El Salvador

Anteproyecto de Ley de Asocios Público Privados

Gilberto García

14/04/2013

Opinión

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Otra modalidad de privatización y de reducción de los ingresos del Estado en detrimento de su capacidad de financiar la política social.

Aparte de las características que han querido resaltar los medios de comunicación tradicionales, el primer gobierno de la izquierda en El Salvador – un gobierno de coalición de fuerzas de izquierda partidarias, grupos progresistas y empresarios– ha sido de variados matices. Entre enfrentar la crisis económica internacional, la espiral de violencia heredada y promover reformas en el tema de la transparencia gubernamental, lo que no se puede dejar de ver es un enfoque muy marcado en la política social. Paquetes escolares gratuitos (uniformes, zapatos, útiles), pensiones a los adultos mayores, paquetes agrícolas a los campesinos, carreteras estratégicas y obras de mitigación, son solo algunas de las obras que no se pueden dejar de mencionar en cualquier análisis objetivo. En este mismo período el partido de izquierda el FMLN, ha complementado la política social del gobierno con programas sociales desde las municipalidades que gobierna, en empresas mixtas con PDVSA, es decir, los programas de ALBA que comprenden combustibles a menor precio, créditos para la siembra y posterior comercialización de granos básicos, becas escolares y próximamente medicinas a bajos costos. Todo pareciera enfocado en una estrategia que permita mostrar lo que se puede hacer en beneficio de la población desde un Estado con una política social progresista lo cual permita un segundo gobierno de izquierda a partir de 2014.

Uno de los puntos preocupantes es el financiamiento de estas obras sociales, los cuales en parte se han hecho con ingreso corriente, y en parte con endeudamiento, el cual ya ronda el 56% del PIB, mucho más alto que el 45% que recomienda el mismo Fondo Monetario Internacional. Sin embargo, la Reforma Fiscal, ha sido la gran ausente en esta administración, ya que el pequeño ajuste al impuesto sobre la renta que se aplicó en 2012, apenas esta pudiendo oxigenar las finanzas del Estado que ya han mostrado problemas de caja en varias dependencias.

En esta materia, el Ejecutivo y especialmente el Secretario Técnico de la Presidencia, ha sido el impulsor de una serie de leyes llamadas de “Atracción de la Inversión Extranjera” las cuales pretenden superar lo que él funcionario considera el “fracaso” de esta administración en atraer dichas inversiones. El paquete de leyes contiene algunas para modernizar la actividad económica tal es el caso de la firma electrónica y de la agilización de los trámites para las negocios. Pero el grueso del paquete esta basado en reducir impuestos a las supuestas empresas que se quieren atraer, lo cual obviamente se hace a costa de reducir aún más los ingresos estatales. Las tres principales leyes de este paquete que tiene este efecto es la reforma a la Ley de Servicios Internacionales, de Zonas Francas, aprobadas en enero y febrero 2013, respectivamente, y la más preocupante, la pretendida Ley de Asocios Público Privados que se encuentra en fase de Anteproyecto en la Asamblea Legislativa.

La reforma a la Ley de ZF, amplió los beneficios a estas empresas, con lo que se mantendrá el gasto fiscal debido a que estas empresas no pagan impuestos a la importación, renta IVA ni impuestos municipales. Ya la Comisión de Hacienda estimó en cerca de 60 millones al año el ingreso que deja de llegar a las arcas estatales por esta vía. Peor aún, la reforma a la Ley de Servicios Internacionales donde estaban básicamente los llamados Call Centers, amplio los rubros de las empresas que se pueden inscribir a este régimen a hoteles, empresas de seguridad, logísticas, transporte, hospitales privados, etc., toda vez que sean parte de una cadena multinacional. Lo interesante es que este sacrificio en materia de impuestos, en realidad atrae poco la generación de nuevos empleos. Todos los Call Centers instalados en el país solo trasladaron en 2007 sus operaciones de un régimen normal a uno sin impuestos y en realidad no crearon nuevos empleos o muy pocos. Parece que el beneficio fue solo para las empresas al dejar de pagar impuestos. Esto mismo se prevé para los nuevos sectores bajo esta Ley, cerraran sus operaciones con un nombre y se trasladarán con otra razón social a un régimen sin impuestos con uno nuevo, burlando así el pago de impuestos al Estado sin estar generando en realidad nuevos empleos.

