A mediados de agosto de 2008 el nuevo Presidente de Paraguay en su discurso de inauguración, pronunciado casi la mitad en guaraní, se dirigió a la representación indígena presente utilizando palabras bien comprometidas: “Las naciones indígenas esperan a la orilla del camino que alguien los convoque a reapropiarse de sus tierras.
Estas tierras de ahora en más no solo serán sagradas para su cultura sino –valga la figura– sagradas para la aplicación de la ley. Ningún blanco que negocie tierras indígenas, que los humille o los persiga tendrá la misma impunidad que tuvo siempre”. Eran palabras que sintonizaban con propuestas de la campaña electoral y con el respaldo consiguiente indígena. Es en conjunto un discurso que compromete a la revisión del Estatuto de las Comunidades Indígenas, más sencillamente Estatuto Indígena, cuyo objetivo fundamental fuera el establecimiento del Instituto Paraguayo del Indígena.
El Estatuto Indígena se contiene en una ley de 1981 con modificaciones efectuadas por otra segunda de 1989. No es una legislación que reconozca ni que pueda garantizar derechos de unos pueblos y de las personas que los integran, sino que ofrece protección en régimen de reserva sin margen de capacidad para la propia determinación y sin más perspectiva de acceso estricto a derechos que la de su ejercicio fuera de la propia comunidad: “Esta Ley tiene por objeto la preservación social y cultural de las comunidades indígenas, la defensa de su patrimonio y sus tradiciones, el mejoramiento de sus condiciones económicas, su efectiva participación en el proceso de desarrollo nacional y su acceso a un régimen jurídico que les garantice la propiedad de la tierra y otros recursos productivos en igualdad de derechos con los demás ciudadanos”, dice de entrada la ley de 1981 y mantiene la de 1989 (art. 1).
Un ordenamiento propio se reconoce en unos términos subordinados sin garantía efectiva: “Las comunidades indígenas podrán aplicar para regular su convivencia, sus normas consuetudinarias en todo aquello que no sea incompatible con los principios del orden público” (art. 10). Para la asistencia a unas comunidades a las que así se tiene por inhábiles y dependientes, la ley de 1981 conformó el Instituto Paraguayo del Indígena (INDI), organismo en principio autónomo, pero de fuerte composición política, con sus órganos directivos nombrados por el Gobierno. Sus relaciones con éste pasan por el conducto y el filtro del ministerio militar, el Ministerio de Defensa Nacional, ministerio por antonomasia en lo que respecta a indígenas: “En esta Ley, por INDI se entenderá el Instituto Paraguayo del Indígena; por Ministerio; el de Defensa Nacional...(art. 31).
Puede el INDI relacionarse con otras instancias. Se le faculta incluso para la acción internacional, esto como si representase a las comunidades indígenas de Paraguay. En verdad, no poco significativamente, el Estatuto Indígena lo que resulta ser es la ley del INDI, de su constitución, de sus funciones y de sus poderes. Las facultades principales del INDI se aplican a la dotación material de las comunidades. La ley marca unos criterios y el INDI decide cuáles son y con qué tierras se dota a las comunidades indígenas, no necesariamente las suyas propias. El mismo reconocimiento de la personalidad jurídica de las mismas depende de la propuesta del INDI, que se eleva al Gobierno a través, hasta 1996, del control del Ministerio de Defensa. He aquí la disposición: “El asentamiento de las comunidades indígenas atenderá en lo posible a la posesión actual o tradicional de las tierras. El consentimiento libre y expreso de la comunidad indígena será esencial para su asentimiento en sitios distintos al de sus territorios habituales, salvo razones de seguridad nacional” (art. 15).
Veo una edición de 2003 que añade en este punto una nota remitiendo al artículo 64 de la Constitución, que es de 1992 y por tanto posterior al Estatuto y a su reforma, pero la misma contiene la regla sin la excepción: “Se prohibe la remoción o traslado de su hábitat sin el expreso consentimiento de los mismos”, de “los pueblos indígenas” en el lenguaje constitucional. En 1992 la Constitución ha traído un capítulo “De los Pueblos Indígenas” (el quinto del título segundo, “De los Derechos, los Deberes y las Garantías”, de una parte primera), reconociendo “la existencia de los pueblos indígenas, definidos como grupos de cultura anteriores a la formación y organización del Estado paraguayo” (art. 62), y sus derechos, entre otros a “la identidad técnica”, a “sus sistemas de organización política, social, económica, cultural y religiosa” y a la “voluntaria sujeción a sus normas consuetudinarias para la regulación de la convivencia interior siempre que ellas no atenten contra los derechos fundamentales establecidos en esta Constitución”, con estos límites bastante más anchos ahora (art. 63), y a “la propiedad comunitaria de la tierra” dotada y garantizada por el Estado (dicho art. 64), esto como en el Estatuto Indígena, que de hecho va a mantenerse has hoy. Para la misma Constitución, el reconocimiento de la precedencia de los pueblos indígenas respecto al Estado –“pueblos… anteriores a la formación de Estado paraguayo”– no implica que su derecho a la tierra no dependa de éste.
