Las voces de activistas y comunidades afectadas por los impactos de las empresas transnacionales se volvieron a expresar en octubre del pasado año en la sede de Naciones Unidas en Ginebra. Era la tercera sesión del grupo de trabajo intergubernamental que tiene el mandato de crear normas que obliguen a las compañías multinacionales a respetar los derechos humanos.

Joércio Pires da Silva, habitante de un quilombola, territorio ancestral de las comunidades afrodescendientes de Brasil, era una de estas voces. Afirmaba que la mayor parte de las comunidades que habitan los quilombolas sufren actualmente violaciones continuas de los derechos humanos por parte de las empresas transnacionales. Como él, numerosas personas procedentes de todos los continentes constataban, a través de sus testimonios, la ausencia de mecanismos eficaces que frenen los impactos de las grandes corporaciones, y reclamaban la necesidad y la urgencia de aprobar un instrumento jurídico de estas características en el ámbito internacional.

El control sobre las transnacionales en Naciones Unidas

El grupo de trabajo intergubernamental de control sobre las transnacionales de Naciones Unidas tiene su origen en una resolución aprobada por el Consejo de Derechos Humanos de la ONU en 2014. Hasta ese momento, la lógica de la voluntariedad y la responsabilidad social corporativa había prevalecido, aunque en los últimos cuarenta años no ha dejado de haber propuestas para que este organismo apruebe normas internacionales de carácter vinculante para las grandes corporaciones.

El primer intento se presentó en la década de los setenta, con el encargo de elaborar un código de conducta obligatorio para estas compañías y la creación de instancias que tenían por objeto el seguimiento de sus actividades. Veinte años después no había ni código ni instancias. Todo fue desmantelado por las presiones y la oposición de las potencias económicas y los lobbies empresariales como la Cámara Internacional de Comercio y la Organización Internacional de Empleadores. En su lugar, la ONU creó el Global Compact, basado en códigos voluntarios de conducta.

A principios del siglo XXI, en la Subcomisión de Promoción y Protección de los Derechos Humanos se planteó una nueva tentativa de superación de la voluntariedad, basada en un proyecto de normas sobre multinacionales y derechos humanos. Su recorrido fue el mismo que en las anteriores décadas: la oposición de las grandes patronales, Estados Unidos y la UE, dio como resultado que esta iniciativa se metiera en un cajón. Al mismo tiempo, se aprobaron los Principios Rectores sobre Empresas y Derechos Humanos en 2012. De ellos no se deriva ninguna nueva obligación jurídica. Pero dos años después, este mismo órgano aprobó la resolución que permitía avanzar hacia un instrumento vinculante.

¿Cómo fue posible que el Consejo cambiara tan rápidamente de orientación? Uno de los factores que influyeron en la decisión fue una alteración en la correlación de fuerzas al interior de este órgano de Naciones Unidas. Como su composición va rotando, en 2014 había una presencia mayoritaria de países que ven necesario incrementar el control sobre las empresas transnacionales y los derechos humanos. Entre ellos, quienes encabezaban la propuesta: Ecuador y Sudáfrica.

Además, la Alianza por el Tratado, una amplia articulación de más de 1.000 organizaciones sociales y de derechos humanos de todo el mundo, estaba desarrollando una intensa actividad de incidencia a favor de la resolución. El mismo representante de Ecuador reconoció entonces que “nada de esto hubiera sido posible sin el apoyo de las organizaciones de la sociedad civil”. [1]

Tras aprobarse la resolución sobre el instrumento vinculante, volvieron a escenificarse las conocidas posiciones de los países centrales y las empresas transnacionales. Estados Unidos no reconoció la votación y dijo que no asumiría el resultado que tuviera el proceso.

