Dilema Parlamentario sobre Consulta Indígena

Bartolomé Clavero

18/05/2010

Opinión

^-A ⁺A

Al pleno del Congreso del Perú acaban de llegar dos dictámenes sobre Ley de Consulta de espíritu bien distinto, el de la Comisión de Constitución y Reglamento y el de la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos, Afroperuanos, Ambiente y Ecología. Los respectivos proyectos de ley se fundamentan en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, en este tratado sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, pero con modulaciones que difieren profundamente. Los dictámenes de motivación de los proyectos son sumamente expresivos de la disparidad de fondo. El de la Comisión de Pueblos atiende propuestas y justifica opciones. El de la Comisión de Constitución manifiesta sus propuestas de modo más expedito, sin entretenerse en argumentos. Naturalmente, la diversidad de posiciones se trasluce en los mismos proyectos legislativos, lo decisivo al cabo.

El dictamen de la Comisión de Pueblos define su Marco Normativo, un marco definido por la Constitución del Perú, el Convenio 169 y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. Entre otros pormenores, procede ulteriormente a un Análisis de las Opiniones recibidas, opiniones tanto de instituciones oficiales, fundamentalmente ministerios, como de la sociedad civil y también de organizaciones indígenas. Esta Comisión guarda por ejemplo correspondencia, que se registra, con la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP), que es la organización indígena amazónica más representativa. En la carta más reciente, de mediados de marzo de este año, la AIDESEP expresa sus reservas respecto al valor que otorga a la consulta el proyecto presentado por la Defensoría del Pueblo. La Comisión de Pueblos no se limita al registro de estas comunicaciones, sino que las contrasta y analiza.

La opinión indígena es relevante para la Comisión de Pueblos: “Llaman la atención dos de las propuestas presentadas por los representantes de los pueblos amazónicos: uno, que se evidencie la posibilidad de plantear acciones administrativas, judiciales y constitucionales en defensa de los derechos, y dos, que se sancione a los funcionarios o servidores públicos que no cumplan con las disposiciones de la consulta previa”. En el proyecto de ley que presenta esta Comisión no deja lo primero de atenderse: “Los acuerdos de un proceso de consulta pueden ser exigibles judicialmente. (…) En caso de incumplimiento de los acuerdos, los pueblos indígenas tienen el derecho a recurrir a procedimientos administrativos o jurisdiccionales que consideren conveniente”. Esta Comisión considera que la dificultad de acceso a la justicia frente a otros poderes del Estado constituye precisamente una de las causas principales de la profunda desconfianza de los pueblos indígenas frente al Estado todo en el caso del Perú.

El dictamen de la Comisión de Pueblos se extiende en un escrutinio concienzudo del derecho existente comoAntecedentes normativos y como el escenario donde ha de venir a situarse la ley en discusión, comenzándose por cuestiones tan neurálgicas como la de denominación y la de identificación de la condición indígena. Le interesan especialmente las referencias dispersas en el ordenamiento peruano a consulta o consentimiento indígenas a fin de definir el concepto definitivo que habrá de sentarse por la nueva ley. Respecto a la identificación de los pueblos indígenas, el dictamen pone énfasis en algo que viene particularmente denunciándose por la Organización Internacional del Trabajo: “En nuestro país, las diferentes denominaciones existentes en el ordenamiento legal han traído consigo una serie de confusiones e interpretaciones disímiles respecto a quienes conforman los pueblos indígenas en el Perú, que incluso han llegado a considerar que las comunidades campesinas no constituyen pueblos indígenas”. La expresión de comunidades campesinas la usa la propia Constitución para identificar a las andinas, principalmente las quechuas. La fundamentación y clarificación de planteamientos en diálogo con las propuestas habidas es la pauta del dictamen de la Comisión de Pueblos.

No lo es en cambio del dictamen de la Comisión de Constitución, que se limita al registro de propuestas, inclusive las indígenas, sin entrar en un diálogo con ellas a los efectos de la fundamentación y clarificación del proyecto de ley que a su vez presenta al pleno. Un fundamento ofrece, el del Convenio 169, de una forma además que de hecho le vincula al desarrollo del mismo que está produciéndose por parte de los exámenes y observaciones de la Organización Internacional del Trabajo: “En atención a la importancia del Convenio Nº 169, y en la perspectiva de alcanzar una adecuada aplicación de la presente ley y el respeto del derecho de consulta, la Comisión es de la opinión de establecer de manera clara que la Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originarios debe ser interpretada de conformidad con las obligaciones establecidas en el Convenio Nº 169 de la OIT. De esta manera, queda en claro que la finalidad del legislador ha sido emitir una norma conforme a las obligaciones internacionales asumidas por el Estado peruano, siendo responsabilidad de todas las entidades estatales seguir esta pauta o criterio de interpretación al momento de aplicar las disposiciones legales relacionadas con el derecho de consulta”.

