El uso de incentivos fiscales para promover la inversión privada sigue siendo parte de la agenda política de nuestros países, donde cada vez que las economías no andan bien o sufren los efectos de crisis globales, lo primero que se argumenta es que los agentes deben de contar con la confianza suficiente para “correr el riesgo” de colocar su dinero en un contexto en el que el Estado debe asegurar un entorno favorable por medio de una serie de beneficios en el ámbito de los negocios.

Lo que comenzó como parte de lo que, desde fines de los 80, se conoció como la "receta neoliberal" nacida del Consenso de Washington, terminó siendo casi una norma impulsada por los defensores del libre mercado.  La desregulación de las cuentas de capital de las economías y, por lo tanto, la apertura a la entrada de los capitales extranjeros fue acompañada por una serie de medidas que favorecieron la entrada del gran capital.

Es así que la Inversión Extranjera Directa (IED) se fue convirtiendo para América Latina y el Caribe, y los países en desarrollo en general, en una de las principales fuentes de financiamiento de la balanza de pagos debido a los grandes volúmenes de ingreso de capitales, lo que se dio al mismo tiempo junto a las medidas de promoción de la inversión privada en forma de incentivos fiscales que se otorgaron en casi todos los países de la región.

Las grandes beneficiadas fueron, en mayor medida, las empresas transnacionales, las que se fueron aprovechando de la existencia de inmensas fuentes de recursos naturales y de importantes mercados para ofrecer sus productos y servicios.  Sectores de extracción de recursos (sean mineros, hidrocarburos o de alimentos), y de producción de manufacturas con poco valor agregado, constituyeron los principales focos de atracción para las inversiones foráneas, con una orientación principalmente hacia las exportaciones.  Por otro lado, los inversionistas también encontraron una veta en los sectores de provisión de servicios, tales como telecomunicaciones, servicios financieros, turismo, etc.

El argumento para implementar medidas que beneficiaban directamente a las inversiones era que de esa única manera se podía asegurar la rentabilidad de las inversiones y, por tanto, a cambio recibiríamos todas las externalidades positivas que empresas de ese nivel traerían en lo económico y lo social.  Sin embargo, esta afirmación no necesariamente es cierta.  Diversos estudios dan cuenta de que hay factores mucho más importantes que el tributario a la hora de tomar una decisión de invertir, tales como el tamaño del mercado, la infraestructura, la calificación de la mano de obra, entre otros.

Tampoco es cierto que la inversión, sea la que fuera y de donde viniera, nos traería el tan ansiado desarrollo y nos acercaríamos al primer mundo en aspectos económicos y sociales.  Si bien la situación en la que se encuentra una economía en particular no se puede atribuir únicamente al comportamiento de las inversiones, lo cierto es que no hubo mejoras sustantivas en muchos aspectos, e incluso se ha retrocedido en algunos casos, como por ejemplo en la concentración de la riqueza.  La pobre diversificación productiva y la dependencia que aun mantenemos de sectores primario-exportadores condicionan el crecimiento de las economías al comportamiento de los mercados internacionales, y por tanto, será mucho más difícil revertir los problemas relativos a los niveles de desempleo y precariedad en el trabajo, así como la pobreza y la desigualdad.

Más que beneficios, lo que han traído los incentivos a nuestros países son impactos negativos en términos fiscales, no solo por lo que se deja de recaudar, sino también por la presión que existe entre nuestros países por competir en otorgar los mayores beneficios tributarios posibles para que la inversión no se vaya al país vecino.  Esto nos ha llevado a una carrera a la baja al reducir cada vez más las tasas impositivas aplicadas a las rentas corporativas, generando un “hueco” fiscal por la menor recaudación tributaria.

La reducción o eliminación total de los impuestos es una de las formas más utilizadas para beneficiar a los inversionistas.  Un análisis de la CEPAL advierte que gran parte de los incentivos fiscales en la región se han dado en forma de exoneraciones al impuesto a la renta.  Es decir, uno de los impuestos que deberían aplicarse para la redistribución de la riqueza, no está cumpliendo esa función y deja una brecha que debe ser cubierta por impuestos indirectos, haciendo más regresivos e ineficientes los sistemas fiscales.  Es así que, la región pasó de recaudar impuestos indirectos por 2.4% del PIB en 1990, a 6.0% del PIB en 2015, mientras la recaudación directa por concepto de renta y ganancias del capital solo se ha incrementado 0.68 veces durante el mismo periodo.

A pesar de haber pasado más de dos décadas y media desde que se empezaron a implementar las medidas de promoción de la inversión privada en el contexto de liberalización económica, se continúa vendiendo como que esa es la receta infalible para afrontar los problemas económicos y sociales que nos aquejan.  La política fiscal no puede estar supeditada a la política de inversiones, puesto que responden a lógicas muy distintas y objetivos bien diferenciados.

Los tomadores de decisión deben considerar que existen otros factores que son tan o más importantes que el tributario para lograr el efecto multiplicador que requiere toda economía que necesita de la inversión, tales como una adecuada infraestructura, la calificación de la mano de obra, la estabilidad política, la fortaleza institucional, entre otros.

Se le debe prestar una mayor atención a la calidad de la inversión que se pretende atraer y promover, de modo que, de ser necesario aplicar un incentivo, este debe ir dirigido a sectores con mayor impacto en la generación de empleo y en el desarrollo de nuevas tecnologías, encaminando las economías hacia sistemas tributarios más progresivos.  Además, es necesario establecer un sistema de evaluación antes, durante y después de otorgar el beneficio, de modo que se convierta en un requisito para que el agente pueda continuar con dicho incentivo.

Los incentivos a la inversión no deberían continuar otorgándose si no es bajo un esquema de coordinación entre economías de características similares que busquen armonizar sus regímenes tributarios y de ese modo evitar la competencia fiscal entre países vecinos.  Los espacios de integración subregional, como son el SICA, MERCOSUR, CAN y CARICOM, son las instancias adecuadas para empezar a evaluar la viabilidad de un sistema común de aplicación de incentivos a la inversión.  Existe un cada vez mayor consenso de la necesidad de abordar la discusión sobre los incentivos a la inversión que son dañinos o innecesarios, dado que constituyen una traba para lograr la movilización de los recursos necesarios para el financiamiento para el desarrollo en el marco de la Agenda 2030 de los ODS.

El debate sobre la implementación de reformas en los sistemas tributarios en la región debe enmarcarse en una estrategia de largo plazo en el que se establezca qué tipo de economía queremos y considerar un nuevo rol de los Estados como promotores de la inversión privada, en un marco de cumplimiento de ciertos requisitos para que los diversos agentes estén en línea con el modelo productivo que necesitamos y ser un actor complementario a las acciones de la inversión pública.

- Rodolfo Bejarano es coordinador de Investigaciones de LATINDADD. Ingeniero economista peruano. Autor de “Privilegios a cambio de nada”.