América del Sur

El contradictorio acercamiento suramericano

Socorro Ramírez

31/08/2009

Opinión

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Artículo publicado en la Revista América Latina en Movimiento No. 448: Bicentenarios: historia compartida, tareas pendientes 06/02/2014

En los nueve primeros años dos mil, en medio de divergentes opciones políticas y económicas, e incluso en medio de tensiones subregionales, los diversos gobiernos suramericanos han logrado mantener un acercamiento no exento de contradicciones y al mismo tiempo lleno de oportunidades. Se trata de un acercamiento que ocurre por primera vez en casi dos siglos de vida independiente y que, como lo muestra el cuadro siguiente, ha reunido en doce cumbres a los doce presidentes suramericanos, ocho ordinarias y cuatro extraordinarias.

Cuadro 1. Cumbres presidenciales suramericanas

Cumbres ordinarias	Cumbres extraordinarias
1ª, Brasilia, septiembre de 2000
2ª, Guayaquil, julio de 2002
3ª, Cuzco, diciembre 2004
4ª, Brasilia, septiembre de 2005	1ª, Montevideo, diciembre de 2005
5ª, Cochabamba, diciembre 2006
6ª, Margarita, abril de 2007
7ª, Brasilia, mayo de 2008	2ª, Santiago, 3ª, Nueva York, septiembre de 2008
8ª, Quito, agosto de 2009	4ª, Bariloche, agosto de 2009

El acercamiento ha ido tomando forma en dos fases, primera en lo comercial, la infraestructura y lo energético; después, en lo político institucional y en asuntos de seguridad. Como expresión de esta segunda fase surge la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur), que aún no condensa todo el acercamiento que es más amplio.

El comercio motor inicial

El acercamiento inicial fue comercial. De hecho, en las dos primeras cumbres, se aprobó negociar la zona de libre comercio entre el Mercosur y la Comunidad Andina. En medio de las presiones en contra, en especial de los empresarios colombianos por los temores que suscita la economía brasileña, el acuerdo logrado en 2004, cubre el 80% del universo arancelario de la región. En la tercera cumbre, los presidentes decidieron conformar la Comunidad Suramericana en torno a la CAN y el Mercosur para lo que definieron siete temas de convergencia: integración comercial y complementación económica, infraestructura y desarrollo descentralizado, medio ambiente, integración energética, financiamiento regional, consideración de las asimetrías, y cohesión social.

La cuarta cumbre decidió impulsar el intercambio de experiencias sobre cadenas productivas, y la quinta estimuló un trabajo entre la CAN, el Mercosur y la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) sobre la convergencia institucional de los distintos esquemas de integración y frente a los distintos acuerdos comerciales que los países suramericanos han firmado para buscar inserción en la globalización[1]. Además, estimuló la formulación de medidas económicas –fondos de financiamiento, cadenas productivas plurinacionales, etc.-, de superación de las asimetrías entre los países suramericanos[2].

El comercio dejó de ser uno de los ejes del acercamiento suramericano por las diferencias que al respecto suscitó en la CAN luego de la negociación por separado de Perú, Colombia y Ecuador de TLC con Estados Unidos. Y luego de que Venezuela se retirara, en 2006, de la CAN y del Grupo de los Tres (con México y Colombia), ampliara la Alternativa Bolivariana para las Américas (ALBA) con Bolivia y Nicaragua, apoyara los reclamos de Uruguay y Paraguay frente a los dos grandes del Mercosur al mismo tiempo que solicitaba ingreso y vaticinaba que esa agrupación también podría acabarse.

La infraestructura interés permanente

La integración física es reconocida por todos los países suramericanos como una necesidad por lo que desde la primera cumbre, los presidentes aprobaron el programa Iniciativa de Integración de la Infraestructura Suramericana (IIRSA). En la segunda cumbre, hicieron énfasis en la interrelación entre infraestructura y desarrollo, y en la quinta los presidentes decidieron adelantar un diálogo político sobre integración física y energética.

