A partir de la declaración por parte del presidente Iván Duque del estado de emergencia económica, social y ecológica el 17 de marzo de 2020 como consecuencia de la pandemia, se han expedido una serie de decretos con fuerza de ley, los cuales, según el artículo 215 de la Constitución Política deben estar “destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos”. Más de 70 decretos sobre diferentes aspectos se han promulgado desde entonces, pero al parecer, no todos se orientarían a cumplir con la finalidad constitucional.

El Decreto 417 de 2020, que declara el estado de emergencia, señala que, ante el surgimiento de la pandemia, se podrán “implementar medidas de importación y comercialización de combustibles con el fin de no afectar el abastecimiento”, y de igual forma, indica que “con el fin de garantizar la suficiencia y accesibilidad de la población a los alimentos necesarios para su subsistencia, el gobierno nacional adoptará las acciones necesarias para garantizar el permanente funcionamiento del sistema de abastecimiento y seguridad alimentaria en todo el territorio nacional”.

 En este orden, los combustibles y los alimentos aparecen como temas sobre los cuales se podrán expedir decretos con fuerza de ley, sobre la base de que, las herramientas jurídicas ordinarias no permitan conjurar la grave perturbación y la extensión de los efectos.

 En el caso de los alimentos, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha recomendado que los gobiernos de los Estados garanticen que las medidas adoptadas para enfrentar la pandemia y sus consecuencias “incorporen de manera prioritaria el contenido del derecho humano a la salud y sus determinantes básicos y sociales, los cuales se relacionan con el contenido de otros derechos humanos, como la vida e integridad personal y de otros DESCA, tales como acceso a agua potable, acceso a una alimentación nutritiva”.

En igual sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, señala que, en razón de las medidas de aislamiento social se deben procurar mecanismos para la provisión básica de alimentos y el Comité DESC indicó que se debe garantizar la seguridad alimentaria a los grupos más vulnerables, al igual que evitar el acaparamiento de alimentos, levantar impuestos sobre éstos y subsidiarlos. Como se observa, los organismos internacionales recomiendan a los gobiernos de los Estados adoptar, en el marco de la pandemia, medidas sobre los alimentos desde el derecho a la alimentación adecuada.

Amparado en la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica el gobierno de Iván Duque expidió el pasado 7 de abril el Decreto 527 de 2020. En éste se determina que por el término de dos meses la importación de alcohol carburante (etanol) tendrá lugar únicamente para cubrir el déficit en la oferta local frente a la demanda que se presente. Medida prorrogable y que se ampara en los artículos 65 de la Constitución Política que dispone la protección especial estatal para la producción de alimentos. Sostenemos aquí que el Decreto 527 de 2020 no se orienta a contribuir a garantizar el derecho a la alimentación adecuada en el marco de la pandemia, sino que su finalidad es proteger a los empresarios que tienen el monopolio de la industria del alcohol carburante ante las importaciones que desde hace 5 años han aumentado gradualmente.    

El derecho y el alcohol carburante

Mediante la Ley 693 de 2001, se determinó que las gasolinas que se utilicen en el país tendrían que contener componentes oxigenados tales como alcoholes carburantes y se indicaron los tiempos para la implementación de la norma citada. Así, por ejemplo, señala el informe anual más reciente de Asocaña (p. 56) que “el hecho más destacable de 2018 corrió por cuenta del incremento, realizado por el Gobierno Nacional, de la mezcla del etanol en las gasolinas del 8% al 10% en todo el territorio colombiano”.

Adicionalmente, en el artículo 3° de esa ley se consideró “el uso de Etanol carburante en las Gasolinas y en el combustible Diesel […] como dinamizador de la producción agropecuaria y del empleo productivo, tanto agrícola como industrial”, iniciándose así la priorización de los suelos y productos agrícolas para los combustibles, no para los alimentos. En efecto, entre el 2002 y el 2008 hubo un cambio en el área sembrada con caña destinada para la fabricación de alcohol carburante: de 4.678 se pasó a 41.495 hectáreas, en el mismo periodo hubo una reducción del área destinada para la producción de azúcar del 14,3 % y para panela del 9,8 %. La Ley 693 posteriormente fue reglamentada mediante el Decreto 3862 de 2005, en el que se indicó que para efectos fiscales la mezcla de gasolina motor con alcohol carburante no se considera un proceso industrial o de producción.

