En la primera entrega del presente análisis, el autor anotaba: Lo que estamos viendo con las caravanas de migrantes es la reversión de las consecuencias de las políticas económicas y los planes de desarrollo impulsados por Estados Unidos y sus aliados en la región centroamericana. Estamos, pues, ante una paradoja: la migración masiva de hondureños, guatemaltecos y salvadoreños en busca del sueño americano está haciendo que Estados Unidos pague el costo humanitario que pagan Honduras, Guatemala y El Salvador por el saqueo de las empresas locales y transnacionales promovido por la implementación del modelo económico y político neoliberal impulsado por Estados Unidos y sus aliados.

Es en este contexto en el que surgen los nuevos planteamientos de Estados Unidos sobre el Triángulo Norte. A continuación, sigue la segunda parte y final del análisis.

4. Nuevos enfoques de la Ley de Mejora del Compromiso entre Estados Unidos y el Triángulo Norte[1]

Los desastres naturales, el inicio de las deportaciones masivas y silenciosas de migrantes centroamericanos durante el gobierno de Barack Obama (2009-2017), su discurso humanitario y de respeto a los derechos humanos, las deportaciones masivas y escandalosas durante el gobierno de Donald Trump (2017-2021), su discurso xenófobo a veces racista, el inicio de la construcción de un muro antiinmigrante en la frontera con México, las separaciones de familias inmigrantes capturadas, el acuerdo de tercer país seguro, el inicio de las migraciones masivas de hondureños, guatemaltecos y salvadoreños a Estados Unidos organizados en caravanas son, además de la pandemia de coronavirus, los recuerdos que sin duda dejaron esos 12 años de gobierno de demócratas y republicanos en cientos de miles de centroamericanos que desconocen la existencia del Plan de la Alianza para la Prosperidad del Triángulo Norte.

Pero, ¿qué hay de nuevo en la Ley de Mejora del Compromiso entre Estados Unidos y el Triángulo Norte? ¿Qué progresos está haciendo la visión demócrata para “abordar las causas fundamentales de la migración en América Central” (The White House, July 2021)? ¿Es el PAP una solución al problema, o es sólo una etapa más en la expansión comercial de Estados Unidos hacia el sur de América Latina?

La Ley tiene dos partes importantes: La Sección 352 relativa a la “Estrategia para promover la prosperidad, combatir la corrupción, fortalecer la gobernabilidad democrática y mejorar la seguridad civil en El Salvador, Guatemala y Honduras”, y la Sección 353 relacionada con las “Sanciones específicas para combatir la corrupción en El Salvador, Guatemala y Honduras”.

Como puede verse, la Ley no repite literalmente las líneas de acción del PAP original. Sin embargo, es sobre esa base que la Ley busca dar continuidad a los planes económicos de Estados Unidos en el Triángulo Norte. De hecho, y aunque la Ley contenga cuatro “prioridades” a tener en cuenta en la estrategia de 5 años que el Secretario de Estado, en coordinación con la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) presentaría a más tardar 180 días después de la fecha de su promulgación, es en la primera prioridad donde define el enfoque económico de esta nueva fase del PAP:

“(1) Promover la prosperidad económica” (…) “(A) apoyando las soluciones basadas en el mercado para eliminar las limitaciones al crecimiento económico inclusivo” (Congreso de Estados Unidos, 21 de diciembre de 2020).

Así, aunque esta primera prioridad también hace referencia a la necesidad de abordar las causas subyacentes de la pobreza y la desigualdad, la necesidad de responder a las necesidades humanitarias inmediatas y la conservación y resiliencia de las comunidades, la Ley confirma la perspectiva neoliberal del PAP que tanto daño ha causado en la región. Por lo tanto, la novedad de la Ley radica en el énfasis puesto en las otras prioridades: (2) Combatir la corrupción, (3) Promover la gobernanza democrática y (4) Mejorar las condiciones de seguridad.

