Criado após a II Guerra Mundial para aplacar as rivalidades entre as nações, o sistema multilateral de comércio sofreu várias mudanças ao longo de seus setenta anos de existência. Essas transformações, os principais embates travados entre os países membros e a atuação dos Estados Unidos são analisados pelo cientista político Sebastião Carlos Velasco e Cruz em seu mais recente livro Estados e mercados: os Estados Unidos e o sistema multilateral de comércio (Unesp,2017).

Professor de Ciência Política da Unicamp e do Programa San Tiago Dantas de Pós-Graduação em Relações Internacionais, e coordenador de pesquisa do Instituto Nacional de Ciência e Tecnologia para Estudos sobre os Estados Unidos (INCT-INEU), Velasco e Cruz apresenta ao leitor brasileiro, em linguagem acessível, o universo das relações internacionais e os embates comerciais entre os países, mostrando como essas negociações se deram e se dão no âmbito de entidades como a Organização Mundial do Comércio (OMC), Acordo Geral sobre Tarifas, da Rodada Doha, entre outros.

Em entrevista à Carta Maior, ele conta sobre o seu trabalho e, naturalmente, avalia a atual situação do sistema multilateral de comércio. “Em tempos de America first, o papel da OMC é melancólico. Os grandes lances na redefinição de regras do comércio internacional estão sendo feitos em outros lugares”, afirma. Acompanhe a entrevista:

Como surgiu este livro e o que ele representa no seu percurso intelectual?

Sebastião Velasco e Cruz - A origem remota desse trabalho encontra-se na percepção que tive quando cheguei ao Brasil, em 1986, depois de longa estada no exterior, de que um dos componentes de nossa crise era o descompasso entre o movimento geral realizado pela sociedade brasileira e as tendências dominantes no campo da economia e da política internacionais.

Na época, nos preparávamos para eleger o Congresso Constituinte e vivíamos a experiência estonteante do Plano Cruzado. Congelamento de preços; explosão do consumo; pique de crescimento; negociação assertiva da dívida externa – tudo isso num ambiente de mudança política e mobilização social que punha no centro do debate os temas da soberania, do desenvolvimento com justiça social e da democracia participativa.

Os ventos que batiam lá fora iam em direção muito diferente. Reagan e Thatcher à frente, os países desenvolvidos abraçavam, um a um, o receituário neoliberal, usando seu poder de pressão direta e as instituições internacionais que controlavam para impô-lo a todo o mundo. Aluno rebelde, o Brasil estava sujeito nessa época a sanções econômicas dos Estados Unidos por conta de sua Política Nacional de Informática.

Quando li, em setembro daquele ano, o noticiário sobre a abertura de ambicioso ciclo de negociações no sistema multilateral de comércio, com inclusão de temas novos, como serviços, investimentos e propriedade intelectual (ponto crítico em nosso conflito com os Estados Unidos) convenci-me de que estávamos nadando na contracorrente em um momento de mudança dramática na economia política internacional.

Explorei essa hipótese na pesquisa de Livre Docência, que resultou no livro Estado e Economia em Tempos Difíceis. Política industrial e transição política no Brasil nos anos 80. E tomei-a como base de sustentação do projeto coletivo Reestruturação Econômica Mundial e Reformas para o Mercado nos Países em Desenvolvimento, que se completa agora com a publicação deste livro. O anterior – Trajetória. Capitalismo Neoliberal e Reformas Econômicas nos Países da Periferia, publicado em 2007, concentra-se na análise das respostas nacionais a essas pressões sistêmicas.

Do ponto de vista pessoal, o livro Estados e Mercados encerra um longo ciclo, no curso do qual transitei da análise da política doméstica ao estudo do internacional, com suas interfaces nos processos políticos em diferentes países e regiões.

Qual foi o contexto do surgimento dos organismos de regulação do comércio internacional?

Sebastião Velasco e Cruz - O resultado mais visível da longa negociação inaugurada, em setembro de 1986, na Conferência Ministerial do GATT em de Punta Del Este (daí o nome pela qual se tornou conhecida: Rodada Uruguai) foi a criação, no início de 1994, da Organização Mundial do Comércio, com a aprovação simultânea de uma série de acordos que alteravam em profundidade o regime multilateral de comércio em vigor até então. A OMC nasce, portanto, em um contexto de mudança sistêmica cujas expressões mais dramáticas foram – no plano econômico – a grande crise capitalista dos anos 80 e o processo de reestruturação produtiva concomitante, sob o impacto de uma nova onda de inovações tecnológicas – informática, química fina, novos materiais; no plano político – o fim da Guerra Fria com seus desdobramentos: a dissolução do bloco socialista e o desaparecimento da União Soviética.

