Luego de la oleada de dictaduras latinoamericanas, y concluidos los procesos de transición y consolidación democrática, el interés de las Ciencias Sociales se ha centrado en las características y funcionamiento de las nuevas democracias. En este sentido, uno de los temas que suscita mayor interés es la calidad democrática. Muchos estudios comparativos han examinado el funcionamiento de las democracias, evaluando su calidad de acuerdo a determinados patrones o estándares. Se trata de una cuestión sumamente compleja y controversial que ha dado lugar a conceptualizaciones y aproximaciones empíricas muy disímiles [1].

La calidad de la democracia, a pesar de su popularidad, no goza de un consenso elemental respecto a su definición [2]. Cuando se analizan sus dos componentes –calidad y democracia-, se observa que cada uno cuenta con interpretaciones muy dispares [3]. Aun partiendo de una concepción similar de democracia pueden ser empleados diferentes parámetros para analizar y evaluar su nivel de calidad.

Las aproximaciones conceptuales a la calidad de la democracia pueden ser clasificadas en dos grandes grupos. En primer lugar, agrupando las basadas en definiciones procedimentales de democracia, que toman como punto de partida la noción de poliarquía de Robert Dahl (2002) [4]. En esta concepción, la democracia es concebida como un conjunto específico de procedimientos que regulan el acceso al poder político, esto es, como un tipo de régimen político. En relación a esta perspectiva, algunos autores consideran que al aspecto procedimental de la poliarquía le falta un aspecto clave: el control del poder político. En segundo lugar, se encuentran las definiciones que amplían el contenido de la democracia con aspectos sustantivos. Es decir, la democracia no sólo implica ciertos procedimientos para escoger y controlar el poder político, sino también objetivos y resultados, tales como el desarrollo económico, la justicia social o la igualdad.

Índice de Democracia (The Economist Intelligence Unit)

Uno de los indicadores más reproducidos por medios de comunicación para establecer la calidad democrática de los países es el Índice de Democracia (ID) que calcula The Economist Intelligence Unit (EIU) desde el año 2006. Con dicho índice pretende clasificar el estado de las democracias en países de todos los continentes. A partir de una serie de indicadores, los países quedan clasificados según cuatro “calidades” de democracia.

El ID toma en cuenta cinco categorías –que agrupan 60 indicadores- para clasificar las democracias: 1) proceso electoral y pluralismo, que contempla la libertad en la celebración de elecciones, la competencia política justa y otras cuestiones vinculadas con la libertad política; 2) participación política, que mide niveles de participación en cada país, considerando la predisposición de la ciudadanía para contribuir al debate público, para involucrarse en partidos o movimientos políticos y para acudir a las urnas con regularidad; 3) cultura política es la categoría que indicaría en qué medida las sociedades tienen asimiladas las reglas del juego electoral y, por lo tanto, son capaces de sobrellevar adecuadamente los resultados electorales; 4) libertades civiles y derechos humanos básicos, alude a la capacidad de cada país para garantizar derechos humanos y derechos de las minorías, así como también libertad de culto, de reunión y asociación, etc., aun cuando la voluntad que impere sea la de las mayorías; 5) calidad del funcionamiento del Gobierno, finalmente, es la categoría que mide la capacidad/voluntad de los Gobiernos para implementar las decisiones o propuestas.

El ID asume valores entre 0 y 10, correspondiéndose los valores más altos con mayor calidad democrática. Cada una de las cinco categorías obtiene una calificación en una escala de 0 a 10, y el ID es un promedio simple de esas categorías. A su vez, la calificación de cada categoría se calcula promediando el valor de los indicadores que la conforman convertidos a una escala de 0 a 10.

Fuente: The Economist Intelligence Unit’s Democracy Index [5]

Así, el ID clasifica a los países en cuatro niveles de democracia: a) democracias plenas, que engloba a aquellos países que tienen una cultura política sólida, además de garantizar cabalmente derechos y libertades políticas y civiles. Además de esto, en los países con democracia plena los medios de comunicación son plurales y diversos, existe un sistema eficaz de controles y equilibrios entre poderes, y el funcionamiento del Gobierno es satisfactorio. Los problemas en el funcionamiento de la democracia son muy limitados en los países que pertenecen a esta categoría de democracia; b) democracias imperfectas, en aquellos países que tienen elecciones justas y libres, donde también se respetan las libertades políticas y civiles básicas, pero que a su vez presentan un desarrollo insuficiente de la cultura política, tienen bajos niveles de participación y presentan problemas de gobernanza; c) los regímenes híbridos serían aquellos en los que los resultados electorales no son confiables. Generalmente los Gobiernos ejercen presiones sustantivas sobre los partidos o candidatos opositores y la baja intensidad de la cultura política, la participación y el funcionamiento del Gobierno es más marcada que en la categoría anterior. En estos regímenes la corrupción está muy extendida y el estado de derecho es débil. No existen el equilibrio y la división de los poderes del Estado, y el trabajo de los medios de comunicación está condicionado por las presiones de los poderes fácticos; por último, d) los regímenes autoritarios son aquellos que se asemejan a las dictaduras. The Economist engloba con este rótulo a los países en los que sí se celebran elecciones no son justas ni libres, tienen instalada la censura y se ejerce de manera sistemática la persecución a la diferencia ideológica. No hay respeto alguno por las libertades civiles, por el derecho de las minorías y el derecho a la información. La división de poderes no existe.