“(2)  Combatir la corrupción, incluyendo

1. el fortalecimiento de la capacidad de los sistemas nacionales de justicia y de los fiscales generales para identificar y perseguir el lavado de dinero y otros delitos financieros y desarticular las posesiones financieras de las agrupaciones de la delincuencia organizada, incluyendo las adquiridas ilegalmente y las ganancias de actividades ilícitas; 
2. el fortalecimiento de las fiscalías especiales y las instituciones financieras para llevar a cabo la confiscación de activos y el análisis criminal, y para combatir la corrupción, el lavado de dinero, los delitos financieros, la extorsión y los delitos contra los derechos humanos;
3. implementar procesos de selección de fiscales y jueces transparentes basados en el mérito, y el desarrollo de servicios civiles profesionales basados en el mérito;
4. establecer o reforzar los métodos y procedimientos de los mecanismos de control interno y externo de los servicios de seguridad y policía y del poder judicial; y
5. apoyar los esfuerzos de lucha contra la corrupción mediante la asistencia bilateral y el apoyo complementario a través de los mecanismos multilaterales de lucha contra la corrupción cuando sea necesario.

3. Promover la gobernanza democrática, incluyendo

(A)  fortalecer las instituciones gubernamentales a nivel local y nacional para que presten servicios y respondan a las necesidades de los ciudadanos mediante procesos transparentes, inclusivos y democráticos;

(B)  el fortalecimiento de las leyes de acceso a la información y la reforma de las leyes que actualmente limitan el acceso a la información;

(C) el desarrollo de la capacidad de los medios de comunicación independientes para realizar un periodismo de investigación profesional;

(D)  garantizar que las amenazas y los ataques contra periodistas, líderes sindicales, defensores de los derechos humanos y otros miembros de la sociedad civil se investiguen plenamente y que los autores rindan cuentas; y

(E)  reforzar las instituciones y los procesos electorales para garantizar unas elecciones libres, justas y transparentes.

4. Mejorar las condiciones de seguridad, incluyendo

(A)  la implementación de la Iniciativa Regional de Seguridad para América Central;

(B)  aumentando la profesionalización de los servicios de seguridad, incluyendo la policía civil y las unidades militares;

(C)  la lucha contra las actividades ilícitas de las organizaciones criminales transnacionales mediante el apoyo a elementos plenamente vetados de las oficinas de los fiscales generales, las instituciones gubernamentales apropiadas y los servicios de seguridad; y

(D)  mejorar la capacidad de los servicios de seguridad y los fiscales generales pertinentes para apoyar los esfuerzos antinarcóticos y combatir la trata de personas, el reclutamiento forzoso de niños y jóvenes por parte de las pandillas, la violencia de género y otras actividades ilícitas, incluido el tráfico de vida silvestre y recursos naturales” (Congreso de Estados Unidos, 21 de diciembre de 2020).

La Ley, decíamos, establece sanciones específicas para combatir la corrupción en El Salvador, Guatemala y Honduras. Para ello, ordena que a más tardar 180 días después de la fecha de promulgación y, a partir de entonces, con una frecuencia no inferior a la anual, el Presidente presentará a los comités del Congreso correspondientes “un informe no clasificado, con un anexo clasificado si es necesario, que identifique a cada persona extranjera que el Presidente determine que ha participado a sabiendas en acciones que socavan los procesos o instituciones democráticas, o en corrupción significativa u obstrucción de las investigaciones de tales actos de corrupción en El Salvador, Guatemala y Honduras” (Congreso de Estados Unidos, 21 de diciembre de 2020).

Este informe incluye la 1) corrupción relacionada con contratos gubernamentales; 2) soborno y extorsión; 3) la facilitación o transferencia del producto de la corrupción, incluso a través de lavado de dinero; y 4) actos de violencia, acoso o intimidación dirigidos a los investigadores de corrupción gubernamentales y no gubernamentales.

Además, la Ley establece que el Presidente impondrá las sanciones apropiadas a cada una de las personas identificadas en el informe: la revocación del visado, ser declarado inelegible para obtener un visado, así como el derecho a la libertad condicional en Estados Unidos y a cualquier beneficio de inmigración, son las sanciones que la ley prevé para quienes figuran en el informe no clasificado del Presidente (Congreso de Estados Unidos, 21 de diciembre de 2020).

