“El mayor desafío al diseñar un modelo de gestión no es concebirlo, sino implementarlo” señalaba el BID tan solo hace un año¹ haciendo referencia a los sistemas de control integrado que, de alguna manera, se habían puesto de moda en Latinoamérica. En efecto, la fase de diseño es apenas eso, una fase de varias en el curso de un complejo proceso que, bajo ciertas condiciones, terminan en la implementación de dicho sistema.

La puesta en operación de sistemas de control integrado en fronteras no es solo una cuestión de laboriosos estudios y proyectos, o de abigarradas normas y procedimientos, sino de una gama de condiciones sociales, políticas e institucionales que le dan viabilidad a un objetivo tan complejo y multidimensional como el que nos ocupa.

Intentaremos en este artículo señalar las principales condiciones que deberían cumplirse, a luz de la experiencia, para lograr instalar y posicionar un sistema de control integrado en los pasos de frontera de nuestros países.

1ª: Institucionalidad

Los retos que plantea el sostenido crecimiento del comercio y turismo bilateral y regional, han puesto en la agenda política, con particular prioridad, el tema de la facilitación en los pasos de frontera. Si esta situación es comprendida por las autoridades, caerá por su propio peso la necesidad de decisiones del más alto nivel gubernamental.

En ese sentido, la implementación de sistemas de control integrado binacional, requiere acuerdos bilaterales o multilaterales muy claros que, luego de su perfeccionamiento interno, se convierta en norma supranacional capaz de aligerar el peso obstruccionista de la normativa nacional, comprensiblemente ajena a los enfoques de integración en los que se inscribe un paso de frontera.

La experiencia ha mostrado la utilidad de los acuerdos marco (MERCOSUR Y CAN) que comprometen a varios países en la necesidad de modernizar sus pasos de frontera. Los avances logrados a la fecha, bajo acuerdos bilaterales específicos, son notables y Sudamérica puede exhibir más de una decena de pasos de frontera de importancia estratégica con sistemas de control integrado bajo diferentes modalidades que van desde aquellas con doble cabecera, especializadas algunas, hasta modelos de una cabecera única.

Si lo anterior es una condición importante, no lo es menos la necesidad de tener orden en casa. Sería iluso pretender control integrado binacional cuando internamente se actúa de manera dispersa, no coordinada y sin liderazgos establecidos y legitimados. Superar la acción individual sectorial, agravada con descalificaciones mutuas, es tarea urgente a la interna de los organismos de control fronterizo. La desconfianza debe ceder lugar a la generación de climas de confianza y cooperación en el marco de enfoques de integración y paz que permitan la acción coordinada.

Lo dicho es mucho más importante aún, cuando se comprender que la gestión pública en los pasos de frontera, configura un escenario donde entran en acción dos o tres protagonistas, quienes protagonizan, coloquialmente, un “baile de dos”, cuando no de tres. La armonía en este baile es consustancial a procesos de integración.

Esta constatación no amerita una sesuda investigación, pues lo vemos todos los días en el momento de la coordinación bilateral o trilateral habilitante del paso, al interno de los organismos que operan en el paso de cara al “otro lado”, en el conjunto de organismos de ambos países que decidieron una gestión conjunta del control fronterizo, etc.

2ª: Capacitación, difusión y empoderamiento

La oferta del servicio de control fronterizo es responsabilidad exclusiva del Estado y, por su naturaleza, responde a lineamientos de Política Exterior. A pesar de esa importancia estos servicios se encarga funcionarios públicos generalmente ubicados en la base de la pirámide de la burocracia, cuyas condiciones laborales están lejos de ser los más óptimos.

Por tanto, la percepción de este funcionario respecto a la importancia y alcances de la gestión en un paso de frontera, está fuertemente condicionada al trato que recibe de su Estado-patrón. Por ello resulta clave que toda acción de capacitación y entrenamiento no solo tenga objetivos de mejorar capacidades técnicas, sino de lograr niveles de comprensión y compromiso que demanda operar los puestos fronterizos.

Capacitar y entrenar a los funcionarios encargados del control fronterizo en el sentido señalado, es un ejercicio de trasmisión de conocimientos, prácticas y valores que, junto a elementos técnicos y de procedimientos, convierta a los funcionarios en protagonistas conscientes de una gestión trascendental para el país al que sirven.