Al mismo tiempo que se desarrollan las cumbres, una comisión de los doce países trabaja sobre diez ejes de integración y desarrollo con proyectos dirigidos a generar conexión interoceánica a través de la combinación de transporte fluvial y terrestre, de mejoramiento de los pasos fronterizos y de articulación de regiones del interior de los diversos países. Además, IIRSA incluye pilares sectoriales de integración como servicios y marcos normativos para sistemas operativos de transporte intermodal, facilitación de pasos de frontera, tecnologías de información y comunicaciones, integración energética, instrumentos de financiamiento. Como resultado, IIRSA ha dado origen a 507 iniciativas entre 2004 y 2007, el 41% de las cuales se está implementando con 62% de inversión proveniente de recursos públicos de los países implicados, 21% de capital privado, 16% de las instituciones del comité de coordinación técnica de IIRSA –Corporación Andina de fomento (CAF), Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Fonplata[3].

El interés que la integración física ha despertado corre un enorme riesgo. Quedar reducido a megaproyectos de infraestructura con graves efectos ambientales, sociales y culturales si no se aplican los acuerdos tomados desde la segunda cumbre presidencial, en julio de 2002, que insistió en la interrelación entre infraestructura y desarrollo y la condicionó a cinco principios: perspectiva geoeconómica, sostenibilidad social, eficiencia económica, sustentabilidad ambiental y desarrollo institucional. El tema sigue siendo visto sólo como un asunto técnico y no ha sido asumido como un esfuerzo político y social de integración. Por eso, ante la ausencia de información o participación de autoridades y comunidades por donde pasan los megaproyectos, se han suscitado temores y protestas –de zonas fronterizas, indígenas[4] o negras- y disputas regionales, por el beneficio de tales proyectos.

La energía preocupación central

El acceso a fuentes energéticas y las interconexiones para el consumo y la exportación, constituye una preocupación para los países que las poseen como para los que no cuentan con petróleo, gas, carbón, electricidad, biocombustibles, etc. No obstante la común necesidad, ésta no significa que exista acuerdo al respecto.

Así se puso de presente en la sexta cumbre suramericana, la petrolera, con el acuerdo de Kirchner y Chávez de creación de la Organización de Países Productores y Exportadores de Gas del Sur (Oppegasur) rechazada por Brasil, y con el etanol, cuyo mercado regional domina Brasil cuyo acuerdo con Bush, en 2007, suscitó reacción de Venezuela. La cumbre acercó posiciones. Decidió impulsar una evaluación del balance energético suramericano, promover la cooperación entre las empresas petroleras nacionales, asegurar la compatibilidad entre la producción de las fuentes de energía, la producción agrícola, la preservación del medioambiente y las condiciones sociales y laborales. También creó el consejo energético de Suramérica, integrado por los ministros de Energía de cada país quienes prepararían una estrategia, un plan de acción y un tratado energético.

La institucionalización del acercamiento político

El acercamiento suramericano ha tomado forma político institucional, a pesar de las diferencias existentes. De forma inesperada, en la sexta cumbre en Margarita, el presidente Hugo Chávez propuso cambiar la Comunidad Suramericana por Unasur, convocar para el año siguiente, 2008, su reunión constitutiva en Cartagena, nombrar como secretario general a un expresidente ecuatoriano y ubicar la sede en Quito. Las fuertes tensiones entre Venezuela, Colombia y Ecuador llevaron a aplazar la cumbre constitutiva y trasladarla a Brasilia. Su preparación enfrentó dos debates significativos: el alcance de Unasur y su carácter supranacional o intergubernamental. Primó esta última. En medio de las diversas opciones políticas, económicas e internacionales, cada gobierno prefiere no trasladar su poder de decisión a un ente supranacional y más bien busca garantizar el control de la entidad, obligarla a tomar en consideración a todos sus miembros y adoptar decisiones por consenso.

La preferencia por lo intergubernamental también se expresó en el papel controlado asignado a la secretaría y la presidencia pro tempore así como al diálogo con actores sociales y al rechazo de un mecanismo jurisdiccional que dirima controversias. Lo acordado favorece el acercamiento político, el carácter intergubernamental permite un mayor reconocimiento a las diversas opciones nacionales que quedan con márgenes de acción propia, y en medio de un contexto contradictorio puede sentar las bases para un proceso más sólido. Las metas puestas a Unasur son en cambio de alto aliento: integración cultural, social, económica y política entre pueblos, diálogo político, políticas sociales, energía e infraestructura, medio ambiente; con miras a eliminar la desigualdad, lograr inclusión y participación, fortalecer la democracia y la soberanía, reducir las asimetrías y aumentar la autonomía estatal.