Pero, ¿cuál es la estrategia de Estados Unidos para abordar las causas fundamentales de la migración en Centroamérica? ¿Cuál es el alcance y los límites de la nueva estrategia estadounidense para la prosperidad en El Salvador, Guatemala y Honduras?

5. Alcance y límites de la nueva estrategia de Estados Unidos para la prosperidad de El Salvador, Guatemala y Honduras

La “Estrategia de Estados Unidos para abordar las causas fundamentales de la migración en América Central”[2] está compuesta de diez partes. Además de la introducción, el entorno estratégico, el estado final deseado y el marco estratégico, cinco pilares consagrados a los temas ordenados por la Ley y estructurados según sus objetivos estratégicos y líneas de esfuerzo, y una sección final dedicada a los aspectos más destacados de la secuencia de implementación conforman todo el cuerpo de la estrategia.

La novedad y el aporte de esta nueva estrategia radica en que, por primera vez, que sepamos, el gobierno de Estados Unidos se propone abordar en una sola iniciativa temas tan diferentes como la lucha contra la corrupción o la lucha contra la violencia sexual, de género y doméstica, para resolver el fenómeno de la migración centroamericana hacia su país. Esto se debe a que consideran que la migración centroamericana es un fenómeno multicausal que no puede reducirse a la existencia de la pobreza y la falta de oportunidades económicas como factores explicativos, ya que la corrupción, la ausencia de democracia, la inseguridad, la violencia y la criminalidad también son causas de la migración.

Por ello, la Estrategia tiene cinco pilares: 1) Abordar la inseguridad y la desigualdad económica; 2) Lucha contra la corrupción, fortalecimiento de la gobernanza democrática y promoción del Estado de Derecho; 3) Promover el respeto de los derechos humanos, los derechos laborales y la libertad de prensa; 4) Contrarrestar y prevenir la violencia, la extorsión y otros delitos perpetrados por bandas criminales, redes de traficantes y otras organizaciones delictivas organizadas; 5) Lucha contra la violencia sexual, de género y doméstica.

Esta perspectiva, según la propia Estrategia, es el resultado de las consultas del gobierno estadounidense con una variedad de partes interesadas: “gobiernos de la región, miembros del Congreso y su personal, organizaciones internacionales, organizaciones de la sociedad civil, sindicatos y el sector privado” (The White House, July 2021, p. 4). De hecho, la Estrategia “se centra en los factores más citados que limitan el progreso en Centroamérica, especialmente los relacionados con las oportunidades económicas, la gobernanza y la transparencia, y la delincuencia y la inseguridad”. Sin embargo, el enfoque tiene en cuenta que “a menudo se trata de una combinación de factores, que da lugar a la pérdida de la esperanza de que su país mejore, lo que margina a grandes poblaciones de la región y empuja a algunas personas a emigrar” (The White House, July 2021, p. 5).

Se trata, por tanto, de una estrategia que reúne diversas experiencias y puntos de vista y que tiene como objetivo último, o “estado final deseado”, una Centroamérica democrática, próspera y segura:

“Una Centroamérica democrática, próspera y segura, en la que las personas avancen económicamente, vivan, trabajen y aprendan con seguridad y dignidad, contribuyan al proceso democrático y se beneficien de él, tengan confianza en las instituciones públicas y disfruten de oportunidades para crear un futuro para ellos y sus familias en casa” (The White House, July 2021, p. 5).

