario para Estados Unidos, dado que en la etapa sobre el fondo, Palestina tendrá a su disposición varias resoluciones del mismo Consejo de Seguridad que apoyan su reclamo: siendo resoluciones que no fueron objeto de ningún veto por parte de Estados Unidos, resultaría sumamente original el buscar oponerse ahora a su contenido por parte del Departamento de Estado norteamericano.

La batería de argumentos norteamericanos se centrará muy probablemente en intentar demonstrar a los jueces que la base de competencia usada por Palestina es débil: esta última será brevemente expuesta en las líneas que siguen.

La base de competencia utilizada por Palestina es la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas de 1961, que suscribió y ratificó en abril del 2014 (véase estado oficial de ratificación), así como un Protocolo adicional a esta convención de 1961: se trata de un instrumento adicional, al que accedió Palestina en marzo del 2018, del que es parte Estados Unidos y que Israel no ha ratificado (véase estado oficial de ratificación). Este instrumento internacional permite a los Estados Partes recurrir a la CIJ en caso de controversias sobre la implementación y/o interpretación de la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas.

Siempre atentos a cualquier iniciativa de Palestina, la accesión de Palestina a este protocolo fue objeto de una nota diplomática de Estados Unidos en mayo del 2018 (véase texto), en la que Estados Unidos señala que:

"The Government of the United States of America does not believe the ‘State of Palestine’ qualifies as a sovereign State and does not recognize it as such. Accession to the Optional Protocol is limited to sovereign States which may become Parties to the Vienna Convention on Diplomatic Relations".

Palestina respondíó de igual forma un mes después a la nota norteamericana, recordando el voto obtenido en el 2012 sobre su Estatuto de "Estado no Miembro Observador" en el marco de la Asamblea General de Naciones Unidas (vease texto completo) y en la que precisa a Estados Unidos que:

"As a State Party to the Optional Protocol to the Vienna Convention on Diplomatic Relations, concerning the Compulsory Settlement of Disputes, of 18 April 1961, which entered into force 21 April 2018 [for the State of Palestine], the State of Palestine will exercise its rights and honor its obligations with respect to all States Parties. The State of Palestine trusts that its rights and obligations will be equally respected by its fellow States Parties".

Algunos detalles con relación a la accesión de Palestina a otros instrumentos internacionales

El intercambio de notas entre Estados Unidos y Palestina no se verificó cuando Palestina accedió en el 2014 al Pacto sobre Derechos Civiles y Políticos suscrito en 1966, del que es también parte Estados Unidos (véase estado de ratificación y declaraciones emitidas): con lo cual puede persistir la duda de si Palestina sí es considerada como un Estado para unos tratados y no para otros por parte del Departamento de Estado. De cara a un litigio en el que se discutirá el alcance de una objección como la de Estados Unidos, esta (y posiblemente otras) inconsistencia(s) podría(n) surtir efectos desde el punto de vista jurídico.

Con relación a otro tratado internacional clásico como lo es la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados de 1969, al que accedió Palestina en abril del 2014, al no ser parte Estados Unidos de este instrumento (como tampoco Israel), no hubo ningún intercambio de notas diplomáticas similar al antes referido (véase estado oficial de ratificaciones).

En lo atinente a un tratado más reciente y particularmente temido por Israel y por Estados Unidos, el Estatuto de Roma adoptado en 1998 (que crea la Corte Penal Internacional o CPI), Palestina logró obtener el estatuto de "Estado Observador" en diciembre del 2014 (véase nota nuestra titulada "Palestina: estatuto de Estado observador acordado por Asamblea de Estados Partes a la Corte Penal Internacional (CPI)" editada en el sitio de DIPúblico). Posteriormente Palestina accedió, en enero del 2015 a este instrumento como Estado Parte. En este caso, la ausencia de Estados Unidos y de Israel entre los Estados Partes descarta la necesidad, para Estados Unidos, de proceder a algún intercambio de notas similar con la Secretaría General de Naciones Unidas (véase estado oficial de ratificaciones). Recientemente, un alto funcionario de Estados Unidos profirió amenazas contra los mismos integrantes de la CPI, posiblemente en razón de las investigaciones que ha abierto la CPI con relación a las operaciones militares israelíes en Palestina (véase nuestra nota titulada "La Corte Penal Internacional (CPI) toma nota de amenazas hechas por Estados Unidos", publicada en el sitio de Monitor de Oriente).

