Las Declaraciones más Vinculantes de Derechos Humanos: 1960 y 2007

Bartolomé Clavero

07/09/2009

Opinión

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Las Declaraciones y las Convenciones de derechos humanos no se distinguen, frente a lo que se dice y repite, por ser las segundas vinculantes y las primeras no. Vinculantes lo son las unas como las otras, sólo que en diverso grado entre sí y también dentro de cada categoría. Hay tanto Convenciones más vinculantes que otras Convenciones como Declaraciones más vinculantes que otras Declaraciones. La Convención es un tratado estricto entre Estados y la Declaración una mera proclamación de Naciones Unidas, pero a veces la segunda se adopta en términos tanto o más vinculantes que la primera. Las Declaraciones de Naciones Unidas sobre derechos humanos de un grado tan vinculante que no es inferior al usual de las Convenciones y puede incluso resultar superior a las mismas son la Declaración sobre la Concesión de la Independencia a los Países y Pueblos Coloniales de 1960 y la Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas de 2007. He aquí dos Declaraciones que tienen en común bastante más que un alto valor normativo.

Tienen estas Declaraciones en común ante todo que ambas proclaman el derecho de libre determinación de los pueblos sin constituir la segunda una duplicación de la primera puesto que viene no sólo a ampliarla, sino también a enmendarla. La Declaración sobre la Concesión de la Independencia a los Países y Pueblos Coloniales de 1960 es el primer instrumento internacional de derechos humanos que reconoce el derecho de los pueblos, de todos los pueblos, a la libre determinación. Así se declara y así se fundamenta. Puesto que “la sujeción de pueblos a una subyugación, dominación y explotación extranjeras constituye una denegación de los derechos humanos fundamentales”, por esta principal y precisa razón, se proclama que “todos los pueblos tienen el derecho de libre determinación”, en cuya virtud “determinan libremente su condición política y persiguen libremente su desarrollo económico, social y cultural”.

Fue una resolución de la Asamblea General de Naciones Unidas que no contó con la unanimidad de los Estados miembros. Votaron en contra Australia, Bélgica, España, Estados Unidos, Francia, Portugal, Reino Unido de Gran Bretaña, República Dominicana y Unión Sudafricana, grupo en el que encontraban las mayores potencias coloniales de entonces. Dichos países ya defendieron la idea de que una Declaración de Naciones Unidas, por muy de derechos humanos que se pretendiese, no les vinculaba, pues la vinculación sólo podría podrucirse por la aceptación del propio Estado mediante el acuerdo y ratificación de un tratado, esto es mediante Convención en el caso. Fue en vano. En Naciones Unidas diligentemente se constituyó un Comité Especial encargado de examinar la situación con respecto a la aplicación de la Declaración sobre la concesión de la independencia a los países y pueblos coloniales, usualmente llamado el Comité de los Veinticuatro por el número de los Estados que lo componen. Ulteriormente, en 1966, el derecho de la libre determinación de todos los pueblos se situó como artículo primero de las Convenciones mayores de derechos humanos, éstos son el Pacto de Derechos Civiles y Políticos y el Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Las potencias coloniales se encontraron sin argumentos frente al valor ya en origen vinculante de la Declaración de 1960.

Una segunda Declaración del derecho a la libre determinación, ésta para los pueblos indígenas, se ha hecho necesaria por los condicionamientos y las limitaciones todavía coloniales en la aplicación de la primera. La Declaración de 1960 se refería, como contraria a los derechos humanos, a “la sujeción de pueblos a una subyugación, dominación y explotación extranjeras”, con esta adjetivación de extranjería que condicionó el entendimiento de todos los pueblos como sujetos del derecho a la libre determinación según dicha misma Declaración y según los Pactos de derechos humanos. Con ello no fue sólo que se excluyeran los pueblos indígenas situados en el interior de Estados constituidos sobre los mismos sin su consentimiento, esto es sin respeto a su derecho a la libre determinación, sino también que fue que se impusieron las fronteras coloniales para la constitución de nuevos Estados ignorándose así la existencia misma de los pueblos. La segunda Declaración, la de 2007, mira al derecho de los pueblos indígenas tanto del primer caso como del segundo. Por esto se trata no sólo de una ampliación de la primera Declaración, la de 1960, sino también de una enmienda, y una enmienda bien de fondo, a la misma.