¿Cómo obtiene la Economist Intelligence Unit la información para clasificar las democracias de los países? Fundamentalmente por dos vías: encuestas de opinión de aquellos países que cuentan con ellas –aunque las que utilizan principalmente son World Values Survey, Eurobarometer, Gallup y Latin American Barometer– y la “evaluación de expertos”. Respecto de esta última fuente de información, la EIU no ofrece mayores detalles sobre los “expertos”: sólo se sabe que son 130 especialistas y economistas [6]. Tampoco la Unidad revela detalles metodológicos imprescindibles para conocer el modo en que se elaboran los rankings. Paradojas de un índice que, entre otras cuestiones, mide transparencia y calidad democrática.

Un panorama del último informe de la EIU (2017) en América Latina podría otorgarnos algunas pistas, si no del origen de los “expertos”, al menos de sus inclinaciones ideológicas:

El único país latinoamericano incluido en la categoría “democracia plena” es Uruguay, con 8.12 de puntuación.

Como “democracia imperfecta” cuentan Chile (7.84), Costa Rica (7.88), Panamá (7.08) y la Guyana Francesa (7.80), colonia maquillada de región francesa.

El grueso del resto de países latinoamericanos son considerados como “regímenes híbridos”, excepto: Cuba (3.31), Nicaragua (4.66), Honduras (5.72), Guatemala (5.86), Bolivia (5.49) y, Venezuela (3.87).

Índice Freedom House (FH)

Las puntuaciones de FH se desprenden de un análisis cualitativo compuesto por puntuaciones, ratings e índices de categorías nominales realizados por expertos sobre diez elementos de derechos políticos y quince de libertades civiles, los cuales incluyen la evaluación de su vigencia efectiva. Las puntuaciones se basan en las siguientes subcategorías:

Derechos políticos: proceso electoral, pluralismo y participación política, funcionamiento de Gobierno.

Libertades civiles: libertad de expresión y religiosa, derechos asociativos y organizativos, imperio de la ley, autonomía personal y derechos individuales [7].

Es decir la definición de FH se basa ante todo en el aspecto procedimental de poliarquía aunque incluyendo aspectos sustantivos a partir de los índices realizados por expertos y encuestas, pero con una escasa utilización de indicadores cuantitativos. Las dimensiones procedimentales propias de las poliarquías que FH no analiza mediante sus indicadores son: gobernabilidad, representación y participación ciudadana. Al tiempo que desde la perspectiva que enfatiza los aspectos de la democracia sustantiva excluye: igualdad socioeconómica, soberanía, responsiveness (responsabilidad social), satisfacción ciudadana y participación (en un sentido más amplio que la participación en las urnas) y accountability (mecanismo de control) horizontal y vertical.

Sesgos ideológicos:

En primer lugar, la construcción de los instrumentos de medición no es inocua. La evaluación de los derechos políticos y las libertades civiles que presenta FH está a cargo de grupos de expertos, de modo que la orientación ideológica de estos permite cierta discrecionalidad a la hora de la elaboración de los puntajes y escalas.

Desde otra arista, es fácil encontrar sesgos ideológicos al recorrer el cuestionario, lo que se hace presente en la elaboración de categorías e indicadores. Una de las mayores polémicas esbozada por D. Levine y J. Morales [8] es la inclusión de las categorías «libertad económica y propiedad privada» como partes constitutivas de las «libertades civiles». Independientemente de la posición respecto a la libertad económica –lo que de por sí constituye una polémica entre la derecha y la izquierda – son muchos quienes consideran que sería más correcta su utilización como un componente de la dirección de las políticas públicas en la evaluación de un Gobierno, en lugar de un indicador de calidad de la democracia. Es decir que, tal como está planteado el actual sistema de puntuación, la FH obtiene resultados que subestiman la calidad de la democracia en los países gobernados por la izquierda.

Un segundo sesgo consiste en el indicador en torno a la «autonomía personal», en este punto -además de otros aspectos- se incluye como uno de los aspectos a evaluar el grado en que los ciudadanos tienen una «excesiva dependencia del Estado». Ambos indicadores nada tienen que ver con los procedimientos de la democracia formal sino con un presupuesto tendencioso.

Fuente: Libertad en América 2018, Freedom House[9]

En este sentido los únicos países de la región considerados como “No Libres” son Cuba y Venezuela. Mientras que otros como Honduras (no reconocimiento de los comicios) o Brasil (golpe parlamentario e intento de proscripción del candidato con mayor intención de voto) son considerados “Parcialmente Democrático” y “Libre” respectivamente en su informe 2018.