Por su parte, la UE sí decidió participar y ha estado en las tres sesiones de trabajo realizadas hasta ahora. Eso sí, lejos de contribuir al objetivo del mandato, se ha empleado a fondo para bloquearlo a través de la imposición de cuestiones que desvirtúan y enmarañan los debates. Aunque el objetivo de la resolución es elaborar un instrumento vinculante, continuamente se desacredita este debate y se intenta imponer los Principios Rectores como única propuesta legítima de la ONU. Se afirma que un mayor control sobre las grandes corporaciones es discriminatorio frente al resto de empresas.

¿Cómo continúa el grupo de trabajo intergubernamental?

La sombra del bloqueo definitivo acompañó toda la tercera sesión celebrada del 23 al 27 de octubre de 2017. Llegó a su momento de mayor alcance el último día, cuando se debía aprobar un informe que recogía las conclusiones de los debates y establecía los siguientes pasos a dar. Los países de la UE no dejaron de mostrar su oposición al mandato del grupo hasta el último minuto. De hecho, cuando el presidente del grupo de trabajo golpeó su mazo para expresar la aprobación por consenso del informe, el representante de la UE estaba levantando su tarjeta para seguir interponiendo trabas. Vaciló unos minutos, tras la incorporación de una propuesta suya, y el intervalo fue aprovechado por el presidente para cerrar la sesión con la mirada puesta en 2018.

“Es una victoria para quienes defendemos el proceso encaminado a un tratado”, decía la campaña global Desmantelemos el poder corporativo en un comunicado [2].Celebraba que se había superado un momento crítico y veía la oportunidad de centrar la atención en lo más importante, el contenido del futuro tratado. Sin embargo, mucho nos tememos que el debate que se plantea ahora va a girar en torno a la burocracia y los largos procedimientos que han caracterizado este tipo de procesos en Naciones Unidas. No se puede ignorar qué ha ocurrido en anteriores ocasiones cuando se ha tratado de controlar a las grandes corporaciones. Tampoco la actual relación de poder, que favorece de forma dominante a las elites políticoeconómicas.

Una de las formas más utilizadas para descarrilar las propuestas en la ONU es eternizar los procesos [3] a través de la burocracia, la ambigüedad en los textos, los cuestionamientos del procedimiento utilizado y las diferentes formas de interpretar las resoluciones. Las potencias económicas y las corporaciones no han hecho más que empezar su estrategia de bloqueo. El mismo informe aprobado tiene varias interpretaciones.

Según Alejandro Teitelbaum, jurista que ha trabajado durante varias décadas en Naciones Unidas, hay razones para preocuparse [4] por el futuro del proceso: en las conclusiones de este informe se recomienda un cuarto periodo de sesiones, mientras en anteriores informes se convocaba directamente a la siguiente sesión. A su vez, el documento plantea consultas informales a las partes interesadas sobre “el camino a seguir para la elaboración de un instrumento jurídicamente vinculante”. Eso le recuerda a Teitelbaum cómo se diluyó el proyecto de Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, presentado en 1990. En vez de aprobar el proyecto de Protocolo, lo que hizo el Comité del Pacto fue nombrar a un relator especial. Tras 19 años de debates, se aprobó un Protocolo muy diluido y claramente insuficiente.

Es lo que puede ocurrir en las próximas reuniones del Consejo de Derechos Humanos, que tendrán lugar en marzo y junio del presente año. El cuestionamiento del grupo de trabajo puede ser esta vez más eficaz porque ha habido un cambio en la composición de ese organismo. Ahora, la mayoría de los Estados que han entrado a ocupar un asiento permanente en el Consejo hasta 2020, incluido España, son hostiles al instrumento vinculante. Así, parece probable que los países alineados con la UE y EEUU presenten resoluciones para hacer caer este proceso de creación de normas que obliguen a las transnacionales a cumplir los derechos humanos.

¿Qué hacer?

