Essencial em nossas vidas, a alimentação depende e produz efeitos na produção, no manejo dos recursos naturais, nos agroecossistemas, nas formas de processamento/armazenagem/distribuição, nos mercados e nos territórios. Multidimensional, a alimentação sempre refletiu as prioridades políticas e de desenvolvimento presentes na sociedade, e não seria diferente nesse contexto com o coronavírus.

O que a história do abastecimento alimentar no Brasil nos diz sobre as prioridades políticas e seus impactos na segurança alimentar

Desde o Brasil Colônia, a fome é uma marca presente na nossa história. No entanto, em virtude das opções políticas, apenas no início do século passado (1917-1918) surgiram (ainda que frustradas) iniciativas governamentais relacionadas à temática do abastecimento alimentar, em um contexto de avanço do comunismo no mundo, revoltas populares no Brasil e, coincidência ou não, emergência da gripe espanhola. A alimentação ganhou centralidade na estratégia de desenvolvimento do país nos governos de Getúlio Vargas, quando as prioridades políticas se voltaram para a promoção da industrialização, o que tornou fundamental a produção de matérias-primas e a garantia de trabalhadores bem alimentados¹.

Ações mais estruturantes de abastecimento alimentar foram implementadas nos anos 1960 e 1970. A Companhia Brasileira de Armazenagem, a Companhia Brasileira de Alimentos (Cobal), a Companhia de Financiamento da Produção, as Centrais de Abastecimento (Ceasas), o crédito rural, a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa), a Empresa Brasileira de Assistência Técnica e Extensão Rural (Embrater), o Instituto Nacional de Alimentação e Nutrição (Inan) e os seus Programas Nacionais de Alimentação e Nutrição (Pronan I e II), a Rede Somar e o Programa de Alimentação do Trabalhador (PAT) foram algumas das iniciativas criadas com objetivos de regular o abastecimento a partir do aumento da produção, ampliar a capacidade de armazenagem, diversificar e comercializar os produtos alimentícios, e promover o acesso.

Logo após esse período, já entre as décadas de 1980 e 1990, o Brasil passou a implementar a agenda neoliberal e, com ela, os ajustes fiscais, as privatizações, a extinção e/ou reformulação de diversos programas e estruturas governamentais, a retirada de direitos dos trabalhadores etc. Globalização, competitividade e autorregulação dos mercados tornaram-se “mantras” a serem seguidos, manifestos na abertura dos mercados e no fortalecimento das iniciativas privadas. A expansão dos supermercados no Brasil e a concentração econômica nos setores produtivos, de transformação, distribuição e comercialização dos alimentos foram algumas resultantes desses processos no abastecimento.

Após breve entrada na agenda política nos primeiros anos da década de 1990 (com o surgimento da Ação da Cidadania contra a Fome, a Miséria e pela Vida e a criação do Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional – Consea), a alimentação só voltou à cena pública de forma mais expressiva na década seguinte. Primeiro com o lançamento do Programa Fome Zero, em 2003, que colocou a problemática da fome, do desemprego e da exclusão social no centro das prioridades políticas. No bojo dessa iniciativa houve a criação do Ministério Extraordinário de Segurança Alimentar e Nutricional e Combate à Fome, a retomada do Consea, a criação do Plano Safra para Agricultura Familiar e do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), o fortalecimento da Companhia Nacional de Abastecimento (Conab), a retomada dos estoques públicos e a estruturação do Programa Bolsa Família. A partir dessas e outras medidas, o país teve significativa melhora nos indicadores de desnutrição infantil, segurança alimentar e nutricional, pobreza, desemprego e renda.

Alguns anos depois, entre 2007 e 2008, a crise do preço dos alimentos e a crise financeira mundial trouxeram novamente o tema do abastecimento para a agenda política. Essa conjuntura provocou debates sobre a relevância da intervenção dos Estados nacionais – e até multilaterais – notadamente na formação de estoques reguladores e emergenciais de alimentos.