La creciente demanda del servicio de control fronterizo es patrimonio de los usuarios, los mismos que varían desde los más diversos operadores del comercio y turismo internacional, o transfronterizo, hasta los más diversos prestadores de servicios complementarios que van desde ventanillas bancarias, hasta autoridades judiciales apelados por algún ilícito detectado en el proceso de control.

En esa perspectiva, la capacitación y entrenamiento debería tener como resultado principal el empoderamiento de las bondades del control integrado en dos planos: en el ámbito de los funcionarios encargados del control fronterizo y en los usuarios y poblaciones directamente involucradas.

3ª: La cuestión del liderazgo

La gestión pública en un paso de frontera es, por su naturaleza, una gestión multisectorial que requiere liderazgo para resolver, entre otros, absurdas disputas de privilegios y prevalencias de unos organismos sobre otros. No es un liderazgo asociado a un individuo, sino un liderazgo institucional reconocido por los actores públicos y no públicos en la operativa fronteriza.

En países donde no existe la autoridad nacional de pasos de frontera, o algo similar, suele ser altamente eficaz que, en forma transitoria, las Cancillerías asuman este papel, no por una mera “neutralidad” frente a los organismos de control fronterizo, sino porque el paso de frontera es un mecanismo esencialmente de integración, por lo que su gestión tiene un alto componente bilateral, cuya gestión es competencia exclusiva de las cancillerías.

Cuando no está definida adecuadamente la cuestión del liderazgo, junto a una clara asignación de competencias, resulta frecuente la disputa por el “poder” o la primacía entre los organismos que tienen presencia en los pasos de frontera, situación que estaría revelando una ausencia de políticas de Estado en materia de pasos de frontera.

4ª: Población involucrada

Un paso de frontera está ubicado en un territorio poco atendido y alejado de los beneficios de la modernidad o del “crecimiento económico”. De allí que una intervención del Estado, aun cuando sea pequeña, genera expectativas en la población que forma parte del entorno del paso de frontera.

Por ello es necesario pensar en una Estrategia de Relacionamiento con las poblaciones directamente afectada/impactadas por la intervención del estado, en la cual tendría que establecerse acciones orientadas a atender las referidas expectativas, neutralizando eventuales aprovechamientos políticos que, a la larga, podrían poner en riesgo el éxito de la intervención.

Esa estrategia, obviamente, supone un conocimiento apropiado de los actores e intereses que se mueven alrededor de un paso de frontera.

En ese orden de ideas, será importante aclarar que una cosa es hablar de eficiencia y eficacia que busca una intervención del Estado y otra, muy distinta, es hablar de procesos de desarrollo de las poblaciones directa o indirectamente impactadas/afectadas por dicha intervención. En resumen, el paso de frontera tendría que ser un componente de un proceso orgánico de promoción del desarrollo e integración del espacio regional fronterizo en el cual se ubica el paso de frontera.

De suyo, ese proceso requiere de un acuerdo explícito de los países involucrados a efectos de que los procesos económicos y sociales que buscan el bienestar de la población fluyan de manera orgánica y cooperativa en un territorio transfronterizo.

5ª: Rol del Estado

Un paso de frontera es un punto de ingreso y salida desde un país hacia otro, y viceversa. No es cualquier punto de la línea fronteriza. Es un punto geográfico sobre la línea de frontera sobre el cual, por acuerdo explícito, dos países deciden establecer una conexión física entre sus territorios y, en su desarrollo, acuerdan gestionar de manera conjunta diversos procesos económicos y sociales vinculados a la frontera que, en general, incluye el comercio y turismo bilateral e internacional.

Desde hace unos lustros, los países en Latinoamérica exhiben notables avances en el diseño de Políticas de Estado en materia de pasos de frontera, superando viejas prácticas que solo estaban reducidas a la labor aduanera y migratoria.

Superar esa institucionalidad frágil y porosa en los pasos de frontera, ha demandado un esfuerzo de construir un edificio conceptual y normativo que hoy da sus frutos. Estas observando que la implementación de sistemas de control integrado, o la gestión coordinada en fronteras, es un cada vez más frecuente y las resistencias previas van cediendo.

En ese sentido es vital que los Estados establezcan claras Políticas en materia de pasos de frontera, en las que se definan formas y procedimientos de intervención ordenada en cada paso de frontera, atendiendo especificidades de manera consistente con la realidad y condiciones que rodea al paso.