En todo caso, todo ello debería afectar neurálgicamente al Estatuto Indígena, pero el mismo no se ha reformado tras la Constitución. Desde la revisión de 1989 sólo se ha retocado para cuestiones menores, aunque alguna significativa. Como ya he dicho, desde 1996 el reconocimiento de la personalidad jurídica de las comunidades indígenas se eleva por el INDI al Gobierno sin tener que pasar por manos del Ministerio de Defensa, en todo caso presente en el mismo Gobierno. Aunque de un alcance simbólico fuerte, el retoque fue más estético que de fondo.
La Constitución de 1992 responde a un principio fundamental de libertad personal con la consiguiente proscripción de cualquier estado servil: “Están proscritas la esclavitud, las servidumbres personales y la trata de personas” (art. 10). El Estatuto Indígena contiene desde 1981 una disposición que se relaciona con tan radical prohibición: “Los propietarios en cuyas tierras haya asentamientos indígenas, están obligados a denunciar el hecho al INDI dentro de los noventa días de la promulgación de esta Ley” (art. 66). Tiene que ver una cosa con la otra porque esos asentamientos pueden ser de comunidades cautivas privadas del disfrute de sus tierras y en situación prácticamente de esclavitud. Hoy todavía, tras más de un cuarto de siglo del Estatuto Indígena y más de quince años de la Constitución, aquel plazo de noventa días sigue de hecho prorrogado. Comunidades indígenas cautivas aún existen en Paraguay. En lo que interesa a las personas, a las comunidades y a los pueblos, la Constitución no ha servido ni para acabar con esa lacra del trabajo forzoso y las relaciones serviles. A estas alturas, la formulación habría de ser diametralmente opuesta a la del Estatuto: “Las comunidades indígenas cuyas tierras estuvieran ocupadas por propietarios privados…”. He dicho que, pese a la Constitución, el Estatuto Indígena no se ha modificado. Sigue considerándose en vigor y marcando unas políticas en que las comunidades aún son, en el mejor de los casos, objeto de asistencia política y no, en caso alguno, sujetos y agentes de sus propios derechos. Esto ocurre hoy pese no sólo a la Constitución, sino también al Convenio de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes (Convenio 169), que Paraguay ratificó en 1993; a la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, interesante igualmente a Paraguay pues en dicho mismo año, unos meses antes, se produjo su ratificación de la Convención Americana de Derechos Humanos, y también pese a la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. Son referencias de derecho de los derechos humanos, ya interamericano, ya internacional, que está como tal, como derecho, vigente en Paraguay.
Por recordar algunos extremos claves, El Convenio 169 supone el derecho de los pueblos indígenas a ser consultados respecto a medidas que les afecten; la jurisprudencia interamericana, el derecho al territorio como derecho propio indígena, derecho que no depende del reconocimiento por el Estado ni pende de su concesión; la Declaración de Naciones Unidas, el derecho a la autonomía como forma de ejercicio de la libre determinación indígena. Todo esto es derecho en Paraguay. Todos estos son derechos exigibles en Paraguay o ante instancias interamericanas o internacionales por parte de los pueblos indígenas, sus titulares. En rigor, dado todo esto, los principios inspiradores del Estatuto Indígena que presiden la acción del INDI, si no así el Estatuto mismo y con ello el propio INDI, ya no están vigentes, pero siguen, pese a todo, manteniéndose y aplicándose. El mismo INDI es la prueba viva. El problema no sólo es de inercia institucional, sino también y sobre todo de falta de voluntad política por hacerse cargo. Y lo es del empeño del INDI de potenciarse a sí mismo a expensa de los mismos pueblos indígenas y de sus derechos.
Ha habido al menos dos intentos elocuentemente fallidos, en 2001 y en 2005, de revisión postconstitucional del Estatuto Indígena, alegándose por supuesto la necesidad de acordarlo con la Constitución. Uno no pasó de proyecto en el contexto de una reforma general del Estado y el otro, más concentrado en el objeto de establecer un nuevo Estatuto Indígena, ahora “Estatuto de los Pueblos y Comunidades Indígenas”, llegó a Ley aprobada por ambas cámaras del Congreso, pero fue objetada en su totalidad por el Gobierno y ahí quedó. Pese a no haber tal directriz constitucional, esta ley perseguía un fortalecimiento del INDI, que impulsaba el proyecto, conculcando con ello seriamente derechos de los pueblos indígenas, incluso de los registrados en la propia Constitución. La inspiración constitucional se reducía poco menos que a la interpolación de la referencia a Pueblos en el nombre del Estatuto. Ambos intentos se encontraron con la oposición indígena, que en el segundo caso arreció tras la aprobación parlamentaria. Con todo, a estas alturas el Estatuto Indígena sigue siendo el Estatuto de las Comunidades Indígenas, el de 1981 con la reforma de 1989, fechas ambas preconstitucionales así como anteriores a la ratificación del Convenio 169 y del desenvolvimiento ulterior del derecho internacional de los derechos de los pueblos indígenas, inclusive el derecho interamericano por vía éste jurisprudencial.