No Brasil, na área da agricultura familiar, e como resposta aos eventos, em 2008 foi lançado um Plano Safra “turbinado” para a categoria social assentado, em grande medida no modelo clássico de intervenção governamental a partir do trinômio crédito, seguro agrícola e assistência técnica e extensão rural. As iniciativas mais inovadoras foram ampliação do PAA, mudança no Programa Nacional de Alimentação Escolar (Pnae)² e complementação do Programa Um Milhão de Cisternas (P1MC), com o Programa Uma Terra e Duas Águas (P1+2). Ainda que não consensual dentro do governo, também foi retomada a política de estoques, a qual foi acompanhada de realinhamento dos preços mínimos e ampliação do orçamento da Política de Garantia de Preços Mínimos (PGPM). Em especial os estoques de milho, arroz e trigo foram importantes em alguns momentos na tentativa de regular a oferta desses alimentos para atender parte do abastecimento humano e de animais (milho para suprir a necessidade de aves, suínos e bovinos), minimizando a escalada de preços desses produtos no mercado interno, por meio da venda dos estoques públicos.

Embora essas iniciativas tenham sido relevantes, o governo não avançou em direção à implementação de uma política nacional de abastecimento, conforme proposto pelo Consea (2005). Pelo contrário, diversas ações contraditórias e omissões estiveram presentes, como a prioridade para a produção de commodities, os subsídios fiscais para a agricultura e o setor industrial e a ausência de regulações para dinâmicas concentradoras do setor privado (como apontaremos abaixo).

Na realidade, a partir dessa rápida passagem pela história do abastecimento alimentar, podemos afirmar que a alimentação e o abastecimento nunca foram preocupações constantes do Estado brasileiro. Eventos momentâneos ou prioridades políticas passageiras (geralmente associadas aos modelos de desenvolvimento perseguidos) colocaram os temas da fome, da alimentação e do abastecimento na agenda pública, sendo depois substituídos por interpretações de Estado mínimo, necessidade de ajuste fiscal e de estabilidade macroeconômica. Nessa trajetória, os instrumentos que apresentaram maior sustentabilidade (desde os anos 1960) foram aqueles direcionados ao aumento da produção agrícola, refletindo interpretações bastante unidimensionais e simplificadas da alimentação.

A ênfase nas commodities agroalimentares e as vulnerabilidades no abastecimento e segurança alimentar

Globalmente, o debate o sobre a crise dos alimentos em 2008 foi capturado por narrativas que apontaram mais uma vez para soluções que passam pela aplicação de pacotes tecnológicos corporativos para incremento de produtividade na agricultura industrial (“uma nova Revolução Verde”). Ao mesmo tempo, capitais sobreacumulados no pós-colapso financeiro redirecionam-se para a especulação em torno das commodities alimentares, minerais e energéticas, levando a uma corrida global por terras. O Brasil foi, e segue sendo, palco central de disputa desse processo, aprofundando-se como plataforma de exportação de commodities agroalimentares, em especial com a ascensão acelerada da demanda chinesa.

Presente em toda a história brasileira, a produção de commodities se intensificou após a crise de 2008, seguindo como prioridade na agenda governamental, manifesta em programas de crédito, incentivos fiscais (Lei Kandir e isenções para produção e comercialização de agrotóxicos), liberação da produção dos transgênicos e investimentos em infraestrutura logística para escoamento, em especial voltada para a exportação. Fruto dessas iniciativas e de dinâmicas do mercado internacional, houve um aumento da área plantada de commodities, em especial de soja, milho e cana-de-açúcar, as quais vêm provocando redução das áreas e deslocamento regional da produção dos principais produtos básicos (principalmente arroz e feijão); perda de biodiversidade e contaminação das sementes crioulas de milho (pelas sementes transgênicas); aumento do desmatamento; crescimento dos conflitos no campo; ampliação da grilagem de terras; e ampliação da contaminação dos solos e das águas, pelo uso de agrotóxicos e fertilizantes. Além disso, a não regulamentação do setor do varejo, em especial em relação às grandes redes de supermercados, somada às ações das tradings ampliaram ainda mais a concentração dos meios de produção (terra e água) e do poder econômico, e também aprofundaram a dependência tecnológica na agricultura com o consumo de sementes híbridas, fertilizantes e agrotóxicos.