6ª: Autoridad nacional o ente rector

Podríamos decir, con las reservas del caso, que en varios países latinoamericanos han definido, con diferentes grados de profundidad, Políticas de Estado en materia de pasos de frontera. Su aplicación se encarga a una instancia gubernamental con competencias y atribuciones similares o compatibles con una autoridad rectora de los pasos de frontera a nivel nacional. Esta autoridad se encarga de planificar el desarrollo y modernización de los pasos de frontera de su país y, por lo general, resulta siendo el interlocutor autorizado para coordinar estos temas con el otro país.

A manera de ejemplo, veamos lo que tenemos en los siguientes países:

• Argentina: cuenta con una Dirección de Asuntos Técnicos de Frontera, dependencia del Ministerio del Interior y Transportes, que se encarga de sus pasos de frontera.

• Brasil: encarga a la Secretaría da Receita Federal do Brasil, dependencia del Ministerio de Hacienda, el tema de los pasos de frontera.

• Paraguay: encarga a la Dirección Nacional de Aduanas, dependencia del Ministerio de Hacienda, los pasos de frontera.

• Uruguay: encarga a la Dirección Nacional de Pasos de Frontera, dependencia del Ministerio de Defensa.

• Chile: cuenta con una Unidad de Pasos Fronterizos, dependencia del Ministerio del Interior.

• Ecuador: encarga la tarea de los pasos de frontera a su Ministerio de Transportes y Obras Públicas.

Las instancias mencionadas, siempre con la presencia de sus Cancillerías, tienen la tarea de coordinar la acción de los organismos de control fronterizo de sus respectivos países y coordinar con sus pares a nivel bilateral, ambas esferas de coordinación tienen el propósito de resolver los problemas operativos en los pasos de frontera. Asimismo, promueven y ejecutan proyectos de mejoramiento de infraestructura y tecnología en los sistemas de control fronterizo.

7ª: Soberanía y territorio²

En forma recurrente, cuando se discute el tema del control integrado binacional, es invocado el tema de la soberanía y la integridad territorial, revelando una comprensión parcial de las connotaciones que esos conceptos adquieren en el campo de la acción conjunta de dos países en materia de control integrado. Es frecuente encontrar defensores a ultranza de la soberanía que recuerdan enfoques militares y defensa nacional. De allí que es necesario establecer con claridad la forma cómo se expresa la soberanía en un escenario de control integrado binacional de un paso de frontera, incluso estando en territorio de los países vecinos.

La soberanía de un Estado es la capacidad de decidir sobre su sistema de gobierno, su territorio y su población. Este concepto de soberanía, no es el que hace referencia al “soberano” derivado de estructuras de sociedades monárquicas (siglos XVI XVII, cuando nacían los Estados-nación) sino un concepto moderno que en el siglo XX supone un ejercicio de cooperación sin menoscabo de legítimas soberanías.

En ningún extremo de la organización y operativa del control integrado binacional, se atenta contra las soberanías de los estados parte, es más, se cuida de que ésta quede intacta en una práctica de “gestión coordinada de Fronteras”. Los aspectos jurídicos, más que los políticos y territoriales, priman en el cuidado de la soberanía, haciendo que la “extensión de competencias” de funcionarios del país limítrofe, dentro del país sede, no signifiquen en ningún momento un riesgo del ejercicio pleno de la soberanía de ambos países.

8ª: Multilaterales y pasos de frontera

El BID es uno de los organismos multilaterales que viene apoyando sostenidamente en el proceso de mejoramiento y modernización de los sistemas de transporte y, en ese marco, a los pasos de frontera terrestre y fluvial. En forma complementaria lo hacen la CAF y, recientemente, el FMI.

Generalmente, cuando los países apelan a ellos es para explorar posibilidades de financiamiento de proyectos propios o compartidos en procesos de integración. En ese marco, están abriendo vastos espacios de trabajo público donde la coordinación, las sinergias y la cooperación se convierten en instrumentos de gestión pública cuando previamente eran impensables, sobre todo en organizaciones estatales donde el desorden y la precariedad eran sinónimo de corrupción y mal gobierno.

En esas circunstancias, la participación de los organismos multilaterales, especialmente del BID, cobra particular importancia cuando su capacidad de convocatoria y conciliación de puntos de vista ha dado lugar a acuerdos entre Estados que difícilmente podrían haberse logrado sin su participación. Por tanto, aquellos no solo son importantes como fuente de recursos, sino como un eficaz facilitador de la generación de espacios de diálogo, concertación y coordinación de acciones públicas allí donde los Estados lo requieran.