También debe decirse que el artículo 12 de la Ley 2010 de 2019 modificó el artículo 477 del Estatuto Tributario, con lo que el alcohol carburante con destino a la mezcla con gasolina para los vehículos automotores quedó exento del impuesto sobre las ventas, con derecho a compensación y devolución.

Finalmente, el parágrafo del artículo 10 del Decreto 574 del 15 de abril de 2020, expedido en el marco de la emergencia económica, social y ecológica, estipula que con objeto de dar continuidad al abastecimiento nacional podrán modificarse transitoriamente los niveles de mezcla de los combustibles líquidos con biocombustibles.

De esta forma, se evidencia que la producción de alcohol carburante (etanol) presenta una especial protección normativa por su condición de agroindustria, pero especialmente por su destinación al sector de los combustibles.

El Decreto 527 de 2020 y la Resolución 006 de 2019

Dentro de las consideraciones expuestas en el Decreto 527 de 2020 para la adopción de la medida de restricción a la importación de alcohol carburante, está el hecho de que al mes se consumen cerca de 161 galones de gasolina que implican una demanda de aproximadamente 16 millones de galones mensuales. En el Decreto también se calcula que con las restricciones en la movilidad y el aislamiento preventivo obligatorio se presentará una baja de la demanda nacional de gasolina de entre el 70 % y el 80 %, por lo que se requerirán sólo 4 millones de galones de alcohol carburante para cubrir la demanda de gasolina oxigenada en abril. Además, se indica que, en los próximos días los inventarios de etanol se incrementarán a tal punto que “se estarán superando los niveles de almacenamiento máximo, llegando incluso a más de 120 % de la capacidad de almacenamiento posible”.

El 24 de enero del año inmediatamente anterior, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (MCIT) expidió la Resolución 006 “Por la cual se dispone la apertura de una investigación de carácter administrativo con el objetivo de determinar la existencia, cuantía y efectos en la rama de la producción nacional, de presuntas subvenciones en las importaciones de alcohol carburante (etanol) originarias en los Estados Unidos de América”. La resolución tiene origen en la solicitud de apertura de investigación que la Federación Nacional de Combustibles de Colombia (Fedebiocombustibles) presentó el 29 de junio de 2018. Las empresas que se encuentran afiliadas a esta federación son los ingenios: Incauca, Manuelita, Risaralda, Riopaila, Providencia, Manuelita, Mayagüez y Bioenergy Zona Franca, las que además constituyen el 100 % de la rama de la producción nacional y, salvo por la última, son las mismas nombradas en el Decreto 527 de 2020. Lo anterior evidencia que en la producción nacional de etanol se está ante un monopolio conformado por estas industrias que, como el citado informe anual de Asocaña señala (p. 56), ha llegado a controlar el 85% de la demanda nacional.

La solicitud de apertura de investigación elevada por Fedebiocombustibles, permite afirmar al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo que existe un daño a la rama de la producción nacional que se refleja en que “El volumen de inventario final de alcohol carburante - etanol en el promedio del primer y segundo semestre de 2017 con respecto al promedio de los semestres comprendidos entre el primer semestre de 2015 y segundo semestre de 2016 aumentó 190,95 %”. Así mismo, se presentan otra serie de indicadores que dan cuenta, entre otros, del aumento gradual en la importación de etanol y en la reducción en la producción nacional. En este orden, se afirma, hay un impacto económico negativo que se viene dando de tiempo atrás sobre la producción nacional de alcohol carburante por aquella proveniente de EE. UU., impacto cuya continuidad se ve reflejada en, por una parte, la imposición a partir del 3 de mayo de 2019 y por un periodo de 4 meses de “derechos compensatorios provisionales a las importaciones de alcohol carburante (etanol) […] originarias de Estados Unidos de América en la forma de un gravamen ad-valorem de 9,36% adicional al arancel aplicable” (MCIT, Resolución 085 de 2019); y, de otra parte, en el hecho de que la investigación al día de hoy, sigue abierta.

