Aciertos y desaciertos de la Institucionalidad del Diálogo 2012-2015

Introducción:

En términos generales, desde la firma de los Acuerdos de Paz, y particularmente, a partir de la administración gubernamental encabezada por el ex presidente Alfonso Portillo (2000-2004), el abordaje institucional de la conflictividad social desde el Estado ha sufrido una serie de avatares, propiciados en gran manera, por la ausencia notoria de una política de Estado en la materia, por lo que desde entonces cada administración gubernamental ha ido improvisando en el camino, desde los esquemas institucionales, los mecanismos de coordinación inter-institucional, las estrategias de abordaje operativo y los métodos de resolución y/o transformación.

A ello deben añadirse dos elementos de contexto adicionales: la ausencia de una estrategia o plan nacional de desarrollo debidamente compartido y consensuado con las principales fuerzas políticas y sociales del país (un papel que se esperaba de los Acuerdos de Paz pero no fue así); y el incremento exponencial de la conflictividad social (en particular, la relativa a asuntos agrarios y en torno a los derechos sobre recursos naturales), derivado de la ampliación de las expectativas y demandas emanadas del proceso de transición democrática de la posguerra y, del incremento de la incidencia de la inversión directa (extranjera y nacional), en proyectos extractivistas e hidroeléctricos.

Transición del Sistema Nacional de Diálogo Permanente (SNDP) a Comisión Presidencial de Diálogo (CPD)

Cuando en el año 2009 el ingeniero Álvaro Colom asumió la presidencia, el trabajo institucional en materia de abordaje de la conflictividad social elaborado por el gobierno antecesor (Berger, 2005-2008), prácticamente arrancó de cero al perderse la mayor parte de los avances y experiencias que se habían conseguido en la materia; una red de coordinación inter-institucional a nivel departamental y municipal en ciertas áreas geográficas del país, alimentada por un sistema de alerta temprana dirigida desde la vice-presidencia.

De esa cuenta, en este proceso muy tercermundista de “suma cero”, entre el 2008 y el 2012, en la administración Colom se estableció un nuevo esquema de abordaje de la conflictividad social, el cual ha sido poco estudiado y sistematizado, pero que en síntesis, no pudo contener la creciente oleada de descontento social en múltiples áreas del país, particularmente agudizado en lo agrario, al punto que el violento desalojo campesino en el Polochic (que de hecho se produjo en el último año del gobierno “socialdemócrata” de Colom), terminó con la muerte de varios “ocupantes” de tierra y el desalojo de centenares de ellos.

Con esa carga en conflictividad agraria y con un mayor incremento en otros tipos de conflictividad social, el gobierno encabezado por Pérez Molina, quien asumió en el 2012, se continuó al principio con el mismo esquema de abordaje institucional de la conflictividad social, con la diferencia de que ahora el tsunami de presiones sociales convertidas en demandas y conflictos era mucho mayor, pues ahora los conflictos habían escalado notoriamente en calidad, impacto, extensión y en cantidad.

Sumado a ello, desde sus inicios, la administración encabezada por el señor Pérez contó con un enorme desgaste y descrédito político, particularmente, en relación al conocido esquema de resolución estatal de conflictos sociales en base al diálogo y la negociación, un diálogo encabezado por operadores políticos del Estado pero que la población veía como meras tácticas dilatorias para bajar las tensiones sociales, mientras daba luz verde a los proyectos de grandes empresarios, inversionistas y finqueros.

A raíz de los violentos y fatales acontecimientos en torno a lo que se consideró como la “primera masacre de la era pos-conflicto” (la represión estatal por parte de policías y miembros del ejercito en la llamada “Cumbre de Alaska” en el Occidente de país; el asesinato, persecución y captura de líderes comunitarios opuestos al proyecto minero “San Rafael” en el Oriente; y los hechos violentos en torno a las protestas comunitarias en contra del proyecto Hidro Santa Cruz”, en el norte de Huehuetenango), el gobierno tomó la decisión de “renovar” la imagen del Sistema de Diálogo, denominándolo ahora “Comisión Presidencial de Diálogo” (CPD), pero básicamente utilizando la misma política “no escrita” y el mismo esquema operativo.

¿Cuál era esa “política no escrita”?

La política gubernamental “no escrita” del gobierno durante ese lapso fue la “zanahoria y el garrote”. “Zanahoria” (beneficios inmediatos) para ciertos sectores y organizaciones sociales de reconocida beligerancia y peso político, entre ellos, sindicatos nacionales del sector salud y educación, organizaciones campesinas dispuestas a “bajar su presión” (vía cooptación), y sectores agrarios históricos y beligerantes con poder de incidencia por la vía del litigio estratégico internacional, frente a los cuales el gobierno tuvo que ceder sin lograr cooptarlos ni desmovilizarlos.

“El garrote”, la otra parte de la “política no escrita” consistió en la represión pura y dura en contra de extensos sectores sociales del campo, en particular, en contra de poblaciones campesinas e indígenas en resistencia contra proyectos mineros e hidroeléctricos en numerosos puntos de la geografía nacional.