¿Acuerdos o desacuerdos?

A todo lo anterior, se suma la posible ratificación del Acuerdo de Asociación con la Unión Europea, el cual es un TLC más, que reducirá también los aranceles a los productos provenientes de la UE (y por ende mayor reducción a los ingresos del Estado). Asimismo protegerá con niveles superiores a CAFTA, los intereses de las multinacionales europeas en detrimento de los Estados y la población. El supuesto atractivo de este acuerdo – El Dialogo Político y el Acuerdo de Cooperación- en realidad no son ni nuevos ni son atractivos. El dialogo político siempre ha existido y la cooperación, dada la crisis económica del bloque Europeo en realidad esta mermando, vasta observar a la Agencia Española para la Cooperación al Desarrollo, la cual en 2012 redujo en un 60% sus aportes fuera de España y ha focalizado las mismas en regiones, países y temas. En resumen, el ADA más bien esta diseñado para oxigenar económicamente a la UE especialmente a las multinacionales en este período crítico para la economía europea.

En cuanto a la pretendida Ley APP, es claro que forma parte de la agenda de la Embajada Estadounidense en El Salvador, la embajadora Maricarmen Aponte, parece ser la principal promotora de ésta Ley. En una charla con empresarios de la construcción en octubre 2012, uso un ejemplo bastante particular, diciendo que si hay que hacer una carretera para un nuevo hotel, esta se puede financiar con ingresos de la empresa y del gobierno y que eso es bueno para todos. La promoción del APP se esta realizando de manera coordinada al ofrecimiento de los Fondos del Milenio fase dos (Fomilenio II) el cual convertiría la costa del litoral que bordea el litoral salvadoreño en un corredor logístico entre Puerto de Cutuco en la Unión, Acajutla en Sonsonate y Puerto Quetzal en el pacífico Guatemalteco, completando otro tramo del corredor logístico del llamado Plan Puebla Panamá. Aprovechando esta posibilidad, cadenas hoteleras como Decameron que ya opera un resort frente al principal arrecife de coral del país en Sonsonate (donde ocasionó un grave daño en años anteriores), aprovechando la posibilidad del Fomilenio II, ya ha anunciado inversiones en playas hasta ahora no explotadas como el Icacal en La Unión. Casualmente el ejemplo de la embajadora estadounidense, a los empresarios de la construcción, coincide perfectamente con el ejemplo de Decameron.

La insistencia de la embajadora estadounidense en la necesidad de aprobar la Ley de APP, en cada ocasión posible,ha atraído desde protestas de las organizaciones sindicales salvadoreñas frente a la embajada Estadounidense, hasta una carta de Richard L. Trumka Presidente de la AFL-CIO, Central sindical estadounidense que representa a 12.5 millones de trabajadores y trabajadoras en EE.UU. En una carta enviada a la embajadora el pasado 4 de abril de 2013, Trumka se referió a la presión de la diplomática hacia las autoridades salvadoreñas; "Esta presión constituye una clara intervención en la soberanía y en el proceso legislativo de El Salvador. Nuestro gobierno no tiene el derecho de amenazar al gobierno de El Salvador e influenciar ayuda extranjera para la aprobación de la Ley P3 (Asocios Público Privados) "Hacemos un llamado a la Embajada de los Estados Unidos, a parar su presión sobre la soberanía del gobierno del El Salvador en la aprobación de esta dañina ley". Y haciendo una comparación con la aplicación de estos mismos mecanismos en los EE.UU. Trumka dijo: "Como podemos ver en nuestro país, los asocios público-privados no son la solución para el crecimiento; únicamente empeoran las condiciones laborales y debilitan los servicios públicos para los ciudadanos".