El cambio, según la Estrategia, tendrá que ser “sistémico”. Esto significa que, entre otras cosas, los gobiernos de El Salvador, Guatemala y Honduras deben gobernar de forma “transparente, profesional e inclusiva” para favorecer el “interés público por encima de los estrechos intereses privados” (The White House, July 2021, p. 5). Ahora bien, Estados Unidos cree que “la ayuda exterior no puede sustituir la voluntad política en estos países”. Sin embargo, cree que, “si se utiliza de forma estratégica, las herramientas diplomáticas, de desarrollo y afines de Estados Unidos pueden generar influencia política, empoderar a los defensores del cambio, combatir la impunidad y la captura del Estado, y catalizar mejoras en la gobernanza, la inversión privada y el capital humano” (The White House, July 2021, pp. 5-6). ¿Es esta la oportunidad que los “defensores del cambio” están esperando para retomar el trabajo de la Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala (CICIG), la Comisión Internacional Contra la Impunidad en El Salvador (CICIES) y la Misión de Apoyo Contra la Corrupción y la Impunidad en Honduras (MACCIH)?

Según la Estrategia, la lucha contra la corrupción y la impunidad se llevará a cabo de una manera diferente: no habrá una comisión internacional ni un mandato específico, pero habrá apoyo técnico y financiero a las Fiscalías y se formará una Fuerza de Tarea contra la Corrupción y los Delitos Transnacionales, apoyada directamente por el Departamento de Justicia en coordinación con el Departamento de Seguridad Nacional (DHS) de Estados Unidos. El objetivo será prevenir, detectar, investigar y perseguir la corrupción.

“Estados Unidos trabajará con sus socios para desarrollar y aplicar una serie de herramientas anticorrupción destinadas a prevenir, detectar, investigar y, en última instancia, castigar la corrupción a todos los niveles y en todos los poderes del Estado, así como en toda la sociedad. Identificaremos, apoyaremos y nos asociaremos con equipos de fiscales que demuestren su compromiso de exigir responsabilidades a los actores corruptos” (The White House, July 2021, pp. 11-12).

Pero, ¿cómo lograr la prosperidad económica deseada para Honduras, Guatemala y El Salvador? ¿Cuál es el alcance y los límites de esta prosperidad?

1. Prosperidad económica para las grandes empresas locales y transnacionales

Aunque no está formulado como tal, podemos decir que Estados Unidos parte de la premisa de que la desigualdad y la inseguridad económica en la región limitan el crecimiento e impiden la prosperidad en El Salvador, Guatemala y Honduras. Sin embargo, Estados Unidos cree que tiene la clave para superar esta carencia en las economías de estos países, que “siguen siendo en gran medida informales y muy desiguales”. De hecho, la clave del crecimiento, según esta potencia capitalista que está detrás del modelo neoliberal en todo el mundo, sería un conjunto de reformas estructurales:

“La clave del crecimiento serán las reformas estructurales para abordar los impedimentos a la inversión, la diversificación económica, el aumento de la transparencia judicial, la mejora de la gobernanza y la transparencia, la ampliación del acceso al capital financiero para las empresas, la agilización de los procedimientos gubernamentales para crear empresas y pagar impuestos, la inversión en trabajadores y la formalización de la economía” (The White House, July 2021, p. 7).

Pero este crecimiento debe ser “inclusivo”, es decir, debe llegar a las mujeres y a las poblaciones marginadas e incluir un trabajo decente. El objetivo es “crear esperanza” entre los habitantes de Centroamérica y evitar así que abandonen su país y emigren a Estados Unidos. Pero cuidado, las reformas estructurales que propone la Estrategia para lograr el crecimiento en El Salvador, Guatemala y Honduras recuerdan la traumática experiencia de otras reformas estructurales que también prometían un futuro crecimiento económico. En este sentido, Estados Unidos considera que será fundamental “conseguir que los gobiernos regionales se comprometan, al tiempo que se trabaja con el sector privado, los donantes internacionales, las fundaciones, las instituciones financieras internacionales (IFI) y los bancos multilaterales de desarrollo (BMD)”. Sólo así, según la estrategia estadounidense, prosperarán las empresas, se movilizarán las inversiones y se promoverá el desarrollo económico de la región.

Por lo tanto, se trata de adaptar el Estado y la economía a los requisitos de la estrategia de Estados Unidos para abordar las causas fundamentales de la migración en Centroamérica. Ahora bien: ¿Es la migración el problema a resolver o lo que interesa es la expansión comercial de Estados Unidos? Afirmar lo contrario de lo que dice la Estrategia es arriesgado en estos momentos. Más aún cuando el problema de la migración masiva de centroamericanos a Estados Unidos no se detiene y en los últimos meses ha tenido una especie de efecto de arrastre sobre otras naciones del Caribe, Sudamérica y África que, haciendo largos viajes desde sus países, llegan por miles a la frontera entre Estados Unidos y México.