Se ha hecho necesaria la segunda Declaración porque Naciones Unidas y no sólo algunos Estados por separado se empeñaron en mantener la interpretación conforme a la cual todos los pueblos no eran pueblos ningunos en la práctica, sino la amalgama y la división entre pueblos impuestas colonialmente, ya por un primer colonialismo europeo en América, ya por colonialismos más recientes en otros continentes y archipiélagos. Como se trata de enmendar a Naciones Unidas y de enmendar a los Estados todos, también a los Estados que surgieron de la descolonización, la Declaración de 2007 contiene un artículo inequívocamente vinculante para las unas y para los otros: “Las Naciones Unidas, sus órganos, incluido el Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas, y los organismos especializados, incluso a nivel local, así como los Estados, promoverán el respeto y la plena aplicación de las disposiciones de la presente Declaración y velarán por su eficacia”. Se dirige a todas las instancias de Naciones Unidas y a todos los Estados, también a todos éstos cualquiera que haya sido su posición en el momento de adoptarse la Declaración por la Asamblea General de Naciones Unidas. De los Estados que en esta ocasión han votado en contra, Australia, Canadá, Estados Unidos y Nueva Zelanda, el primero, Australia, ya ha cambiado de posición, viniendo ahora a respaldar abiertamente la Declaración.

Pero no sólo quedan tres Estados recalcitrantes. Hay más Estados que han resucitado los argumentos esgrimidos por las potencias coloniales contra la primera Declaración, la de 1960, pretendiendo así que la de 2007 no tiene carácter vinculante. Nada nuevo en esto bajo el sol. Lo hay a otros efectos. La diferencia se cifra en que ahora Naciones Unidas no muestra la determinación que tuvo tras la Declaración de 1960. Ha constituido instancias que pueden ocuparse de hacer valer la Declaración de 2007 (el Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas, el Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas y el Mecanismo de Expertos sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas), pero sin dotarlas con facultad para hacerla valer precisamente frente a los Estados. No tienen ni la autoridad de examinarlos sobre el respeto del derecho a la libre determinación de los pueblos como la tienen los Comités de los Pactos, éstos son el Comité de Derechos Humanos y el Comité de Derechos Económicos y Sociales, los cuales por su parte han rehuido hasta el momento el mandato vinculante de la Declaración de 2007.

Hay más. Para Naciones Unidas, el enemigo de la Declaración está ahora en casa. Aparte de que haya Estados que sigan recurriendo en el seno de Naciones Unidas, como miembros de las mismas, al manido e inconsistente argumento de que las Declaraciones por definición no vinculan y aparte también de la referida dejación de facultades por parte de dichos Comités de derechos humanos, las agencias principales de Naciones Unidas se niegan a aceptar los términos del citado artículo de la Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. No parece sino que se han conjurado contra su valor vinculante, no digo que contra ella misma. Se le está incluso promocionando, pero no en los términos estrictamente normativos de sus propios pronunciamientos y de todo su tenor general.

A principios de 2008, tan prontamente tras la Declaración, el Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo, que reúne a buen número de sus agencias incluyendo a las principales, publica unas Directrices sobre los Asuntos de los Pueblos Indígenas en las que puede leerse que “el principal documento jurídicamente vinculante dedicado completamente a los derechos de los pueblos indígenas es el Convenio nº. 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales” mientras que la Declaración “enuncia los derechos a cuyo reconocimiento, garantía e implementación deben aspirar los países” y “crea un marco para discusión y diálogo entre los pueblos indígenas y los estados”. Ante tan inapropiada caracterización tanto de una como de la otra norma y sobre todo de ésta, de la Declaración, el Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas en su periodo de sesiones del mismo año 2008 recomendó al Grupo para el Desarrollo que procediese a una edición de sus Directrices corregida en dicho punto. Las mismas se han reeditado efectivamente, pero sin corrección ninguna. He participado en algún taller de las agencias de Naciones Unidas por Latinoamérica insistiendo en ese extremo y suscitando con ello algún escepticismo, pero no disentimiento. A continuación, el mismo equipo del Sistema de Naciones Unidas anfitrión del taller llega a un importante acuerdo con las organizaciones indígenas para constituir un comité asesor entre cuyos términos de referencia figura, sin cautela ninguna, las Directrices de marras.

¿Qué hubiera ocurrido si Naciones Unidas hubiese mostrado tan flagrante lenidad tras la Declaración de 1960? Como mínimo se hubieran deslegitimado. La deslegitimación vuelve a ser el riesgo mínimo, sólo mínimo pues los hay, hoy como entonces, mayores. En sus comienzos, los derechos humanos fueron para las Naciones Unidos un motivo más de vana legitimación que de compromiso alguno. Entre la legitimación hipócrita y el compromiso efectivo seguimos moviéndonos.

- Bartolomé Clavero es Miembro del Foro Permanente de Naciones Unidas para las Cuestiones Indígenas

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