Las organizaciones sociales que han venido trabajando para la aprobación de esta normativa internacional vinculante siguen apostando por ella, incluso en un escenario que se torna cada vez más adverso. Pero parece prioritario reflexionar sobre las estrategias a seguir para no perderse en procesos largos y burocráticos, así como para no generar falsas expectativas y, a la vez, poder fortalecer la capacidad de denuncia, movilización e incidencia.

Lo primero es valorar el espacio que se da a las Naciones Unidas en las campañas contra el poder corporativo. No puede ser central, sino una herramienta más de trabajo. El objetivo de este planteamiento es evitar que la acción social y política de los colectivos y movimientos en resistencia quede condicionada a los tiempos del Consejo de Derechos Humanos.

La apuesta, entonces, puede dirigirse a seguir potenciando lógicas contrahegemónicas en lo local, regional, nacional y global. Algunos buenos ejemplos en este sentido son las alianzas frente a los acuerdos y tratados de comercio e inversiones, frente a las privatizaciones y por la remunicipalización de servicios públicos, el apoyo a la huelga global de las mujeres y la lucha contra la Organización Mundial del Comercio. Todo ello, sin renunciar a la aprobación de normas internacionales de carácter obligatorio.

En el plano jurídico la propuesta se sostiene en tres claves. Primero, fortalecer la idea de un Derecho Internacional desde abajo, un uso alternativo del Derecho construido por organizaciones y redes sociales, comunidades afectadas por las transnacionales y sectores críticos de la academia. Segundo, poner límites al enriquecimiento de las élites económicas a través de un nuevo acuerdo internacional que deje fuera de la acumulación del capital a los derechos humanos, medioambientales y laborales. Y, tercero, invertir la pirámide jurídica internacional, es decir, crear un marco normativo que exprese claramente que el Derecho Internacional de los Derechos Humanos es jerárquicamente superior a las normas de comercio e inversiones.

Estas ideas fuerza pueden plasmarse en campañas y demandas para la incorporación de cláusulas socioambientales en la contratación pública de las administraciones locales y regionales, como primer criterio de selección. También en el trabajo dentro de los plenos municipales y parlamentos autonómicos para llevar adelante declaraciones institucionales y mociones a favor de este tipo de normas.

Se puede seguir la senda iniciada por las organizaciones sociales que en Catalunya consiguieron introducir el debate y dar los primeros pasos para crear un centro público con el objetivo de vigilar la actividad internacional de las empresas con sede en su territorio.

Una instancia así, que además asegure la participación social, es un buen primer paso. El siguiente puede ser la presión para la completa transformación de las políticas autonómicas y estatales de internacionalización de la empresa, con situar los derechos humanos el marco de actuación económica internacional, la eliminación de medidas que vayan en su contra, la exclusión de compañías que hayan vulnerado derechos humanos de los incentivos previstas y ampliar la participación en este ámbito a entidades sociales y sindicales [5].

Fortalecer el discurso y crear leyes

El contexto en Naciones Unidas puede favorecer la creación de leyes nacionales sobre el control de las grandes corporaciones y el cumplimiento de las obligaciones extraterritoriales de los Estados. El debate sobre la necesidad de avanzar hacia normas vinculantes ha dejado de ser una cuestión exclusiva de organizaciones sociales y de derechos humanos: ahora ha vuelto a estar en el centro de la agenda internacional y, por lo tanto, la propuesta de replicar este proceso en la escala estatal puede tener una entrada más fácil en los parlamentos nacionales.

El ejemplo de Francia y su ley de debida diligencia de las empresas transnacionales en su cadena de suministro puede servir de aprendizaje. El proceso de elaboración de esta ley duró varios años hasta que aprobada en 2017 y, tras numerosas negociaciones para impedir su bloqueo, la ley resultante ha quedado muy diluida en sus exigencias y no tiene mecanismos de sanción ante su incumplimiento.