De algunos ejercicios previos en Naciones Unidas sobre el traslado de la embajada norteamericana a Jerusalén

Como se recordará, la decisión de Estados Unidos de reconocer a Jerusalén como capital de Israel dada a conocer al iniciar el mes de diciembre del 2017 fue objeto de una resolución del Consejo de Seguridad el 18 de diciembre del 2017: el texto recibió el voto a favor de los 14 integrantes del máximo órgano de Naciones Undas, oponiéndose únicamente Estados Unidos. Remitimos a nuestros estimables lectores a nuestra nota titulada "Votación en el Consejo de Seguridad sobre reconocimiento de Jerusalén como capital: 14 votos y un veto", publicada en el sitio de DIPúblico, en la que nos permitimos plantear algunas preguntas:

"Jurídicamente, Estados Unidos vetó una resolución que instaba a respetar lo dispuesto por el mismo Consejo de Seguridad: estamos a todas luces ante una situación raramente vista en Nueva York.¿Vetó Estados Unidos la autoridad del mismo Consejo de Seguridad? ¿O el respeto a la legalidad internacional? Esta actitud inédita que se materializó con el recurso al veto constituye sin lugar a dudas una verdadera bofetada al ordenamiento jurídico internacional".

Posteriormente, el mismo texto fue objeto de una votación en el seno de la Asamblea General de Naciones Unidas, el 21 de diciembre del 2017 (véase nuestra nota titulada "Análisis del contundente rechazo de la Asamblea General de Naciones Unidas al reconocimiento de Jerusalén como capital", publicada en el mismo sitio antes referido).

Estas acciones en estos dos órganos de Naciones Unidas evidenciaron el profundo aislamiento de Estados Unidos (y de Israel), logrando ambos obtener únicamente a un reducido grupo de Estados para votar en contra del texto en el seno de la Asamblea General.

Pese al repudio generalizado a su decisión, Estados Unidos procedió a inaugurar formalmente su embajada en la Ciudad Santa en el mes de mayo del 2018, así como dos Estados de América Latina: Guatemala y Paraguay. El 15 de mayo del 2018, una nueva reunión del Consejo de Seguridad - que se limitó esta vez a un intercambio de posiciones - confirmó la situación de aislamiento de la delegación de Estados Unidos (véase al respecto nuestra nota titulada "The transfer of the US Embassy to Jerusalem: the need of responses from international community").

Un reciente traslado de embajada desde Jerusalén hacia Tel Aviv

Al iniciar el mes de setiembre del 2018, Paraguay optó por retirar a su embajada de Jerusalén y trasladarla a Tel Aviv, decisión que había tomado en sentido inversa pocos meses antes sin ninguna explicación (véase nuestra nota titulada "La valiente decisión de Paraguay de restablecer su Embajada en Tel Aviv: una breve puesta en perspectiva" publicada en el sitio de Debate Global). Al restablecer su embajada en Tel Aviv, Paraguay deja únicamente al embajador de Guatemala para hacerle compañía a su homólogo norteamericano en la Ciudad Santa.

A modo de conclusión

La demanda interpuesta este 28 de setiembre del 2018 por Palestina contra Estados Unidos viene a intentar obtener de la justicia internacional un respaldo ante la actitud de la administración del Presidente Trump con relación a Oriente Medio: una manera de intentar frenar al actual ocupante de la Casa Blanca, el cual se ha enfocado desde que asumió su cargo en enero del 2017, en satisfacer cada una de las pretensiones de Israel, aunque ello signifique desafiar abiertamente la legalidad internacional y el consenso por más de 70 años sobre el estatuto particular de Jerusalén.

Nicolás Boeglin

Profesor de Derecho Internacional Público, Facultad de Derecho, UCR.

Contacto: nboeglin(a)gmail.com