De lo expuesto, se puede poner en duda que la restricción a la importación de etanol estipulada en el Decreto 527 de 2020 realmente busque prevenir una situación que se daría como consecuencia de la pandemia del Covid-19 y por el contrario lo descrito lleva a sostener que esta restricción se aplica con el fin de favorecer a un gremio cuyo monopolio se ha visto afectado progresivamente (pero no de forma significativa) desde el 2015 por importaciones provenientes de Estados Unidos. La valoración en el Decreto 527 como crisis en la producción nacional de alcohol carburante, calificada como “industria de interés estratégico”, se da a partir del relacionamiento hecho con un alimento: el azúcar.

Azúcar y etanol interdependientes en el Decreto 527 de 2020

En el Decreto 527 de 2020 se afirma que el proceso de producción de etanol y azúcar es dual, lo que ocurre en los ingenios del Cauca (Incauca), Risaralda, Riopaila, Providencia, Manuelita y Mayagüez; esto debido a una “relación de interdependencia técnica”, que lleva a que, “de manera simbiótica y consecutiva”, se obtengan los dos productos, por lo que, al tener grandes cantidades de alcohol carburante en su almacenamiento, la fabricación del 75 % del azúcar del país se vería comprometida. Los anteriores considerandos podrían resumirse en que, de acuerdo con el Gobierno, para poder tener azúcar en nuestras mesas no debe faltar el alcohol carburante en los vehículos.

Además se señala que “el sector de azúcar, mermelada, miel, chocolate y dulces de azúcar representa el 3,98% del total del consumo de alimentos y bebidas no alcohólicas en el total de hogares, cifra que alcanza niveles de 4,7% en el caso de las familias pobres […] constituyéndose como un producto relevante dentro del consumo de los hogares además de ser un alimento que actúa como fuente de energía de rápida absorción y por ende esencial para cumplir con las condiciones de nutrición, sustento y calidad de vida”.

Contrario a lo que se afirma en el decreto, Hilal Elver, Relatora Especial sobre el derecho a la alimentación, en un informe presentado en el 2016 a la Asamblea General de las Naciones Unidas indicaba que “los alimentos ultraelaborados pueden contener una gran cantidad de sodio, azúcar y grasa trans y saturadas y tener así un alto contenido calórico pero carecer de valor nutricional”. El azúcar no es el alimento ideal, de hecho, el incremento en su consumo no es saludable y se asocia al sobrepeso, como afirma la Relatora Elver en el informe citado: “El aumento del consumo de carne, sodio, azúcar y grasa está haciendo que la alimentación sea menos saludable […] el consumo excesivo de azúcar se asocia al aumento de peso”. La Organización Mundial de la Salud ha considerado la obesidad como una epidemia a nivel mundial cuya reducción implica el que las personas limiten la ingesta energética procedente de azúcares. En el país, según El Colombiano, el 51 % de población adulta y el 17 % de la infantil se encuentran en sobrepeso u obesidad y el peso aumenta con el incremento de la situación de pobreza.

Un estudio realizado el año pasado por Educar Consumidores concluyó “tras analizar 62 bebidas azucaradas que se venden en el país, 20 de estas tienen cantidades de azúcares con diferencias de más del 20% con respecto a lo reportado en la etiqueta” (El Espectador, 2019, mar. 15).

Así, ante el riesgo en la reducción nacional de este “alimento esencial” interdependiente del etanol y para proteger la vida de los colombianos, el Gobierno no tuvo más opciones que restringir la importación de alcohol carburante. Se lee en el Decreto 527 de 2020:  

la única alternativa razonablemente disponible para que el Gobierno nacional pueda impedir la suspensión total de la producción de azúcar en el país y los alimentos relacionados que son parte de la canasta básica de los colombianos como es la panela, y otros; y, en esta medida, salvaguardar la salud y vida de los colombianos asegurando la disponibilidad de una serie de bienes clave de la canasta familiar, es la adopción temporal de restricciones a la importación de etanol al país con el propósito de liberar la capacidad de almacenamiento del sector productivo y no colapsar la industria azucarera.

