No dia 20 de abril, tornou-se pública a notícia de que o Brasil, juntamente de Argentina, Chile, Colômbia, Paraguai e Peru, requereu a suspensão temporária de sua participação na União das Nações Sul-Americanas (UNASUL). Com a medida, permanece normalmente apenas a metade de seu quadro geral, composta de Bolívia, Equador, Guiana, Suriname, Uruguai e Venezuela. Em carta entregue à Bolívia, que assumiu a presidência rotativa da organização há três dias do episódio, o grupo de países justificou a decisão pelo estado “de anarquia” em que se encontra a organização. Um dos reflexos da inércia vivida na UNASUL é a falta de consenso sobre quem ocupará a Secretaria Geral, que está vaga desde o final do mantado do colombiano Ernesto Samper, em janeiro desse ano.

A suspensão é inusitada, mas não totalmente imprevisível, tendo sido inclusive objeto de análise quando do movimento antecipado da Argentina nessa direção em fevereiro último. Ainda que a decisão não represente uma saída formal da organização ou um processo de denúncia de seu Tratado Constitutivo, o que desencadearia um processo moroso e de caráter mais definitivo do ponto de vista institucional, a medida informa o difícil momento por qual passa o diálogo político entre os países sul-americanos.

Questionamentos são pertinentes. Que impacto a decisão trará para a América do Sul? Que efetividade terá a UNASUL sem metade de seus representantes? O que restará da cooperação em infraestrutura, energia, defesa e saúde, considerados setores basilares da organização? Cabe refletir ainda sobre o papel do Brasil nesse processo, dado que o país é um dos partícipes-chaves da integração na América do Sul, junto de Argentina, Colômbia e Venezuela.

Com o surgimento da UNASUL, em 2008, a partir de uma reformulação da Comunidade Sul-Americana de Nações, houve a expectativa de que o Brasil assumisse cada vez mais os custos políticos e econômicos de liderança sobre o processo de integração regional. Tal ideia ganhou maior respaldo durante a presidência de Lula da Silva, cujo governo aprofundou e acelerou o processo de aproximação com os vizinhos gestado no governo Fernando Henrique Cardoso. O governo Dilma Rousseff deu continuidade programática, embora em ritmo e intensidade baixos, restando mais o discurso que elenca a América do Sul uma das prioridades da política externa do Brasil. Desde o segundo mandato de Rousseff, a política externa para a UNASUL tem se mantido mais por inércia do que por vontade política, vindo a galgar declínio sem precedentes a partir do impeachment e a ascensão de Michel Temer à presidência.

A política de longa data que resultou na UNASUL torna equivocada a pecha segundo a qual a organização se trata de um “clube do Lula”. Não há dúvidas de que a conjuntura regional da chamada Onda Rosa atual como elemento favorecedor para a convergência ideológica em torno do projeto comum da UNASUL. Por outro lado, a estratégia da qual a UNASUL faz parte tanto antecede quanto ultrapassa o governo Lula, sendo um traço mais visível da política externa do Brasil desde a década de 1990. A ideia da Área de Livre Comércio Sul-Americana (ALCSA), encabeçada por Celso Amorim no governo de Itamar Franco, em 1994, preconizou a tentativa de ampliar entorno estratégico brasileiro do Cone Sul para o subcontinente americano. Já em 2000, durante a presidência de Cardoso, a realização da Cúpula Sul-Americana demarcou a necessidade de adensar a integração regional, incluindo a infraestrutura como uma das áreas estruturantes prioritárias. O que levou Celso Lafer a concluir pouco tempo depois que a América do Sul é parte integrante da identidade internacional do Brasil.

Do ponto de vista econômico, a suspensão do Brasil não se sustenta. O montante de investimentos do Brasil na organização é exíguo relativamente ao total de gastos da União junto a organismos e entidades internacionais. No entanto, um fato é preocupante caso a suspensão atinja a participação orçamentária. O peso econômico dos seis países dissidentes é alto, concentrando quase 80% dos investimentos previstos da organização. Logo, a suspensão pode significar um retraimento expressivo no erário, o que impacta diretamente nas atribuições inerentes ao mandato da UNASUL.

Já do ponto de vista político, a saída indica uma ruptura com a estratégia de aproximação com a América do Sul e a construção da confiança mútua das últimas duas décadas.

Em seu cerne, a finalidade da UNASUL sempre esteve comprometida com a melhoria do diálogo político entre os governos da região. Ainda que a decisão seja um contrassenso a essa continuidade, está em consonância com a retórica partidária trazida por Serra e Nunes ao Itamaraty.

Sob a chefia de José Serra, o Ministério das Relações Exteriores piorou o tom diplomático com a América do Sul. Com a missão de “desideologizar” a pasta e redirecionar a inserção internacional do país, o Itamaraty deixou de atuar como o importante interlocutor entre os países da região. Ao contrário, Serra liderou os esforços que culminaram na expulsão da Venezuela do Mercosul, e Aloysio Nunes deu prosseguimento a essa vertente ao privilegiar a OEA como fórum para o diálogo com a região. Nesse contexto, a UNASUL careceu de incentivos políticos que dessem eficácia ao organismo diante de situações críticas na região, como no impeachment de Dilma Rousseff e na atual crise venezuelana.

Nesse cenário, a Venezuela encontrou espaço para elevar o tom reacionário e anti-imperialista na organização. Não há dúvidas de que a cisão no interior da UNASUL deve-se em grande parte à retórica radical de Nicolás Maduro e à influência do bolivarianismo sobre a Bolívia e, em menor grau, o Equador, tal qual evidenciado pelo ferrenho posicionamento desses países contra a indicação argentina de José Octavio Bordón a secretário-geral. Nesse sentido, o vácuo deixado nos últimos anos pelo desinteresse de Brasília, cuja participação exercia um poder moderador importante, deixou o caminho mais propício para o discurso fragmentador e radical de Caracas.

A UNASUL foi concebida como processo a se realizar no longo prazo para a criação de confiança mútua, e assim deve ser compreendida. Seu caminho segue aberto, sem destino teleológico passível de previsão. A suspensão se torna agora um fato a mais de sua trajetória, e dela resultam dois cenários tipicamente contrastantes, um otimista e outro pessimista: ou a reação enérgica rumo à superação do atual momento, e que envolvem medidas concretas e amplo debate intergovernamental; ou a derrocada à sua inutilidade total. Por ora, a reação da Bolívia tem sido assertiva, procurando restabelecer o diálogo no interior da organização. No entanto, até que novas eleições presidenciais ocorram esse ano no Brasil, bem como em Paraguai, Colômbia e Venezuela, o atual cenário continua sendo o de instabilidade.

- Lucas Eduardo Silveira de Souza é bacharel em Relações Internacionais pela Universidade Estadual Paulista “Júlio de Mesquita Filho” (UNESP, campus de Franca); mestrando em Relações Internacionais pela Universidade de Brasília (UnB); membro do Observatório do Regionalismo vinculado à Rede de Pesquisa em Política Externa e Regionalismo (REPRI).

7 de Maio de 2018

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