La supuesta derrama que pueda generar el Fomilenio II a las comunidades del litoral salvadoreño, no se compara con la destrucción que se amenaza para la zona, ni con los beneficios comerciales y económicos para empresas de transporte, logísticas, de construcción, hoteleras y otras fundamentalmente multinacionales. De echo, se creará una enorme presión sobre la tenencia de la tierra en una franja donde se ubicó buena parte de las tierras repartidas bajo el PTT (programa de transferencia de tierras) la cual fue transferida a ex combatientes de ambos bandos y población afectada por el conflicto armado, como parte de los acuerdos de paz. Estas tierras son en buena parte tierra Clase 1 para el cultivo y su vocación es agrícola, muy diferente a la presión a que serán sometidas por el mercado especulativo de bienes y raíces. También ya son evidente las enemistades y conflictos que la aceptación o rechazo del FOMILENIO II esta causando entre la población y comunidades del litoral. Algo muy similar a los conflictos causados por la minera PacificRim en el departamento de Cabañas, el cual ha causado ya varias víctimas mortales. Aquí es donde recordamos a Monseñor Romero que nos anunciaba que la maldad del sistema esta en poner a pelear a “pobres contra pobres”.

Asocio Público Privado: un pésimo negocio para el Estado y la Población

Luego de un exhaustivo análisis del anteproyecto que esta analizando la Asamblea Legislativa, podemos observar que primero, no es una modalidad nueva, ya existe y ha traído grandes perjuicios al Estado y a la población salvadoreña.

Los asocios público privados, se han desarrollado hasta ahora regulados por contratos bajo la Ley LACAP que brinda el marco legal necesario para estas obras. Para ello se establecen documentos llamados Bases de Licitación en donde generalmente los gobernantes de turno entre 1989 y 2009, colocaron condiciones que beneficiaban a las empresas a las que iban a entregar los recursos estatales, muchas veces empresas en donde estaban comprometidos sus propio intereses. El mejor ejemplo es el caso de la empresa geotérmicaGEO,la cual fue entregada a los inversionistas italianos de la multinacional ENEL, en condiciones absolutamente desfavorables para el Estado y la población. Por eso resulta paradójico que mientras el presidente salvadoreño Mauricio Funes, dice que va defender personalmente los intereses del país en este caso, esta promoviendo una ley como la de APP que establecería condiciones desfavorables de entrada para el Estado y la población y de paso los dejaría amarrados para 40 años, bajo el falso supuesto de dar certeza a los inversionistas. La única certeza que eso significa es que las condiciones desfavorables para el pueblo salvadoreño contenidas en el actual Anteproyecto APP, duraran al menos 4 décadas, prorrogables, por supuesto.

Los promotores de los APP usan el argumento falaz que no hay certeza jurídica para los inversionistas y que por eso no vienen más inversión. Nada más falso que esto. Uno de los asocios público privados más antiguos es la empresa INSINCA donde participa capital japonés y del gobierno salvadoreño desde 1966. Tampoco las condiciones para los trabajadores salvadoreños en esta empresa están demostrando que este tipo de inversiones otorgue condiciones ejemplares a la clase trabajadora nacional. Asimismo y como explicamos arriba, la Ley LACAP ya otorga el marco jurídico a las inversiones mixtas. La clave del asunto es crear condiciones gana – gana, donde no sea solo los inversionistas los beneficiados, sino el interés nacional y de la población. Estas condiciones ya se pueden establecer claramente en los contratos y en las bases de licitación sin necesidad de una nueva Ley.

Sería bueno que el Secretario Técnico de la Presidencia recordará que la principal causa del no aumento de la inversión extranjera en el país, es la poca capacidad de la demanda de la población salvadoreña (baja capacidad de consumo) debido a los raquíticos niveles salariales, así como la necesidad de mayores niveles de tecnificación y profesionalización de la mano de obra. Elevar los niveles salariales e invertir intensivamente en la educación técnica y superior deberían ser las prioridades del gobierno para atraer inversión extranjera aumentando la capacidad de consumo de la población y mejorando el nivel técnico y académico de la fuerza de trabajo, en un perspectiva sostenible y de largo plazo.