A essas medidas somaram-se o golpe parlamentar-jurídico-midiático de 2016 e as opções políticas dos dois governos seguintes, pautadas pelo desmonte das políticas de segurança alimentar e nutricional, das políticas sociais e aquelas voltadas para a agricultura familiar e camponesa. A extinção do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), do Consea e do Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável (Condraf), a paralisação e o desmonte financeiro e político de políticas públicas foram algumas das medidas adotadas. Se antes, mesmo com a existência do MDA e de políticas específicas, a situação do abastecimento alimentar enfrentava muitas assimetrias, em relação à ênfase na produção de commodities, agora essa situação se agrava, tornando o país muito mais vulnerável.

Uma parte dos discursos e narrativas prevalecentes sobre abastecimento segue enaltecendo os recordes da produção agrícola brasileira e seu papel na segurança alimentar e nutricional. Mas que produção é essa? Do total da safra de grãos produzidos em 2019 (242 milhões de toneladas), cerca de 90% são de milho (100 milhões) e soja (115 milhões). Ainda, nesse ano, o Brasil exportou 86 milhões de toneladas (75% do total produzido), sendo que somente para a China foram enviadas 56 milhões (aproximadamente 70% do total exportado de soja). Essa situação mostra o grau de vulnerabilidade do país em virtude da concentração das exportações, ainda mais em um contexto em que as relações diplomáticas são tensionadas pelo filho do presidente e apoiadores. Em relação ao milho, das 100 milhões de toneladas produzidas em 2019, mais de 40% foram exportadas, atendendo à forte demanda internacional, deixando o Brasil praticamente sem estoques. A demanda no mercado internacional e a desvalorização do real contribuíram para aumentar em mais de 60% o preço interno do milho em grão. Favorável aos produtores, a elevação dos preços de soja e milho impactou os custos de produção das carnes de aves e suínos no mercado interno, provocando aumento dos preços ao consumidor. A carne bovina até final de março se manteve no mesmo patamar do fim do ano passado, quando estava altamente valorizada, também influenciada pelo aumento das exportações.

Enquanto o discurso prevalecente sobre o abastecimento se sustenta nos recordes de produção e na capacidade de o Brasil se tornar o “celeiro do mundo”, camuflando as vulnerabilidades subjacentes, a produção de alimentos básicos e a valorização da diversidade produtiva alimentar brasileira vão sendo relegadas a um segundo ou terceiro plano.

Os desafios e propostas para o abastecimento alimentar no contexto atual

Os temas da alimentação e do abastecimento voltaram novamente à cena e à agenda pública nesse contexto de avanço do coronavírus. As restrições causadas pela pandemia da covid-19 – devido ao necessário cumprimento do isolamento social, na expectativa de postergar a velocidade de contaminação do vírus – passaram a impor dificuldades para promover o abastecimento alimentar no país. Dificuldades para transporte terrestre, fluvial, aéreo e de cabotagem; fechamento de lanchonetes e de restaurantes; e novas rotinas de comercialização nos supermercados e nas feiras já estão ocorrendo. O modo como a alimentação e o abastecimento seguirão a partir de agora depende das narrativas em disputa e, principalmente, em como isso se traduzirá nas opções políticas e de desenvolvimento adotadas.

Privilegiando uma escala macro de análise, alguns discursos continuam enaltecendo os recordes na produção agropecuária brasileira, reivindicam a necessidade de continuidade do apoio à produção (manutenção e ampliação das políticas e ações voltados ao agronegócio) e à transformação agrícola, e projetam uma crise global de abastecimento caso não se mantenham as fronteiras abertas para o comércio das commodities. Também ressaltam a necessidade de medidas para manter a economia funcionando e garantir a demanda.

Ainda que nossas preocupações coincidam em termos de logística que a crise do coronavírus nos coloca, reforçamos a importância de análises mais meso e micro que deem visibilidade ao modo como diferentes atores estão vivenciando a crise sanitária e as diversas problemáticas e ações emergentes em curso.