As raízes do organismo que a OMC veio substituir – o velho GATT – também estão plantadas em outro período turbulento do século XX. Como seus irmãos – o FMI, o Banco Mundial – o GATT é filho da crise que desembocou na Segunda Guerra Mundial. Certos de que venceriam as forças do nazi-fascismo, ao pensarem na ordem internacional futura, os “planejadores da paz” enfrentavam desafios difíceis. Era preciso imaginar mecanismos hábeis para viabilizar a reconstrução das economias devastadas pela guerra. Além disso, era necessário conceber os fundamentos de uma ordem econômica mais flexível, que afastasse o fantasma da crise, com as tensões sociais e políticas decorrentes, cuja importância na produção da catástrofe todos reconheciam.

A criação de um sistema multilateral do comércio era parte da resposta dada a esse duplo problema. Ele teria como missão dinamizar a economia internacional e aplacar as rivalidades entre as nações, pela remoção gradual de barreiras ao comércio e pela garantia de tratamento igual ao produto doméstico e ao produto importado, quitadas as tarifas alfandegárias e respeitadas as normas de cada país.

Originariamente, atribuiu-se a uma Organização Internacional com todas as letras – a OIC, Organização Internacional do Comércio – a tarefa de administrar o novo regime. A OIC, porém, nunca saiu do papel pela inapetência dos Estados Unidos, que nunca ratificaram o tratado de sua criação. Dela restou apenas o Acordo Geral de Comércio e Tarifas (o GATT), que era a face mais liberal da natimorta organização.

Como a luta entre países em desenvolvimentos e países desenvolvidos se dá/deu dentro dessas organizações?

Sebastião Velasco e Cruz - Os países subdesenvolvidos – para usar o termo corrente na época – estiveram presentes no regime multilateral de comércio desde sua origem, quando da negociação do GATT, no final da Segunda Guerra Mundial. Mas em pequeno número (o Brasil estava entre eles), e em posição muito marginal. Em sua primeira fase, o GATT era um clube de nações ricas.

Essa configuração começa a mudar no final da década de 1950, com o avanço do processo de descolonização. O ingresso de novos países no GATT, aliada à disputa geopolítica entre blocos, favoreceu a vocalização dos interesses do Terceiro Mundo no seio da organização. Já em 1964, os Estatutos do GATT eram reformados, para incluir um capítulo dedicado à temática do desenvolvimento.

Para se entender como a luta desses países era travada – e continua sendo hoje, na OMC – é preciso fazer dois breves esclarecimentos. Um sobre o processo de tomada de decisão no GATT/OMC, e outro sobre o objeto de sua atuação. Em relação ao primeiro ponto, o essencial é a prevalência no GATT da regra do consenso: as decisões não se produzem pelo voto majoritário dos membros, mas pela negociação de propostas que possam ser aceitas por todos, mesmo não sendo as preferidas de nenhum deles.

Quanto ao segundo ponto, cabe salientar a missão do GATT: liberalizar o comércio internacional, pela redução gradual de barreiras alfandegárias e a eliminação do tratamento discriminatório entre seus membros. O problema é que esse propósito só se aplicava no início a bens industriais: o comércio de bens agrícolas foi mantido a distância cuidadosa, para não prejudicar as políticas de fomento fortemente protecionistas em vigor na Europa e nos Estados Unidos.

Nesse contexto, os países do Terceiro Mundo atuaram no GATT formando grupos, para fazer a defesa coletiva de pautas que variaram no tempo, mas envolveram sempre a demanda de acesso a mercados para seus bens, e de condições favoráveis à implementação de políticas nacionais de desenvolvimento.  

Qual a importância da Rodada Uruguai do GATT?

Sebastião Velasco e Cruz - Só podemos compreender o significado pleno da Rodada Uruguai do GATT quando levamos em conta também a disputa acirrada que se desenrolou em sua fase preparatória. Esta começa com a campanha lançada pelos Estados Unidos, no primeiro ano do governo Reagan, pela abertura de nova rodada de negociações comerciais, apenas dois anos depois de concluída a anterior, a Rodada Tóquio, em 1979.