A la población, la Ley de APP le obligará a pagar altos precios por los servicios que presten las empresas privadas a las que se entreguen los bienes estatales y fiscales. El anteproyecto introduce un nefasto concepto de AUTOSOSTENIBILIDAD con lo cual se refiere que estos proyectos se sostendrán con los “ingresos de tarifas o valores cobrados directamente a los usuarios, los cuales deben cubrir los costos de operación más una rentabilidad adecuada al riesgo que asume” (el ente privado) “correspondiente a las condiciones de mercado”. El problema no es sacar la Educación, la Salud y la Seguridad Pública de la Ley de APP, el problema es que por los servicios entregados a las empresas multinacionales se cargará mayores costos a la población que esta al final de la cadena. Y si esto sucede en los sectores de puertos, aeropuertos, transporte, energía, educación superior u otros, siempre impactará en la ya maltrecha capacidad adquisitiva de la mayoría de la población.

El anteproyecto de Ley, aunque se presentan como una alternativa para que los inversionistas financien las obras que no alcanza a cubrir el Estado, en realidad es un nuevo gasto fiscal. El Anteproyecto establece que se destinará hasta el 8% del Presupuesto Nacional (1%) del PIB para financiar APP´s, que se entregarán a los inversionistas privados. Como dijo una trabajadora al explicar coloquialmente a sus compañeros este punto, es como si gastáramos en comprar una gallina, luego la vamos a regalar y luego a esos que se las regalamos, les vamos a comprar los huevos. Cualquiera verá el pésimo negocio que significa.

En cuanto a los Derechos Laborales Básicos y Libertades Sindicales, al igual que en el Tratado de Libre Comercio con EE.UU. estos son mencionados en el Anteproyecto de Ley APP de manera cosméticamente y a nivel declarativo. Pero no solo eso, a diferencia de lo que ya esta regulado en la LACAP, bajo la nueva Ley APP un inversionista no podría perder el contrato si viola de manera recurrente las obligaciones y derechos laborales, el Anteproyecto no incluye esta posibilidad. Otro retroceso es que bajo la Ley LACAP no se permite la subcontratación de las obras principales contratadas, y el Estado mediante la oficina gubernamental que realiza el contrato de licitación, sigue siendo el responsable del cumplimiento de la legislación laboral. Bajo la nueva Ley APP la empresa contratante podrá subcontratar libremente las labores que quiera y será ella misma, la única responsable del cumplimiento de las normas laborales en sus subcontratistas. Cómo la empresa administradora del APP no podrá perder los contratos por incumplimientos laborales, para estas en realidad será opcional cumplir los derechos laborales, pues aunque el Ministerio de Trabajo les señale infracciones, las multas que impone éste son risibles ($57.14 la máxima) y no existe consecuencia adicional luego de ser pagada la misma.

Los promotores de la Ley de APP usan otro argumento falaz. De que esta va generar seguridad jurídica y reducirá la burocracia. En realidad, analizando el Anteproyecto, ésta generaría exactamente lo contrario. La Ley otorgaría super poderes a la oficina presidencial PROESA, dándole un poder fáctico en toda licitación arriba de los 45 mil salarios mínimos ($10 millones de US$ aproximadamente). Esta concentración de poder es riesgosa en un régimen democrático, adicionalmente, riñe con la separación de poderes y con la autonomía municipal que son tutelados por la Constitución de la República.

Adicionalmente se creará más burocracia en el aparato estatal, con el Organismo Fiscalizador de los APP (OFAPP) el cual aparte de tener vía libre para subcontratar prácticamente todas sus funciones, éstas están centradas en vigilar el cumplimiento de los compromisos del Estado en los contratos y no tanto en los compromisos de los privados. Adicionalmente, sus funciones y competencias entran en contradicción con la Corte de Cuentas (cuya existencia y labores están regidas por la Constitución de la República), con las Superintendencias, con la Autoridad Marítima Portuaria y con la de Aviación Civil. En resumen la Ley de APP, el OFAPP y PROESA crearan todo un complejo y contradictorio entramado institucional, que será el terreno perfecto para la falta de seguridad jurídica, la corrupción y el tráfico de influencias.