No que concerne à agricultura familiar, diversos agricultores – principalmente aqueles que trabalham com frutas, hortaliças, verduras e alimentos in natura ou minimamente processados – viram os canais de comercialização serem suspensos, seja pelo fechamento temporário de restaurantes, seja pela paralisação das aquisições da alimentação escolar, ou ainda em virtude da redução (e, em diversos casos, fechamento) do consumo nas feiras livres e mesmo em supermercados. Outros vivenciam dificuldades de comercialização (de alimentos, produtos, artesanato, mão de obra etc.) em virtude de medidas que limitaram os deslocamentos intermunicipais ou restringiram o transporte público. Para diversos grupos da agricultura familiar, principalmente para aqueles que já viviam em situação de pobreza ou limitações em termos de condições socioeconômicas, a pandemia da covid-19 pode significar intensificação da vulnerabilidade social e da insegurança alimentar e nutricional. Ao mesmo tempo, para as organizações mais estruturadas da agricultura familiar ou para aquelas que mantêm diálogos mais próximos com os consumidores (via cooperativas de consumo, grupos de consumo, Comunidade que Sustenta a Agricultura – CSA ou ainda relações de proximidade em feiras ou outros circuitos curtos), o avanço da covid-19 demandou reorganizações a partir das Tecnologias de Informação e Comunicação (TIC) e da adoção das entregas em domicílio.

Nas áreas urbanas, a situação é igualmente diversa. Enquanto alguns vivenciam o isolamento social em suas casas e apartamentos e desfrutam da possibilidade de escolher os locais ou espaços para adquirir bens alimentares (compras pela internet, entrega em domicílio, escolha do mercado ou local que segue as orientações sanitárias e oferece menos riscos), a grande maioria da população tenta seguir o isolamento (quando possível) em comunidades superpovoadas, com ocupação desordenada, em habitações pequenas (muitas delas com no máximo duas ou três peças), com ameaças de desemprego e, por diversas razões, dificuldades de acesso à alimentação e, notadamente, alimentação saudável e adequada. Também temos populações em situação de rua e populações sem teto ou vivendo em ocupações urbanas, com dificuldades de acesso à água, em condições precárias de higiene e que, com a redução na movimentação urbana, têm acesso ainda menor a alimentos. Espaços ou mecanismos importantes de acesso à alimentação foram fechados ou reorganizados em virtude da pandemia, incrementando a situação de vulnerabilidade social e insegurança alimentar e nutricional de expressivos grupos populacionais.

Diferentemente de medidas que visam, principalmente, bater novos recordes na produção agropecuária e na balança comercial brasileira ou garantir a livre circulação dos produtos das cadeias globais de valor, ressaltamos a necessidade de políticas nacionais, estaduais e municipais que deem conta das necessidades urgentes dos territórios. Se de um lado temos agricultores familiares com dificuldades de comercialização de seus produtos, e de outro populações urbanas e rurais com dificuldades de acesso à alimentação e na iminência da fome, as respostam perpassam o fortalecimento de políticas públicas e ações que articulem as duas pontas nos territórios. A reativação do PAA (notadamente as modalidades Compra Direta e Compra com Doação Simultânea), a continuidade na operacionalização do Pnae (ajustado às demandas sanitárias da covid-19) e as aquisições de cestas da agricultura familiar para doações emergenciais nas comunidades são algumas das medidas que podem ser rapidamente acionadas. Já há normativas, expertise e aprendizados para isso.

Outra possibilidade – inspirada em ações que tivemos na década de 1970 –, aliada a ações de garantia de renda para a população urbana, seria estabelecer um programa de mercados alimentares populares, envolvendo os três entes federados. Ao município caberia articular grupos de compras (estabelecendo um perímetro de atendimento para cada área para facilitar o planejamento e implementação do programa) e estruturar espaços comunitários para servir de ponto de comercialização que poderiam ser gestionados pela própria comunidade. Os estados, em parceria com as Ceasas, e a União, por meio da Conab, garantiriam o fornecimento de alimentos, de forma direta ou por meio do cadastramento de fornecedores, mediante um acordo prévio quanto ao tipo de alimento a ser fornecido, preços e quantidades comercializadas. Como na década de 1970, determinados alimentos seriam privilegiados, com parâmetros de qualidade e a baixo custo, visando estimular a alimentação adequada e saudável. Em especial, frutas, legumes e verduras, arroz, feijão, farinha de mandioca e carnes, alimentos agroecológicos, produtos artesanais, de preferência da agricultura familiar e camponesa ou de empreendimentos de pequeno e médio porte, comporiam esse rol de bens alimentares estimulados.