Foram cinco anos de discussões, com dois lados claramente contrapostos: os Estados Unidos, cobrando a abertura urgente de negociações e a incorporação nela de temas alheios ao comércio estrito senso – serviços, investimentos, e propriedade intelectual – e a reforma do mecanismo de solução de controvérsias GATT, tido como muito frágil e exposto à obstrução dos países questionados por práticas condenáveis.

De outro, os países em desenvolvimento, contrários a um novo processo geral de negociações antes que as decisões adotadas na rodada anterior fossem implementadas e determinados a evitar que matérias estranhas ao comércio fossem tratadas no âmbito do GATT. Como a propriedade intelectual, por exemplo, que vinha sendo objeto de tratados internacionais desde a segunda metade do século XIX, administrados até então por uma entidade específica: a OMPI, Organização Mundial de Propriedade Intelectual.

O que estava em jogo nessa discussão era a própria natureza do regime multilateral de comércio. Como já disse, ele surgiu para reduzir tarifas e assegurar tratamento não discriminatório nas trocas internacionais. Ele tratava do comércio de bens e se atinha às medidas que afetavam o movimento destes entre as fronteiras nacionais. Ora, a incorporação dos novos temas mudava por completo esse quadro.

Como isso se deu?

Sebastião Velasco e Cruz - Num movimento que já se esboçara na rodada anterior, as disciplinas do regime incidiam agora sobre as políticas internas de cada país, que passavam a ser avaliadas por seu efeito – mesmo que muito indireto – sobre as condições da concorrência internacional. E elas deveriam valer não apenas para o comércio de bens. Serviços – atividades socioeconômicas nas quais processo e produto estão indissociavelmente ligados, como transporte, construção, ensino, tratamento médico – deveriam se sujeitar também ao ideal da isonomia nas relações entre o produtor nacional e seu concorrente externo.

No tocante à propriedade intelectual, o sinal se inverte. O objeto aqui não é a livre concorrência, mas o seu oposto: o monopólio. O que a legislação faz é estabelecer, por tempo determinado, direitos exclusivos sobre bens intangíveis – uma invenção, uma imagem, uma canção, um texto literário.

Ora, todas as questões referidas envolvem uma infinidade de aspectos. Ao eleger um deles -- a dimensão estritamente mercantil – e ao fazer dele matéria de regulação internacional, o regime recriado na Rodada Uruguai questiona o princípio da soberania e tensiona a ideia de democracia, que inclui uma de suas expressões – a autonomia da coletividade para decidir sobre o que vai decidir -- entre os seus pressupostos.

Os impasses responsáveis pelo fracasso da Rodada Doha e pela crise atual da OMC derivam em grande medida dessa contradição.

Você analisa a Rodada Doha, também, como momento de inflexão no regime multilateral de comércio. Poderia explicar melhor essa avaliação.

Sebastião Velasco e Cruz - Em certo sentido, a razão é simples. A ideia de uma nova rodada de negociações firmou-se logo nos primeiros anos de vida da organização produzida na Rodada Uruguai, a OMC. E cedo também ficou evidente que a gestão do sistema multilateral de comércio em sua nova encarnação seria muito mais complicada do que no passado.

O episódio decisivo, a esse respeito, foi o fracasso estrepitoso da ministerial de Seattle, em 1999. Não era a primeira vez que uma reunião desse tipo se encerrava sem nada de palpável a mostrar. A diferença de Seattle está no volume e na intensidade dos protestos sociais que cercaram os seus trabalhos. Tornava-se claro que o tema do comércio não era mais assunto de especialistas: ele se convertera em questão de sociedade.

A pretendida rodada foi finalmente aberta em 2001, dois meses depois dos atentados de 11 de setembro em Nova Iorque. Estamos no final de 2017 e nada de relevante foi decidido. A Rodada Doha está morta. Falta apenas o atestado de óbito e disposição para enterrá-la. Ora, um regime que tem em seu coração uma organização nova como a OMC é posto em xeque quando esta, em seu primeiro teste, sofre um fracasso tão retumbante.