Los proyectos de ley de una y otra comisión responden a espíritus distintos con alguna cosa seria en común. El de la Comisión de Pueblos pone énfasis en el momento del acuerdo consiguiente a la consulta mientras que el de la Comisión de Constitución acentúa el momento ulterior de la decisión última que se asigna al Estado. Ambos realizan esta asignación y además ambos en los términos de negarle a la parte indígena un derecho que se califica de veto, esto es de no prestar consentimiento. El proyecto de la Comisión de Constitución considera este supuesto como algo no excepcional contemplando una obligación del Estado en casos de disenso, la de evaluar impactos para, se entiende, la correspondiente reparación, todo lo cual facilita un escenario en el que la consulta pueda reducirse a un trámite para la decisión del Estado. Como el proyecto de la Comisión de Pueblos recurre también a los términos de denegación de veto o de su decisión propia a una de las partes, la indígena, resulta importante que contemple acciones administrativas, judiciales y constitucionales en manos de la misma.

Dicho de otra forma, ningún proyecto asume el derecho al consentimiento libre, previo e informado de la Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas alegada por la Comisión de Pueblos y no por la de Constitución. El dictamen de la primera nos recuerda que ese derecho ya ha sido recibido por la legislación peruana, en concreto por la Ley de Protección de los Conocimientos Colectivos de los Pueblos Indígenas vinculados a los Recursos Biológicos, de 2002: “Definiciones: Para los efectos del presente dispositivo se entenderá por: (…) Consentimiento informado previo.- Autorización otorgada, dentro del marco del presente régimen de protección, por la organización representativa de los pueblos indígenas poseedores de un conocimiento colectivo, de conformidad con las normas por ellos reconocidas para la realización de determinada actividad que implique acceder y utilizar dicho conocimiento colectivo, previo suministro de suficiente información relativa a los propósitos, riesgos o implicancias de dicha actividad, incluyendo los eventuales usos del conocimiento y, de ser el caso, el valor del mismo”. El problema reside en que la referencia sea al conocimiento colectivo sobre recursos y no a los recursos mismos, posibilitando así que se eluda cuando se trata de hidrocarburos o de minería sobre lo que no se dé conocimiento indígena. La adopción extensiva de un principio que ya así se encuentra adoptado por la legislación peruana es algo que se echa de menos en ambos proyectos.

Sin embargo, la diferencia entre una y otra Comisión y sus respectivos proyectos resulta patente. La Comisión de Pueblos dialoga con los pueblos, lo que la Comisión de Constitución ni siquiera se plantea. Como ambas registran comunicaciones indígenas, ambas pueden pretender que han cumplido con el requisito de la consulta para el planteamiento de la ley, pero sólo la de Pueblos realmente ha entrado en comunicación y ha intentado hacerse cargo. La muestra más sensible de unas diferencias es la de esta manifestación del dictamen de la Comisión de Pueblos sobre unos acontecimientos que la Comisión de Constitución prefiere silenciar. Cito el párrafo completo:

“La Comisión [de Pueblos] considera que la aprobación de esta ley será el mejor homenaje que se pueda rendir a la memoria de los caídos en los enfrentamientos ocurridos con motivo de la huelga amazónica el año pasado, ya que su objetivo es sentar sólidas bases de diálogo intercultural que evitarán que estos terribles suceso puedan volver a ocurrir. Por ello, no podemos dejar de señalar que existieron instrumentos legales, internacionales y nacionales, así como propuestas y dictámenes, cuya aplicación y aprobación oportuna pudieron haber evitado que estos hechos ocurrieran. Lamentablemente estos instrumentos no fueron utilizados y hemos debido pagar el alto costo de esas equivocadas decisiones”.

¿Va a sumarse una más optándose por el dictamen y el proyecto, por el espíritu al cabo, de la Comisión de Constitución? ¿No puede el pleno del Congreso rechazar la propuesta de la Comisión Principal, la de Constitución y Reglamento, para asumir la procedente de la Segunda Comisión en el caso, la de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología?

- Bartolomé Clavero es Vicepresidente del Foro Permanente de Naciones Unidas para las Cuestiones Indígenas

http://clavero.derechosindigenas.org/?p=6199

https://www.alainet.org/es/active/38277?language=es