En la víspera de las elecciones de 2459 concejales o concejalas en Venezuela, conviene reflexionar sobre vigencia de esta figura en el marco de la historia y las condiciones actuales de lo local en la sociedad venezolana. Estas elecciones son particulares al menos por tres características: la decisión sin precedentes del Consejo Nacional Electoral de establecer un proceso electoral en un momento diferente a la escogencia de los alcaldes, la escasa participación en la contienda de la oposición al gobierno bolivariano y la estimación de una baja participación del electorado.

I

Es necesario comenzar haciendo un breve recorrido por el proceso histórico relacionado con los ediles y las ediles, cuyo punto de partida es el cabildo, una de las instituciones impuestas en el proceso colonizador y que ha persistido esencialmente como mecanismo para gestionar lo local. Cuando el adelantado procedía a fundar una villa, tenía la facultad de nombrar a los regidores que conformarían el cabildo, cuya responsabilidad se circunscribía a la gestión de los temas administrativos, económicos y políticos de su territorio, además de designar al alcalde.

En los albores de nuestro periodo republicano, se incorporó la figura del municipio (que se alterna con la figura del cantón como equivalente), y que se encontrará siempre en una tensión cuya base es la dicotomía federación y centralismo, donde este último termina prevaleciendo jurídica y prácticamente. Ya entrado en siglo veinte y durante la incipiente democracia se establece a nivel constitucional la autonomía municipal, pero los municipios como instituciones se convierten en rehenes de los partidos políticos, a tal punto que solo hasta 1979 fue posible realizar las primeras elecciones de alcaldes y concejales en el país.

De acuerdo a la constitución vigente “los municipios constituyen la unidad política primaria de la organización nacional, gozan de personalidad jurídica y autonomía dentro de los límites de esta Constitución y de la ley” y “en el ámbito de sus competencias se cumplirán incorporando la participación ciudadana al proceso de definición y ejecución de la gestión pública y al control y evaluación de sus resultados, en forma efectiva, suficiente y oportuna” (art. 168). Dentro de la arquitectura institucional de municipio el gobierno y la administración municipal corresponde al alcalde o alcaldesa, mientras “La función legislativa del Municipio corresponde al Concejo, integrado por concejales elegidos o concejalas elegidas”, correspondiendo finalmente la vigilancia y fiscalización a la Contraloría Municipal.

Las competencias de los municipios se establecen en el articulo 178 de la Constitución y se desarrollan en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2006), que en síntesis consisten en ejercicio del “gobierno y administración de sus intereses y la gestión de las materias, en cuanto concierne a la vida local, en especial la ordenación y promoción del desarrollo económico y social, la dotación y prestación de los servicios públicos domiciliarios”.

Los concejales o concejalas como representantes de los habitantes de una determinada circunscripción electoral deben formar parte del consejo municipal, órgano al que le corresponde la función legislativa del municipio, además del control político sobre los órganos ejecutivos del Poder Público Municipal. En el artículo 95 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal se detallan 23 atribuciones de las cuales solo presentaremos las siguientes sin jerarquizar:

• Iniciar, consultar a las comunidades y sus organizaciones, discutir y sancionar los proyectos de ordenanzas, aprobar el Plan Municipal de Desarrollo y los planes y demás instrumentos de ordenación urbanística,

• Ejercer la potestad normativa tributaria del Municipio, aprobar el presupuesto de gastos que soporte su plan legislativo anual,

• Aprobar el cambio de nombre del Municipio, previa consulta con la población del mismo y de conformidad con las leyes aplicables,

• Aprobar las concesiones de servicios públicos o de uso de bienes del dominio público, y lo concerniente a la enajenación de los ejidos y otros inmuebles,

• Aprobar la escala de remuneraciones de empleados y obreros al servicio del Municipio, y la de los altos funcionarios,

• Ejercer la autoridad en materia del sistema de administración de recursos humanos, y, en tal carácter, podrá nombrar, promover, remover y destituir, de conformidad con los procedimientos establecidos,

• Promover los mecanismos que legalmente le estén conferidos y que contribuyan a garantizar en forma eficiente, suficiente y oportuna la participación ciudadana en el proceso de formación, ejecución, control y evaluación de la gestión pública municipal.