Llama la atención del párrafo anterior, que se considere la panela como un alimento relacionado con el azúcar, cuando ha sido el mismo partido de Gobierno, el Centro Democrático, el que ha enfatizado en las diferencias entre estos dos productos. En la justificación del proyecto legislativo que sería después la Ley 2005 de 2019 “Por medio de la cual se generan incentivos a la calidad, promoción del consumo y comercialización de panela, mieles vírgenes y sus derivados, así como la reconversión y formalización de los trapiches en Colombia y se dictan otras disposiciones” se afirmaba, en primer lugar, que la panela es la segunda agroindustria de Colombia, con presencia en más de 511 municipios de 28 departamentos y una producción que mayoritariamente se concentra en los departamentos de Antioquia, Santander, Cundinamarca, Boyacá y Nariño; en segundo lugar, que como alimento la panela tiene muchas ventajas por su contenido nutricional, ya que “contiene sales minerales que son 5 veces más abundantes que los de los azúcares moscabados y 50 veces más que las del azúcar refinado”; y, finalmente, que el competidor directo y fuerte de la panela en el mercado de los endulzantes es el azúcar (Gaceta del Congreso No. 277, p. 5 y ss). De esta forma, el partido de Gobierno nos demuestra que el azúcar es espacial, nutricional y comercialmente distante de la panela, luego, decir que se van a aplicar medidas para la protección del etanol, para así resguardar la producción de azúcar y con ella la panela como alimento relacionado es completamente falso.

La pandemia y el derecho a la alimentación no son una “dulce oportunidad” para los empresarios

La forma en que se maneja la emergencia económica, social y ecológica para hacer frente al Covid-19 deja ver en el caso del Decreto 527 de 2020 un uso amañado de la especial protección del Estado a la producción de alimentos consagrada en el artículo 65 constitucional y de las facultades que se dan al Gobierno en el artículo 213 superior, para justificar la suspensión temporal de importaciones de etanol, una medida de carácter comercial que favorece a una rama de la producción nacional vinculada a la industria de los combustibles, conformada por un puñado de ingenios que conforman un monopolio, que han sido políticamente favorecidos por decisiones normativas anteriores (como el programa Agro Ingreso Seguro) y quienes han aportado recursos económicos a las campañas electorales del uribismo. La interdependencia parece no es solo entre el azúcar y el alcohol carburante, sino entre el Centro Democrático y los ingenios azucareros.

Ahora bien, como se indicó, las medidas que se adopten e implementen desde el gobierno Duque, dentro de la estrategia y esfuerzos para abordar y contener la pandemia, deben partir del cumplimiento de las obligaciones internacionales del Estado con relación al derecho a la alimentación adecuada y de la garantía de su contenido básico (disponibilidad, accesibilidad, calidad y aceptabilidad cultural), especialmente a aquellos grupos poblacionales que se encuentran en situación de mayor vulnerabilidad frente a la pandemia. Así mismo, las medidas relacionadas con el sector agropecuario deben orientarse a la soberanía alimentaria, a aumentar la producción local de alimentos, a la protección de los trabajadores agrarios, al comercio de proximidad, a apoyar las cadenas de suministros de alimentos especialmente a los eslabones más débiles de ésta y evitando que queden en manos de intermediarios y grandes superficies.

Que la pandemia no sea “la dulce oportunidad” para los monopolios y la agroindustria, sino que sea la oportunidad para la vida en condiciones dignas, el pleno ejercicio de los DESC, el derecho a la alimentación y la soberanía alimentaria.

Freddy Ordóñez Gómez

Investigador de ILSA, integrante de Historia, Ambiente y Política (Grupo A1 Colciencias) y de Crítica Jurídica y Conflictos Sociopolíticos (GT - CLACSO)