Pero, ¿qué proponen los objetivos estratégicos y las líneas de esfuerzo de la Estrategia? ¿Cómo pretenden promover el crecimiento económico que supuestamente traerá prosperidad a Guatemala, Honduras y El Salvador? ¿A quién servirá este nuevo paquete de reformas estructurales? ¿Aliviará los problemas que hacen que los centroamericanos emigren a Estados Unidos o facilitará los negocios a las grandes empresas? Como no se trata de copiar textualmente lo que dice la Estrategia al respecto, pero sí de dar a nuestros lectores una idea de su contenido, nos limitaremos a citar textualmente los títulos y subtítulos que la componen.

“Objetivos estratégicos:

1. Fomentar un entorno empresarial propicio para el crecimiento económico inclusivo.
2. Aumentar y diversificar el comercio.
3. Mejorar el desarrollo de la fuerza de trabajo, la salud, la educación y la protección.
4. Construir la resiliencia para afrontar el cambio climático y la inseguridad alimentaria.

Líneas de esfuerzo:

1. Fomentar un entorno favorable a las empresas para un crecimiento económico inclusivo.

• Promover la seguridad jurídica.
• Promover reformas que favorezcan la inversión.
• Adoptar soluciones tecnológicas.
• Ampliar las oportunidades para las mujeres, los jóvenes y las minorías.

2. Potenciar y diversificar el comercio.

• Facilitar el comercio.
• Asociarse con las instituciones financieras internacionales (IFI) y los bancos multilaterales de desarrollo (BMD).
• Asociarse con el sector privado.
• Promover la infraestructura energética transfronteriza.

3. Mejorar el desarrollo de la mano de obra, la salud y la educación.

• Aumentar el acceso a una educación de calidad.
• Mejorar la salud.

4. Desarrollar la resiliencia para hacer frente al cambio climático y a la inseguridad alimentaria.

• Aumentar la resiliencia.
• Potenciar las energías renovables” (The White House, July 2021, pp. 7-10).

Para dar una mejor idea de la estructura de la Estrategia en relación con la desigualdad y la inseguridad económica nos gustaría añadir que los objetivos estratégicos son los escenarios deseados que los gobiernos de la región deben materializar para lograr el crecimiento económico y que las líneas de esfuerzo son los compromisos que Estados Unidos asume para lograr los objetivos estratégicos. Así, mientras “los gobiernos construyen un entorno propicio para las empresas mediante la aplicación de reformas para abordar los impedimentos estructurales al crecimiento…” (objetivo estratégico 1), “Estados Unidos trabajará con los gobiernos para agilizar los procesos y servicios regulatorios…” (línea de esfuerzo 1). Se trata, por tanto, de una lógica de “tú haces, yo ayudo” que relaciona directamente a dos partes (los gobiernos de El Salvador, Guatemala y Honduras y Estados Unidos) y que, en su desarrollo, involucra directa o indirectamente a empresas, sectores económicos, sectores sociales, organismos internacionales y otros, para lograr los objetivos.

La lógica de la Estrategia es la siguiente: las economías centroamericanas necesitan crecer para que sus habitantes no tengan que emigrar a Estados Unidos. El crecimiento económico de Guatemala, El Salvador y Honduras depende de la creación de un entorno favorable a las empresas. Si el entorno es favorable, las empresas crearán la riqueza y los empleos necesarios para que las poblaciones afectadas por la pobreza, la corrupción, la violencia, la inseguridad, el cambio climático y el coronavirus se beneficien y dejen de emigrar a Estados Unidos. Por lo tanto, fomentemos un entorno favorable a las empresas.