• Autorizar al alcalde o alcaldesa, oída la opinión del síndico o síndica municipal, para desistir de acciones y recursos, convenir, transigir y comprometer en árbitros,

• Aprobar el Plan de Inversión Municipal, contenido en el proyecto de Ordenanza del Presupuesto presentado por el Consejo Local de Planificación Pública, conforme al mecanismo presentado en la Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública,

• Ejercer funciones de control sobre el gobierno y la administración pública municipal, en los términos consagrados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en esta Ley,

• Los concejales y concejalas deberán presentar dentro del primer trimestre del ejercicio fiscal respectivo, de manera organizada y pública a los electores de la jurisdicción correspondiente, la rendición de su gestión legislativa y política del año inmediatamente anterior, en caso contrario, se le suspenderá la dieta hasta su presentación.

• Organizar toda la normativa referente a la justicia de paz en el Municipio.

II

Ahora bien ¿cuál es el desempeño de los concejales y concejalas dentro de esta arquitectura institucional? Digamos que los consejos municipales en el presente pasaron de ser rehenes de partido, para ser rehenes de los alcaldes o alcaldesas, sin importar la tendencia política a la que se adscriban; que frente a la ausencia de un relato articulador en los partidos políticos se convierte en una suerte de caudillos, al mejor estilo del sistema político de finales del siglo XIX. Además lo que agrava la situación es que estos rehenes, experimentan un equivalente al Síndrome de Estocolmo, que hace posible hasta la connivencia entre la víctima y el victimario. El alcalde o alcaldesa en la práctica buscarán asegurar la lealtad de los concejales y concejalas para asegurar su orientación, que no siempre de traduce en un plan de trabajo, con lo que se anula en los hechos la función legislativa y de control político. La deliberación, debate y la participación ciudadana como establece la constitución están ausentes. Así pues, los concejales y las concejalas se han reducido a ser gestionar demandas sociales que les son presentadas por la población, en lugar de abordar las causas y las propuestas para superar esos problemas en un ámbito más amplio; y como apuntaba hace un momento para las labores de gestoría debe tener la venia del ejecutivo local que tiene los recursos y mecanismos.

En la actualidad existen insuficientes trabajos de investigación sobre lo local y en particular sobre la función legislativa en los municipios, aun así, podemos referir un trabajo realizado por la organización no gubernamental Transparencia Internacional, que declara “promover condiciones, procedimientos y factores para prevenir y disminuir la corrupción”. En el examen que esta organización desarrolló en ciento cincuenta consejos municipales en nuestro país, en particular en relación a la lucha anticorrupción, acceso a la información pública, participación ciudadana y datos abiertos; determinó entre otros aspectos lo siguiente:

• Se detectaron que en 88 de los concejos municipales (59%) tienen actividades adicionales a sus competencias de controlar, legislar, rendir cuentas y representar a los ciudadanos y promover su participación.

• Se observa que la mayoría de las unidades de auditoría interna en los concejos municipales tienen poca o ninguna actividad de control posterior, es decir existe muy poco control interno, solo el 17% de los Concejos Municipales.

• El 89% (133) no poseen un canal abierto para recibir denuncias de Corrupción.

• La mitad de los Concejos Municipales evaluados presentan informes anuales, sin embargo, en la mayoría hay poca transparencia en la rendición de cuentas sobre la ejecución de sus actividades.

• El 62% no cuentan con metodologías o prácticas de uso habitual para regular la forma de participación del ciudadano en el proceso legislativo, de acuerdo a lo establecido en las leyes.

• El 65% no regulan la forma de participación ciudadana en las iniciativas legislativas y 102 (68%) no regulan la forma de participación en el procedimiento de consulta pública.

• El 49% no cuentan con un reglamento o normativa interna que regule la participación ciudadana en las sesiones ordinarias de acuerdo a lo establecido en las leyes.

• El 55% no establecen los requisitos y el procedimiento de asistencia y participación de los ciudadanos a las sesiones ordinarias del concejo municipal y 81 (54%) no regulan el derecho de palabra de los ciudadanos. (Subrayado del autor).