La defensa y la seguridad

En torno a la defensa y la seguridad se produjeron, en 2008, los primeros acercamientos, luego de que Brasil, sin un proceso previo de negociación, propusiera conformar el Consejo de Defensa Suramericano y lograra acuerdo para su creación. Sólo el presidente colombiano pidió un plazo para definir el ingreso que finalmente decidió, el 18 de julio, tras la visita del presidente Lula y definir las condiciones: relaciones sólo con gobiernos elegidos, combate a grupos irregulares y decisiones por consenso.

En septiembre de 2008, Unasur tuvo una rápida actuación[5] ante la polarización boliviana que se transformaba en violencia. Chávez había amenazado con intervenir militarmente en ese país y encender dos o tres Vietnam, si alguien intentaba derrocar o asesinar a Evo Morales y se había enfrentado con el comandante de las fuerzas armadas bolivianas. Bolivia y Venezuela habían expulsado a los embajadores norteamericanos culpándolos de la situación y habían recibido similar respuesta. Las dos más graves amenazas -el riesgo de salidas de hecho en Bolivia y las amenazas de Chávez- obligaron a organizar en 48 horas la cumbre extraordinaria de Santiago, a que concurrieran 9 de los 12 jefes de estado y a hacer concesiones mayores para llegar a un consenso.

La cumbre de Quito, se enfrentó con las negociaciones para la ampliación del uso de bases militares colombianas por parte de Estados Unidos, frente a las cuales se presentaron tres posiciones. Dos gobiernos estuvieron a favor, los tres miembros de Alba las rechazaron y hablaron de “vientos de guerra” y la mayoría restante mostró su desacuerdo aunque respetó la decisión colombiana. La no concurrencia del presidente colombiano por la tensión con Ecuador, país sede de la cumbre, llevó a convocar una cumbre extraordinaria en Bariloche. Lula se manifestó "profundamente insatisfecho" con el hecho de que las reuniones presidenciales no sirvan para llegar a acuerdos en asuntos delicados, ha insistido en que "no puede ni debe repetirse" lo ocurrido en Quito y ha pedido "contactos previos" a fin de que se llegue con algún tipo de acuerdo. El acercamiento de Ecuador y Colombia, podría crear condiciones para un mejor desarrollo de la cumbre.

Es de esperar que la región no salga aún más fragmentada y que el esperanzador acercamiento suramericano encuentre nuevas vías a partir de las realidades en las que debe construirse. El que predomine la integración por sobre la fragmentación depende, entre otros factores, de la perspectiva que tomen las transformaciones que se vienen operando en distintos países de la región, del tipo de liderazgo que conduce esos procesos ydel impacto de fenómenos globales como la crisis económica que se incubó desde Estados Unidos.

- Socorro Ramírez, Posdoctorado en Relaciones Internacionales, Doctorado en Ciencia Política, Magister en Estudios Políticos, Económicos e Internacionales contemporáneos, Licenciada en Historia.

[1] Adolfo López, “Las posibilidades de la convergencia de los acuerdos de integración suramericana”, en Revista de la integración, Nº 2, Comunidad Andina, 2008, pp. 78-85; Víctor Salazar, “La convergencia entre la CAN, el Mercosur y la naciente Unasur: ¿luz al final del camino?, en Revista de la integración, Nº. 2, Comunidad Andina, 2008, pp. 92-97.

[2] María Elena Esparza, “Las asimetrías y el proceso de integración suramericano”, en Revista de la integración, Nº. 2, Comunidad Andina, 2008, pp. 86-91.

[3] Mauro Marcondes Rodrígues, IIRSA, presentación al directorio del BID, citado en Rosario Santa Gadea, “Integración suramericana y globalización: el papel de la infraestructura”, en Revista de la integración, Nº. 2, Comunidad Andina, 2008, p. 49.

[4] “Llamamiento y propuestas desde la visión de los pueblos indígenas y naciones originarias, Comunidad Sudamericana de Naciones: para vivir bien sin neoliberalismo”, Cochabamba, 7 de diciembre de 2006.

[5] En este punto me baso en el análisis hecho en Socorro Ramírez, “Unasur: buen comienzo y grandes desafíos”, en www.razonpublica.org, agosto de 2008.

https://www.alainet.org/es/articulo/141441