Sin embargo, si no se creyera que un entorno favorable a los negocios beneficiaría a los centroamericanos y evitaría que emigraran a Estados Unidos, se podría pensar que los planes económicos agrupados en los objetivos estratégicos y las líneas de esfuerzo servirían más para perfeccionar y consolidar la plataforma legal e institucional para la expansión del comercio estadounidense y de sus aliados que para resolver el problema de los centroamericanos que emigran a su frontera. Un estudio que vincule la estrategia de Estados Unidos para abordar las causas de la migración en Centroamérica con la política migratoria de Estados Unidos en la región podría arrojar más luz sobre esta cuestión.

Conclusión

Vemos que si después de varias décadas Guatemala, El Salvador y Honduras no han logrado la prosperidad y el desarrollo económico anunciados en diversos planes y acuerdos comerciales promovidos por Estados Unidos y los organismos financieros internacionales, es porque el modelo económico y político neoliberal que los sustenta no promueve el desarrollo nacional sino la ampliación del mercado del gran capital y la expansión comercial de Estados Unidos. También vemos que si la Ley de Mejora del Compromiso entre Estados Unidos y el Triángulo Norte ha sido necesaria para completar el Plan de la Alianza para la Prosperidad del Triángulo Norte, es porque el Plan no alcanzó los objetivos que el equipo técnico del BID aseguró que lograría en Guatemala, El Salvador y Honduras al final de los cinco años de implementación.

Ahora bien, si Guatemala, El Salvador y Honduras no han aprovechado el apoyo financiero de Estados Unidos y los préstamos adquiridos en organismos financieros internacionales como el BID y el Banco Mundial, es porque sus Estados han sido capturados por las clases y grupos dominantes de estos países que no piensan en el desarrollo nacional y sólo buscan mantener el statu quo económico, político y social que les favorece. Esto es, en cierta medida, lo que señala la Ley de Mejora del Compromiso entre Estados Unidos y el Triángulo Norte cuando se refiere a los “actores corruptos”, las élites políticas y empresariales corruptas y sus agentes dentro y fuera del Estado, y establece sanciones para ellos.

En efecto, si la Ley de Mejora del Compromiso entre Estados Unidos y el Triángulo Norte propone hoy, entre otras cuestiones, la necesidad de consolidar la democracia, luchar contra la corrupción y la impunidad y fortalecer las instituciones, es porque el gobierno estadounidense, a iniciativa del Partido Demócrata, ha llegado a la conclusión de que ningún plan económico, acuerdo comercial o proyecto de desarrollo con estos países se traducirá en crecimiento económico y prosperidad para sus habitantes si los actores corruptos siguen quedándose con los beneficios de sus iniciativas y robando la esperanza de sus pueblos.

Pero observemos que el Plan de la Alianza para la Prosperidad del Triángulo Norte, la Ley de Mejora del Compromiso entre Estados Unidos y el Triángulo Norte y la Estrategia de Estados Unidos para abordar las causas fundamentales de la migración en América Central adolecen, como todos los planes, acuerdos y proyectos económicos y comerciales que Estados Unidos ha promovido en la región, de un problema que a priori condena el logro de sus objetivos. Mientras Estados Unidos afirma que sus planes, tratados y proyectos económicos y comerciales promoverán el crecimiento económico y el desarrollo de Guatemala, Honduras y El Salvador, los grupos familiares, empresas, corporaciones y conglomerados que han capturado el Estado y la economía de estos países reproducen lo contrario: la riqueza resultante de la inversión, está demostrado, favorece en un alto porcentaje al gran capital privado nacional y transnacional y deja migajas al Estado que, como dijimos, es saqueado por las élites políticas, económicas y empresariales corruptas a veces vinculadas al narcotráfico y al crimen organizado. Cómo, entonces, pensar y esperar que los excluidos del Triángulo Norte que se quedan en sus países o emigran a Estados Unidos en busca de oportunidades se beneficien de la riqueza producida por el modelo económico y político neoliberal, es la pregunta que surge.

- Jorge Murga Armas es Doctor en Antropología y Sociología de lo político. Investigador del Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales de la Universidad de San Carlos de Guatemala (IIES-USAC).

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