Esta política de represión dejó numerosas víctimas entre la población, con el asesinato, persecución legal y encarcelamiento de centenares de líderes comunitarios y líderes ambientalistas. Para ellos no hubo “zanahoria”, no hubo diálogo con beneficios.

La estrategia gubernamental para aplacar las presiones de las demandas populares era obvia: dividir a los sectores y actores sociales con demandas, para inhibir su capacidad de movilización, reducirles su poder de presión y de convocatoria.

En parte, todo esto fue el resultado de la falta de un proyecto histórico común de los sectores populares del campo y la ciudad, quienes ante el “olvido” en el cumplimiento de los Acuerdos de Paz, han optado por la negociación y presión sectorial (o grupal), como única opción de poder obtener algunas reivindicaciones concretas, particularmente, en materia de resarcimiento histórico, acceso a tierra y beneficios salariales/laborales.

Juzgar lo anterior como “bueno” o como “malo” es intrascendente para las Ciencias Sociales, disciplina para la cual lo que cuenta son los hechos concretos. Otra cosa es analizar cómo los sectores populares podrían articularse en un “campo político” más extenso e integrativo, que oriente las demandas hacia las transformaciones estructurales.

Principales aciertos de la Comisión Presidencial de Diálogo (CPD), entre el 2014-2015

En forma muy sintética, podríamos resumir de la siguiente manera algunos de los principales aciertos de la Comisión Presidencial de Diálogo (CPD).

En primer término, se podría mencionar que el desarrollo de tejidos inter-institucionales, en particular, desde los niveles de coordinación en los niveles técnicos de un enjambre de instituciones con competencia legal, fue, según mi criterio, uno de los principales aciertos de la breve experiencia de la CPD.

Durante alrededor de dos años esta instancia gubernamental logró rearticular y construir un cierto “andamiaje” de coordinación de personal y equipos técnicos de nivel medio, en especial, personal técnico perteneciente a algunas de las entidades estatales que estaban citadas en el Acuerdo Gubernativo que daba nacimiento y base legal a la CPD.

Los principales resultados de este trabajo de consulta y coordinación interinstitucional, en especial, en los niveles técnicos, se cristalizaron en labores de análisis y construcción sistemática de hojas de ruta y estrategias de abordaje para un conjunto específico de conflictos sociales considerados relevantes.

En segundo término, el trabajo anterior, llevado a cabo por los equipos técnicos inter-institucionales, daba pie para que las instancias superiores (tomadores de decisión), pudieran establecer un orden de priorización en la atención a la conflictividad social, tanto a nivel de cada una de las instituciones involucradas en la CPD, como a nivel del jefe del Ejecutivo.

Resulta indudable que durante este lapso analizado (2012-2015), la institución integrante de la CPD que más y mejores resultados concretos obtuvo en materia de resolución y/o transformación positiva de conflictos sociales priorizados y de relevancia, fue la Secretaria de Asuntos Agrarios (SAA), por una serie de razones propias de la naturaleza misma de la entidad (claridad y concreción de su misión, eficiencia y compromiso de la gerencia, la calidad técnica y profesional de su personal desplegado en el terreno, respaldo de otras instituciones públicas, apertura al diálogo y negociación con sectores campesinos con legitimidad etc.).

Pero también se presentó el caso opuesto. Entidades estatales con obligatoriedad de participar activamente en la instancia gubernamental de diálogo, que se mantuvieron como “feudos” autónomos (o con participación meramente “formal” o decorativa), sin mayor participación directa, o con participación inter-institucional muy débil, no por falta de capacidad o de recursos técnicos eficientes, sino simplemente por falta de voluntad política de sus cabezas ministeriales y funcionariado de alta jerarquía.

En tercer lugar, debe citarse el acierto que la CPD tuvo en cuanto a propiciar una cierta coordinación del personal de arbitraje y mediación inter-institucional en el terreno operativo, en particular, en el nivel departamental y municipal de ciertas regiones del país.

Aquí nuevamente fue en torno a la conflictividad agraria en regiones como las Verapaces e Izabal (y algunos casos aislados en el Oriente del país), donde se obtuvo un relativo éxito en el abordaje, gestión y transformación efectiva de ciertos casos considerados de alguna manera como de relevancia especial.

Pero como veremos más adelante, estos éxitos relativos y escasos tuvieron su contraparte.

Un último y cuarto acierto de relevancia se produjo en el nivel de la reflexión teórica y conceptual, una labor ciertamente catalizada desde la oficina central del comisionado presidencial del diálogo, y nutrida por la participación de personal técnico perteneciente a varias instituciones miembros de la CPD.

El principal producto de esta reflexión generada a partir de una primera propuesta cuasi-individual, y luego socializada y ampliada en una serie de debates y aportes entre varias instituciones, fue la construcción de un documento de propuesta de una Política Nacional de Abordaje y Gestión Preventiva de la Conflictividad Social

Adicionalmente, un segundo producto importante en el ámbito de la reflexión sobre la gestión institucional de la conflictividad social, fue el desarrollo de dos congresos o encuentros nacionales de operadores estatales del diálogo, el primero de ellos en la Antigua Guatemala en octubre del 2014 y el segundo en la ciudad capital un año después (2015).