Em médio e longo prazo, esses mercados alimentares populares poderiam estimular a economia solidária entre as famílias da localidade ou região, fomentando a comercialização e o consumo de produtos da própria comunidade³. Cursos de formação, suporte técnico e apoio financeiro para o fomento à agricultura urbana, agroindustrialização, panificação, artesanato, vestuário, dentre outros, também poderiam se somar à iniciativa e fortalecê-la.

Já presentes nas áreas centrais e avançando para os bairros periféricos, o fortalecimento das feiras livres e, de preferência, agroecológica também é fundamental para garantir a promoção da alimentação adequada, saudável e sustentável nos territórios mais vulneráveis. A insegurança alimentar e a presença elevada da obesidade em populações de baixa renda se devem, além de questões financeiras, à existência de verdadeiros desertos alimentares no que concerne ao acesso à alimentação saudável.

Considerando o crescimento da demanda de deliveries da agricultura familiar, tornam-se oportunas também ações e políticas que apoiem a estruturação desse novo mercado. Investimentos em TIC e apoios financeiros e logísticos são algumas das ações nesse sentido. Na realidade, o mesmo poderia ser estendido para as diversas formas de grupos ou cooperativas de consumo que crescem no Brasil. Com efeito, é de suma importância fornecer apoio aos diferentes instrumentos de promoção das cadeias curtas, seja pelas contribuições em termos de segurança alimentar e nutricional, seja pelas oportunidades ambientais, sociais, identitárias e de desenvolvimento territorial que aportam.

O desafio nesse momento será o de assegurar diferentes mecanismos que contribuam para garantir o Direito Humano à Alimentação Adequada e Saudável (DHAAS), de um lado acelerando os repasses de transferência de renda e, de outro, potencializando diferentes estratégias de abastecimento alimentar. Essas estratégias devem ser estabelecidas tanto por meio da ação do Estado quanto por iniciativas que promovam a construção social dos mercados, fortalecendo as relações diretas entre produtores e consumidores. Importante que essas estratégias considerem o papel multidimensional da alimentação e suas repercussões no desenvolvimento. Além de lidar com o contexto emergencial, essas medidas podem deixar um legado para novas ações estruturantes, contribuindo para colocar a alimentação no centro dos processos de desenvolvimento e das prioridades políticas, onde deve estar.

- Sílvio Isoppo Porto é professor e pesquisador da Universidade Federal do Recôncavo da Bahia (UFRB)

- Catia Grisa é professora e pesquisadora da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS)

notas

1. A maioria das iniciativas criadas nesse período teve vida curta. Como raras exceções (ainda que com novas formulações e contornos nos anos 1960-1970), podemos citar o crédito rural, a Política de Garantia de Preços Mínimos (PGPM) e a alimentação escolar.

2. A Lei nº 11.947/2009 estabeleceu que, no mínimo, 30% dos recursos do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação dedicados à alimentação escolar devem ser empregados na aquisição de alimentos da agricultura familiar.

3. Tomamos como referência a capacidade das famílias agricultoras agroecologistas, sobretudo aquelas que atuam nas feiras agroecológicas ou fornecem alimentos para o Pnae, as quais tendem a alimentar-se melhor por meio do autoabastecimento ou pelas iniciativas de troca de produtos no contexto das redes de agroecologia. Essa prática do escambo faz parte das relações sociais do campesinato e é uma das formas de expressar a solidariedade ainda presente em muitas comunidades rurais, em especial nos grupos de produção agroeocológicos.

EDIÇÃO 195 - 14/04/2020

https://teoriaedebate.org.br/2020/04/14/abastecimento-alimentar-e-prioridades-politicas-na-pandemia-da-covid-19/