La contradicción en el discurso y aspiraciones de la izquierda partidaria

A pesar que proyectos relacionados al ALBA en El Salvador en la práctica están demostrando que no es necesaria una Ley del tipo del APP para promover empresas con finalidad social, resulta preocupante la falta de un cuestionamiento crítico al anteproyecto APP desde el FMLN.

Esto parece ser una contradicción, si el partido de izquierda aspira a lograr un segundo mandato en el cual tenga una mejor correlación de fuerzas que en el actual, ya que en el primero ha debido ceder en los grandes temas económicos, fiscales y de seguridad, para enfocar sus esfuerzos en el área social.

La anunciada firma del Tratado de Libre Comercio con la UE, la consumada reforma a la Ley de ZF y de Servicios Internacionales, y una posible Ley de APP´s, son todas medidas que han contado, o cuentan con el apoyo anunciado del FMLN, y son sin excepción, medidas que van a tener un elevado costo fiscal. Todas significan menos ingresos para el Estado. Y resulta paradójico también, debido a que es el FMLN, quien preside la Comisión de Hacienda de la Asamblea Legislativa, en donde han sido o están siendo discutidas las mencionadas iniciativas legislativas.

Dado que el país pasa de su límite de endeudamiento, y que la Reforma Fiscal ha avanzado poco o nada, ¿De donde se pretende financiar las políticas sociales en un segundo período?. Esta es una buena pregunta para el candidato presidencial y para la misma dirección partidaria. ¿Será que están conscientes que del aparato estatal solo les va quedar el cascarón, los gastos y las deudas?.

Nuevamente salta a la vista, que la postergada Reforma Fiscal Integral es urgente, no se puede apostar que desde los proyectos de economía mixta como el ALBA se haga, aquello que debería hacerse con los impuestos recaudados principalmente de los que más tienen en este país. Esto sería el equivalente a que el ALBA subsidié a la ANEP!. Si … por chocante que esto se oiga.

Finalmente, ante argumentos como que “Hasta en Cuba están atrayendo la inversión extranjera”, conviene recordar las condiciones en que esto se realiza en la isla caribeña. Desde el llamado “Período Especial para Tiempos de Paz” la llamada la Ley 77 para atraer inversiones extranjeras establece que los bienes de las empresas extranjeras que invierten en ese país pueden ser expropiados por motivos de “Utilidad Pública o Interés Social declarados por el gobierno”. Incluso establece que las compensaciones por expropiaciones se harán con pesos convertibles. Asimismo las inversiones extranjeras pagan impuestos sobre la renta del 30% y cuando se trata de empresas dedicadas a la explotación de bienes no renovables, hasta del 50%. Adicionalmente las empresas extranjeras pagan 14% de impuesto sobre la renta como aporte a la Seguridad Social y el 11% por el uso de la fuerza de trabajo nacional, fondo que se dedica para la educación y cualificación de la mano de obra y la salud, lo cual cuenta con reconocimiento a nivel mundial. Esto quiere decir que los inversionistas extranjeros en Cuba pagan entre el 55% y 75% de impuestos sobre sus ganancias y aún así han llegado a invertir grandes cadenas hoteleras y empresas petroleras, y más recientemente se han instalado los primeros parques industriales. ¿De que tamaño serán las ganancias que siguen incentivados en invertir en Cuba aún tributando el 55% y el 75% de las mismas?. Con seguridad de gran tamaño. Lo importante en este caso es examinar las condiciones absolutamente favorables en que llega la inversión extranjera a Cuba, para el Estado y para su población. Todo lo contrario, a lo que pretende el Anteproyecto de APP´s en El Salvador.

https://www.alainet.org/es/articulo/75370