En el Congreso de Paraguay está actualmente progresando un proyecto de ley que dice traer causa del capítulo constitucional sobre los pueblos indígenas. Véase en qué términos se formula por la motivación de este proyecto su conexión con la Constitución: “Con el propósito de hacer efectivos, al menos en parte, los derechos reconocidos constitucionalmente a los Pueblos Indígenas…”. Se da por hecho que tales derechos son aún inefectivos y tan sólo además se propone activárseles “en parte”. Y la parte del caso no tiene nada que ver con derechos, ni de indígenas ni de no-indígenas. El proyecto, que ya está acercándose a la aprobación final, es meramente asistencial: “Proyecto que autoriza a las Instituciones Públicas –Ministerios de Educación, Cultura y Culto, de Obras Publicas y Comunicaciones, de Salud Publica y Bienestar Social, y a las Entidades Binacionales– a realizar la Construcción de Obras en Inmuebles pertenecientes a las Comunidades Indígenas”.
La entidad mediadora al efecto sigue siendo el Instituto Paraguayo del Indígena: “La solicitud de construcción de obras edilicias en inmuebles de su propiedad deberá ser presentada por la Comunidad Indígena peticionante a través de sus legítimos representantes, por escrito y fundadamente ante el INDI…”. Pareciera que no se ha rectificado gran cosa desde el Estatuto de las Comunidades Indígenas de 1981, de aquellos tiempos de dictadura del General de Ejército Alfredo Stroessner, quien suscribía la ley con esa cualificación militar y junto con su Ministro de Defensa Nacional y el de Hacienda. Cambios ha habido desde luego, pero no en absoluto los que hoy se reclaman por el derecho interamericano y el internacional de derechos humanos ni los que en esta misma línea se prometieron durante la última campaña electoral. No se trata tan sólo de que “ningún blanco (…) negocie tierras indígenas” o de que no “los humille o los persiga”. No es cuestión de que “alguien los convoque” para que se hagan con sus derechos. Ha de tratarse de que la institución indigenista deje de arrogarse la representación final de la parte indígena por respeto efectivo de la libre determinación de los pueblos indígenas. Es cuestión de que el Estado todo se replantee radicalmente su relación con estos pueblos a fin de que vengan a fundarse y desenvolverse de acuerdo con sus derechos, con los derechos de los pueblos indígenas.
Anexo: Justo hace dos días, el 17 de febrero, se ha suscrito un Acuerdo de Cooperación Interinstitucional entre, de una parte, la Secretaría del Ambiente de la Presidencia de la República de Paraguay y, de otra parte, la Asociación de Comunidades Indígenas de Itapúa y la Asociación Tekohá Yma Jeea Pave “con el objetivo de garantizar la conservación y preservación del ambiente natural y cultural del espacio geográfico integrante del territorio ancestral del Pueblo Mbya Guaraní denominado Tekohá Guasú, también designado como Área de Reserva para Parque Nacional San Rafael, así como para promover acciones dirigidas al pleno respeto de los derechos de los pueblos indígenas que la habitan”. He aquí uno de los compromisos en los que el acuerdo se concreta: “Garantizar que dentro del espacio geográfico del Tekohá Guasú (…) ninguna iniciativa o proyecto de terceras partes contravengan los derechos de autodeterminación y de consentimiento previo, libre e informado y de buena fe correspondientes a los Pueblos Indígenas conforme al derecho interno, los tratados vigentes y otras fuentes del Derecho Internacional”. He aquí el camino. Situándose en ese escenario de derecho internacional, el convenio es como un tratado. Sus principios de autodeterminación y de consentimiento previo, libre e informado proceden de la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. En este contexto, ni Estatuto Indígena ni Instituto Paraguayo del Indígena hacen acto de comparecencia, tal y como si hubieran desaparecido del mapa. Ahí siguen, pero están definitivamente fuera de lugar.
Nota: La edición referida de legislación indigenista es el Digesto Normativo sobre Pueblos Indígenas de Paraguay, 1811-2003, Asunción 2003, elaborado por la División de Investigación, Legislación y Publicaciones del Centro Internacional de Estudios Judiciales de la Corte Suprema de Justicia (http://www.pj.gov.py) y editado con la contribución de IWGIA (http://www.iwgia) y Tierraviva (http://www.tierraviva.org.py). Agradezco a la abogada Mirta Pereira la extrema diligencia con la que me ha procurado copia del tratado entre Estado y Pueblos sobre el territorio Tekohá Guasú.
- Bartolomé Clavero es miembro del Foro Permanente de Naciones Unidas para las Cuestiones Indígenas
Fuente: http://clavero.derechosindigenas.org