En resumen, tanto en la provisión de recursos indispensables para las fases de arranque y, frecuentemente, para el financiamiento de la inversión derivada, así como para la generación de espacios de diálogo y concertación entre los principales actores involucrados en la gestión de un paso de frontera, los organismos multilaterales tienen un rol cada vez más importante.

9ª: Centros nacionales y centros binacionales

El tránsito de un Centro Nacional de Atención en Frontera (CENAF) hacia un Centro Binacional de Atención en Frontera (CEBAF), vale decir un sistema de control integrado binacional, no debiera provocar traumas institucionales. Es más, cuando no están dadas las condiciones mínimas para la implementación de un sistema de control integrado tipo CEBAF, siempre será una buena opción montar un sistema de control fronterizo moderno y eficiente bajo la modalidad CENAF.

Sin duda, un CENAF bien montado en términos de infraestructura, tecnología y conectividad, pero sobre todo de institucionalidad con liderazgo legitimado, facilitará la implementación de un CEBAF, pues mostraría las ventajas de tener proceso de control informatizados, interrelacionados, que permitan una gestión de datos generados en el proceso de control de la manera más rápida posible y sin perder el rigor y la eficacia del mismo.

Si dos países no quieren un sistema de control integrado, comprendido a la fecha como aproximaciones físicas y procesos simultáneos de la información generada en el control fronterizo, corresponde desarrollar los sistemas tipo CENAF sin perder de vista las posibilidades de control integrado binacional de manera virtual que, sin mayores pretensiones, es un curso de acción a explorar y visibilizar sus potencialidades.

La tecnología permite, si así lo acuerdan los países, intercambiar y trasmitir información entre países que generan en su proceso de control, sin invasiones a comprensibles reservas de base de datos de los países u organismos intervinientes, aunque con el claro propósito de facilitar el cruce fronterizo de los usuarios.

10ª: Una ruta entre un CENAF y un CEBAF

Como se ha puesto de moda el control integrado binacional, se propone la siguiente ruta de acción que, sin ser exclusiva ni obligadamente consecutiva, podría facilitar la comprensión de un tránsito que va de un CENAF a un CEBAF.

1. Acuerdo bilateral: Acuerdo Marco o Acuerdo Específico, definiendo modalidad operativa de control integrado, sobre la base de una decisión política previa del más alto nivel.

2. Arreglos institucionales y de logística en casa: establecimiento de espacios de coordinación y cooperación, transparencia, liderazgos (Autoridad Nacional o ente rector) y asignación de recursos humanos y de inversión.

3. Pre inversión e Inversión en el marco de los sistemas nacionales e inversión pública. Diseño de arquitectura informática y de infraestructura.

4. Capacitación y entrenamiento, preferentemente en el marco de un Programa negociado bilateralmente, que permita generar condiciones para superar desconfianzas atávicas y, a la vez, lograr actitudes de cooperación y trabajo conjunto.

5. Ejercicios de control integrado, simulacros de control integrado que, en la experiencia de la CAN, han dado excelentes resultados.

6. Organización de mecanismos bilaterales locales contemplados en los Acuerdos bilaterales (Juntas de Administradores, Comités de Coordinación Bilateral, Mesas Informáticas Binacionales, entre otros)

7. Difusión y comunicación, preferentemente en el marco de una estrategia comunicacional acordado por los países involucrados, de ventajas y beneficios del sistema de control integrado en usuarios.

8. Relaciones con la población impactada. Diseño y aplicación de una Estrategia de Relaciones de cooperación y asistencia recíproca con la población impactada con la intervención del Estado en el paso de frontera. El objetivo es tener una relación positiva con la población involucrada en el paso, sobre con aquella directamente impactada con la intervención del Estado.

9. Puesta en operación, gradual y acumulativamente, del modelo operativo adoptado.

La enumeración de las fases/etapas descritas, es apenas un fraseo más o menos lógico de fases y etapas que, idealmente, debiera cumplirse en este tránsito, aún sabiendo que la realidad es mucho más compleja que un recetario de gabinete. De hecho, la experiencia muestra que podrían darse en forma simultánea y, con frecuencia, en el marco de un proceso de marchas y contramarchas, propias de circunstancias donde la Política de Estado aún está en deuda.

Lima, 30 de diciembre de 2020