Essa constatação simples é confirmada pelas tendências observadas no campo das negociações comerciais nos últimos anos. De fato, o que se vê é o claro desinvestimento dos Estados Unidos na OMC, e a aposta redobrada em acordos setoriais – como o Acordo de Comércio e Investimento em Serviços – e mega acordos regionais – como a Parceria Transpacífico e o Acordo de Parceria Transatlântica de Comércio e Investimento.

A carta do regionalismo foi jogada muitas vezes pelos Estados Unidos no passado, como a também a ameaça do unilateralismo. Mas durante a Rodada Uruguai elas eram estratégias subsidiárias, que operavam como meio de pressão para forçar parceiros recalcitrantes a aceitar a agenda americana na arena multilateral. Não é mais assim. Agora, os papeis parecem ter se invertido: os Estados Unidos mantêm presença protocolar na OMC, mas jogam suas fichas nos acordos paralelos. Ou jogavam, porque com Trump, a conversa vai mudar.

O que permanece ou muda com Trump?

Sebastião Velasco e Cruz - O que não varia é o descontentamento dos Estados Unidos com o funcionamento do dispositivo central da OMC, exatamente aquele que garantia à organização a sua singularidade. Refiro-me ao mecanismo de solução de controvérsia, com o seu duplo grau de jurisdição – os painéis e o órgão de apelação. Não havia nada disso no velho GATT. A Rodada Uruguai reformou o sistema de resolução de disputas, formalizando procedimentos e prazos, e criando um corpo de juízes para julgar recursos e proferir sentenças finais.

O governo Trump vem impugnando esse mecanismo da forma ruidosa que lhe é própria. Mas a novidade aí precisa ser relativizada: o inconformismo com a atuação do órgão e a disposição de influenciá-lo, pelo veto a juízes incômodos, vem do governo democrata. O futuro do sistema multilateral de comércio é incerto, mas estou convencido de que estamos assistindo hoje ao final de uma etapa em sua história.

Como você avalia o papel da OMC hoje?

Sebastião Velasco e Cruz - Como disse anteriormente, a OMC estava na geladeira antes e agora, com o governo Trump, ela está sendo posta no Freezer. As organizações internacionais são como aquele filme do Bruce Willis – duras de matar. A OMC rondará por aí, e é possível que volte a ganhar novos sopros de vida em outro contexto histórico. Mas em tempos de America First, o seu papel é melancólico. Os grandes lances na redefinição de regras do comércio internacional estão sendo feitos em outros lugares.

Na sua avaliação, como foi a atuação do Brasil dentro da OMC durante os governos Lula/Dilma? 

Sebastião Velasco e Cruz - Não estudei particularmente a atuação do Brasil nesse livro, mas não posso deixar de assinalar o papel de liderança que a nossa diplomacia desempenhou na formação do G 20 – um grupo complexo, que abrangia países com interesses específicos muito diferentes no tema da agricultura – e a habilidade que revelou no desempenho desse papel. Cabe destacar igualmente a ênfase que ela pôs sempre na defesa de regras que preservassem o espaço de decisão sobre políticas nacionais de desenvolvimento, e a reconhecida autoridade que alcançou por sua forma de atuar.

Alguns condenam a prioridade dada pelo Itamaraty à liberalização agrícola. Mas essa crítica não leva em conta a complexidade do sistema estatal, com seus múltiplos centros de poder, nem o peso econômico e político dos interesses dos exportadores agrícolas na definição da política comercial. Não pesquisei o tema, mas sempre me perguntei o quanto haveria de cálculo político na insistência da diplomacia brasileira em uma pauta que tinha tudo para não dar certo.

Como a luta dos movimentos sociais por um lado e as corporações de outro interferem nas decisões da OMC?

Sebastião Velasco e Cruz - A OMC é uma organização intergovernamental. Os grupos econômicos e sociais interessados não participam diretamente das negociações, nem têm acesso direto a seus tribunais. Mas a influência de uns e outros é muito desigual – em importância e na forma como se exerce.

O peso das corporações se faz sentir em todas as fases dos processos negociadores, através das redes que constituem e dos canais de que dispõem no interior dos respectivos Estados. Mesmo quando os interesses e pontos de vista dos atores sociais logram expressar-se na burocracia pública, as agências mais permeáveis a estes ocupam tipicamente posições subordinadas na hierarquia estatal. Por isso, a disputa no espaço público é essencial para que a sua voz seja ouvida, nesse como em outros espaços.

14/12/2017

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