Además de las insuficiencias administrativas que se revela en las conclusiones del estudio de Transparencia Internacional, lo preocupante es la constatación del hecho de que los Consejos Municipales se han convertido en suma en un “coto privado” de un sector de la sociedad política local que prevalece (en algunos caso vinculados al gobierno bolivariano y otros a su oposición), en el cual la participación organizada de los ciudadanos y ciudadanas solo es permitida si es leal a este sector o convalida una determinada posición.

III

Un aspecto que incorporo al análisis sobre los concejales y las concejalas, es el hecho que desde 2010 y bajo la condición de Hugo Chávez de ha promovido la construcción de una propuesta alterna a la noción de municipalidad, con el objeto de profundizar la participación y la corresponsabilidad de la ciudadanía en la definición de las orientaciones y la administración de lo local. Esta propuesta es la de la construcción del Estado comunal, cuya base es la comuna (figura que aun no posee rango constitucional), que a su vez están conformadas por los concejos comunales. De acuerdo al artículo 1 de Ley Orgánica de las Comunas (2010) estas son una “entidad local donde los ciudadanos y ciudadanas en el ejercicio del Poder Popular, ejercen el pleno derecho de la soberanía y desarrollan la participación protagónica mediante formas de autogobierno para la edificación del estado comunal, en el marco del Estado democrático y social de derecho y de justicia.”. Dentro de las comunas existe un espacio denominado Parlamento Comunal, que, aunque la ley es genérica en sus atribuciones se constituye en un espacio deliberativo en lo comunal. Cuando se examina detalladamente el marco legal relacionado con el Estado comunal observamos que la tendencia es que el municipio transfiera competencias y recursos a los consejos comunales y las comunas, lo que terminaría comprometiendo su vigencia. Adicionalmente el presidente Maduro ha instruido a la Asamblea Nacional Constituyente en funciones desarrollar un capitulo sobre el Estado comunal.

Margarita López Maya en un trabajo titulado Socialismo y comunas en Venezuela (2017), expone que la iniciativa del Estado comunal “revela una dinámica impuesta de arriba hacia abajo, que redujo y partidizó el pluralismo comunitario que era propio de las organizaciones impulsadas en el primer gobierno de Chávez. Esta dinámica ha limitado su potencial autonómico y propiciado su cooptación.” Y concluye: “sostengo que consejos comunales y comunas, como parte de un repertorio de innovaciones participativas, en un contexto democrático que los deslindara de los partidos políticos o del Estado, podrían constituirse en espacios para el desarrollo de igualdad, corresponsabilidad, solidaridad y alternativas productivas de trabajo colectivo, y propiciar la ciudadanía, el empoderamiento y demás atributos que la bibliografía especializada asocia al ejercicio de la participación directa sin mediaciones políticas. Sin embargo, en las actuales circunstancias, este tipo de instituciones enfrentan insalvables obstáculos y más bien tenderán a desintegrarse o a quedar como meras correas de distribución de bienes que otorga el gobierno a cambio de lealtades políticas.”

IV

Volvamos a la pregunta inicial ¿Son útiles los concejales y las concejalas? ¿Qué piensa usted estimado lector, estimada lectora? En mi opinión tal como se desempeñan en la actualidad hoy, no son útiles, dado que carece de su principal rasgo: la beligerancia para deliberar. Y si prospera la idea de Estado comunal menos, sería obsoleta su función. Así que estamos en presencia de una figura que agoniza y otra que tiene el pronóstico de muerte temprana. Lo que podemos observar como una de las causas de ambas situaciones es la concepción de democracia liberal que persiste en el imaginario del venezolano o la venezolana, mediante el cual el ejercicio del voto es suficiente para asumir que se participó efectivamente en la sociedad. Una democracia en los hechos restringida ha permitido que los ediles, las ediles y las comunas estén cooptados por la sociedad política y en particular por los alcaldes y las alcaldesas.

¿Qué si hay que ir a votar este nueve de diciembre? Si, absolutamente. Es nuestro deber, pero no debe quedarse en mero hecho electoral. Si queremos otra situación la tarea pendiente sigue siendo participar, ahora en lo local, en lo comunal.

Jesús A. Rondón

Sociólogo, @jxrondon