Ampliaciones de los indicadores, hacia una definición más abarcativa de democracia

Si bien los indicadores de FH incluyen la medición de los procesos electorales, no incluyen la «respuesta a la voluntad popular», es decir el grado de satisfacción, aprobación y representación de la ciudadanía con el sistema político en sus distintas esferas. En la práctica, el análisis de la dimensión responsiveness (capacidad de respuesta del Gobierno a la voluntad popular) constituye uno de los indicadores más complicados dado que no se cuenta con indicadores precisos. Generalmente se opta por uno de los indicadores más utilizados: el nivel de satisfacción de los ciudadanos con el funcionamiento de la democracia. En concreto, el indicador recoge las respuestas cualitativas ordinales de las encuestas de Latinobarómetro, que están recopiladas en la base de datos DataGob -elaborada por el Banco Interamericano de Desarrollo-. Se trata de un indicador con limitaciones, especialmente, porque se corre el riesgo de medir la opinión ciudadana respecto al funcionamiento de varias instituciones en lugar de la calidad democrática o de medir el nivel de aprobación de los resultados de la gestión del Gobierno.

En la misma línea, elementos clave como el nivel de participación electoral a menudo son meramente reducidos al porcentaje de la población apta para votar que efectivamente acude a las urnas sin ponderar otros factores que hacen a la participación ciudadana desde la sociedad civil, la libertad de expresión y organización, y a los mecanismos de participación popular. Es decir no toma en cuenta, por ejemplo, que en muchos casos los pedidos de rendición de cuentas o la protesta social pueden ser acallados por la represión, interfiriendo en la calidad democrática.

Para poder realizar elecciones verdaderamente libres el electorado debe contar con una distribución relativamente equitativa de los recursos cognitivos, es decir, debe contar con las herramientas conceptuales que le permitan elegir a conciencia y disponer de una pluralidad de información. A menudo se enfatiza la libertad de prensa, sin considerar factores clave como el grado de alfabetización y acceso a la educación media y superior de la población. Por su parte el escándalo de Cambridge Analytica [10] pone al descubierto nuevas formas de manipulación de la opinión pública que implican nuevos desafíos en términos analíticos y en la creación de indicadores eficaces a la hora de medir los derechos civiles, como el derecho a la información personal y a la información fidedigna.

En cuanto al sufragio universal, dos de las variables más difundidas, la ampliación o no del derecho al voto a los nacionales que habitan en el exterior, y a los extranjeros que han residido por un tiempo considerable en el país, pueden considerarse como un indicador de calidad, sin embargo no forman parte del los indicadores de FH. De manera que si bien se registran la igualdad de género, la libertad religiosa y el racismo, se excluye la xenofobia por parte del Estado.

Por último, se ha insistido acerca de la necesidad de incorporar indicadores de “soberanía”. Incluir un índice de deuda externa permite calcular el grado de dependencia o independencia de la política económica con mayor o menor grado de injerencia foránea.

A modo de conclusión

La construcción de indicadores de calidad democrática es perfectible y falible. De ningún modo los índices actuales constituyen un dato objetivo sino que emergen de consideraciones teóricas que en muchos casos se corresponden con sesgos ideológicos y metodológicos. En este sentido, cabe profundizar en la elaboración de nuevas formas de medición que garanticen una mayor imparcialidad y permitan la triangulación de datos cualitativos y cuantitativos, para evitar los criterios discrecionales. El mero hecho de ver el mapa de clasificación de las democracias en América Latina a la luz de los hechos políticos que atraviesa cada país basta para desconfiar de la neutralidad de los indicadores.

Notas

[1] http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1665-20372011000200003

[2] Munck, Gerardo (2004), “La política democrática en América Latina: contribuciones de una perspectiva institucional”, Política y Gobierno, XI

http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_nlinks&ref=4754375&pid=S1665-2037201100020000300031&lng=es

[3] http://www.celag.org/hablamos-cuando-hablamos-democracia/

[4] Dahl, Robert (2002) La poliarquía: participación y oposición, Madrid, Tecnos. http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_nlinks&ref=4754333&pid=S1665-2037201100020000300010&lng=es

[5] https://infographics.economist.com/2018/DemocracyIndex/

[6] http://www.eiu.com/home.aspx#about

[7] (ver más en https://freedomhouse.org/report/methodology-freedom-world-2018

[8] http://www.redalyc.org/html/308/30804502/

[9] https://freedomhouse.org/report/freedom-world/freedom-world-2018

[10] https://www.celag.org/cambridge-analytica-el-big-data-y-su-influencia-en-las-elecciones/

Camila Vollenweider / @mcvollenweider

Bárbara Ester / @barbaraestereo

Investigadoras de CELAG

http://www.celag.org/indicadores-de-la-calidad-democratica-o-de-la-democracia-mainstream/