Algunas debilidades y desaciertos importantes del esquema de abordaje y gestión de la conflictividad social a través de la CPD.

Una primera debilidad mostrada por este abordaje y gestión de la conflictividad social de la última administración gubernamental guatemalteca, es de tipo político-institucional.

Se manifiesta en sí misma a través del esquema altamente centralizado en la figura de un “Comisionado presidencial del diálogo”, quien concentra y hegemoniza discrecionalmente la atención y gestión de los conflictos de mayor relevancia.

Esto en la práctica genera una especie de “embudo” que agudiza la acumulación de conflictos sociales latentes y sin resolución, dado que, en primer término, su atención y gestión depende de la “priorización” del comisionado, y en segundo, de la voluntad política personal que el propio presidente de la república quiera o no quiera otorgarle al listado que le suministra su comisionado del diálogo.

Este esquema institucional de gestión de la conflictividad social tiene además la notoria debilidad de ser poco transparente y democrático, al concentrar en unos cuantos funcionarios cercanos a la figura del presidente del ejecutivo, las decisiones más importantes sobre qué conflictos, cómo y cuándo serán atendidos.

Una segunda debilidad importante también es de orden político. Se trata de la ausencia de un horizonte que dé norte y orientación global al trabajo a la gestión de la conflictividad social.

No existe para los guatemaltecos una agenda consensuada que marque el rumbo, la naturaleza y las prioridades de un plan nacional de desarrollo de mediano y largo plazo.

Ni siquiera existe una noción consensuada acerca de cuál es el tipo de “desarrollo” que el país necesita y puede emprender, por lo cual, lo que resulta en la práctica es la imposición de un solo modelo, que responde a intereses particulares de élites nacionales y transnacionales muy poderosas, basado en esquemas de acumulación y concentración de capitales altamente depredadores, tanto en términos políticos como sociales y medioambientales.

Una tercera debilidad importante es de tipo financiero. El abordaje y gestión de la conflictividad social desde la institucionalidad del Estado sin el respaldo de capacidad de respuesta financiera, solo termina desgastando la figura del diálogo y la negociación como esquema de resolución y transformación de los conflictos (hasta el propio funcionamiento de una “oficina presidencial” especializada y centralizada en el diálogo, es financiera e institucionalmente vulnerable, con el solo hecho de nacer de un acuerdo gubernativo, débil, incompleto y transitorio).

Se torna entonces, de cara a la percepción de la población, en una mera “táctica dilatoria”, que en el mejor de los casos permite un alivio temporal a ciertos conflictos que entran periódicamente en crisis, al permitirles una cierta “acción bomberil”, pero que solo termina generando desgaste institucional y político.

Una cuarta debilidad importante para señalar en estos apuntes, se relaciona con las nocivas e históricas inercias institucionales del Estado guatemalteco, siendo una de las más notorias y problemáticas, la “feudalización” en la que suelen funcionar no pocas entidades estatales.

Este “aislamiento selectivo” en el que muchas instituciones estatales se desempeñan dentro del accionar gubernativo, obstaculiza el necesario abordaje y gestión inter-institucional que se requiere para una efectiva atención de la conflictividad social.

El problema se agudiza cuando las cabezas ministeriales o el funcionariado de más alta jerarquía en las instituciones claves del Estado, se ven inmersas en redes clientelares que inhiben el abordaje democrático de ciertos conflictos sociales, en particular, de aquellos en los cuales están de por medio intereses que afectan inversiones en mega proyectos de diversa naturaleza.

Finalmente, pero no menos importante, podemos citar como otra importante debilidad político-institucional, las notorias y múltiples “lagunas” legales de un conjunto de normativas nacionales e internacionales, que no han sido debidamente desarrolladas ni incorporadas al sistema jurídico nacional.

Tan solo tres de ellas, a manera de ilustración, podemos citar la “Ley de Aguas” (con algo más de tres décadas de espera en los archivos del Congreso para su aprobación), el Convenio 169 de la OIT (que no se ha vinculado ni reglamentado al ordenamiento jurídico del país), y la Ley de Desarrollo Agrario Integral, igualmente con varios años de espera para ser aprobada en el legislativo.

Todo lo dicho anteriormente no es sino parte de un conjunto mayor de elementos y factores que pueden identificarse puntualmente, tanto como aciertos y desaciertos. De igual forma, pueden ser susceptibles de mayor desarrollo y profundización, lo cual desborda los estrechos límites de un artículo.

Sin embargo, en la próxima entrega, ampliaré algunos aspectos aquí tratados en estos apuntes generales, con la intención de aterrizar en algunas conclusiones, propuestas y recomendaciones.

Sergio Barrios Escalante

Científico social e investigador. Editor de la Revista RafTulum y activista por los derechos de la niñez y la adolescencia en la Asociación ADINA. Esta serie de reflexiones sobre conflictividad social y socio-ambiental forman parte de las conclusiones producto del trabajo institucional e inter-institucional del autor en la Comisión Presidencial de Derechos Humanos (COPREDEH) entre el 2012-2015, en Guatemala.

https://revistatulum.wordpress.com/