Por lo tanto, el estudio de este proceso puede ayudar a identificar y definir estrategias ante las barreras políticas y jurídicas que van a interponerse en la creación de una normativa estatal más exigente. Hay que contemplar, en función de cómo evolucione la tramitación de una ley de este tipo, que es mejor no aprobar una mala norma a tener una que pueda cercenar las posibilidades a futuro de conseguir un resultado más ambicioso.

En el ámbito internacional es imprescindible contrarrestar el discurso empresarial e institucional que limita la responsabilidad empresarial a la voluntariedad de los Principios Rectores. Por ejemplo, señalando la ausencia de mecanismos e instancias de control en los planes nacionales sobre empresas y derechos humanos que se están aprobando en la UE y en diversos países de América Latina.

Estos planes, basados en los Principios Rectores, tienen como medidas centrales para el sector empresarial los incentivos y la sensibilización. Así ocurre con el Plan de Acción Nacional de Empresas y Derechos Humanos aprobado por el gobierno español en 2017. Como se dice al inicio del documento, el Plan “contribuye a fortalecer la ventaja competitiva de las empresas españolas en el mercado global”. Su aprobación, además, se ha caracterizado por el secretismo y su contenido consolida la lógica de la autorregulación [6].

¿Cómo seguir en Naciones Unidas?

La campaña global Desmantelemos el poder corporativo ha venido acompañando el grupo de trabajo intergubernamental de Naciones Unidas, poniendo sobre la mesa diferentes propuestas para avanzar hacia el tratado vinculante. Desarrolló seis principios fundamentales que deben ser una guía para este tratado. Entre ellos están las obligaciones de las corporaciones, los Estados y las Instituciones Económico Financieras Internacionales, así como las instancias y los mecanismos necesarios para hacerles cumplir con su responsabilidad.

A partir de estas premisas elaboró su propuesta de Tratado sobre empresas transnacionales y derechos humanos, que recoge la participación de numerosos movimientos, colectivos y especialistas. Es un reflejo del derecho creado desde abajo, desde las luchas y resistencias de las comunidades. Queda por delante toda una tarea de divulgación del texto de forma pedagógica y cercana a las bases de los movimientos sociales y comunidades.

Hasta el momento de la negociación de un tratado al uso en las Naciones Unidas, la campaña global se puede mover con documentos y propuestas alternativas con textos contundentes, claros, precisos y con ideas-fuerza muy nítidas al margen de la lógica voluntaria. Cuanto más detallado y complejo jurídicamente sea el texto que proponen más se exponen a las críticas, a los procedimientos opacos y a las interpretaciones muy formales y restrictivas y, además, vinculadas al poder corporativo del Derecho Internacional.

El inicio de la negociación marca el momento en el que la colaboración de juristas especializados en diferentes ramas del Derecho puede ser clave para la traducción al lenguaje jurídico de sus propuestas. Esa traducción podrá consistir en la adaptación de las mismas al derecho internacional existente, en la búsqueda de grietas del mismo para forzar interpretaciones favorables o en apostar por modificaciones normativas de carácter contrahegemónico.

En este tipo de negociaciones hay que cuestionar el consejo del “realismo”. Se orienta especialmente a las organizaciones sociales en sus reclamaciones a que sean pragmáticas y tengan “altura de miras” si quieren llegar a algún acuerdo. El problema es que la idea de realismo de movimientos y comunidades no es la misma que tienen los gobiernos de los países centrales y las empresas transnacionales [7]. El realismo del que hablan se basa en una negociación asimétrica que suele terminar en resultados vacíos y poco precisos. Se necesita un tratado con contenidos, no un tratado a cualquier precio.

Lunes 5 de marzo de 2018

Erika González, Juan Hernández (@JuanHZubiza) y Pedro Ramiro (@pramiro_) son investigadores del Observatorio de Multinacionales en América Latina (OMAL) – Paz con Dignidad.

 Artículo publicado en el nº 76 de Pueblos – Revista de Información y Debate, primer cuatrimestre de 2018, monográfico “Tratados comerciales, ofensiva contra nuestras vidas”.