Perú

Seguridad alimentaria: más allá de la comida chatarra

Fernando Eguren, Ricardo Marapi

29/05/2013

Opinión

^-A ⁺A

El reciente debate político que se ha vivido en el Perú luego de la aprobación de la Ley de Promoción de la Alimentación Saludable de los Niños, Niñas y Adolescentes, ha puesto en relevancia los problemas de inseguridad alimentaria que enfrentamos. Ahora que tanto el Poder Ejecutivo y el Congreso están elaborando diversas políticas y estrategias sobre el tema¹, La Revista Agraria realizó una mesa redonda para analizar la situación de la seguridad alimentaria en el país y cuál es su verdadera importancia.

En ella participaron el economista Guillermo Rebosio Arana, especialista en políticas públicas y desarrollo rural y actual director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto del Ministerio de Agricultura; el doctor Alberto García de Romaña, especialista en temas de seguridad alimentaria y consultor de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO); el médico Enrique Jacoby Martínez, exviceministro de Salud del actual gobierno, especialista en temas de nutrición y salud pública y actual asesor regional en la Organización Panamericana de la Salud; y Eduardo Zegarra Méndez, doctor en economía e investigador principal de la ONG Grupo de Análisis para el Desarrollo (Grade).

Importancia de la seguridad alimentaria

¿Cómo entienden la «seguridad alimentaria» en un país como el nuestro? ¿Es o no es importante el tema?

Enrique Jacoby: El aspecto de la seguridad alimentaria es definitivamente importante. La FAO la ha definido como el acceso social, económico y nutricional a alimentos de calidad que aseguren el desarrollo, producción y crecimiento de las personas. También es la capacidad de un país de producir y alimentar a su población sin las alteraciones que vemos en los últimos tiempos: me refiero a las crisis relacionadas con el cambio climático, a la disminución de acuíferos en muchísimos países y al impacto de los commodities² de ciertos granos, que provocan una distorsión de precios.

Entre estos dos polos, el de la capacidad de producir alimentos diversos y de alta calidad, y el de la capacidad de los seres humanos de acceder a esos alimentos, están los dos pilares centrales que nos preocupan en seguridad alimentaria.

Actualmente, la producción de alimentos atraviesa un proceso de transición acelerado y creo que esto es grave porque se da una industrialización de la producción agraria a costa de un notable sacrificio de la calidad nutricional y biológica de los alimentos. Y están siendo reemplazados por productos que son, básicamente, almidones de poco valor y que vienen acompañados de los tres nutrientes sobre los que la Organización Mundial de la Salud advierte que producen la mayoría de enfermedades: azúcar, grasa y sal.

Creo que el tema es vital: tenemos que defender la producción de alimentos de alta calidad y su acceso por parte de la población. Este aspecto es, en esencia, económico, ambiental y cultural. Debería estar entre uno de los tres primeros temas de la política nacional del país.

Guillermo Rebosio: El cambio climático que amenaza a países como el Perú y nuestra condición de país importador neto de alimentos nos exponen a fenómenos como la variabilidad de los precios mundiales, que sufrimos en los años 2008 y 2009, y que puso en evidencia que, sin una adecuada política de seguridad alimentaria, nuestra población puede ser afectada por fenómenos totalmente exógenos.

La seguridad alimentaria es estratégica en el país y coincido en que es uno de los tres temas principales que deberían ser enfocados por las políticas públicas. Pero todavía tenemos que enfocar integralmente el tema de la seguridad alimentaria y trabajarlo de una manera transversal; es decir, no solo en el aspecto multisectorial —a través de la comisión creada a fines del año pasado—, sino también en los tres niveles de gobierno.

Prácticamente dos tercios de los recursos públicos destinados a la función agropecuaria están en los niveles subnacionales. Si no involucramos de una manera coherente a los tres niveles de gobierno en una política de seguridad alimentaria, nuestro país va a tener políticas muy buenas en el papel, pero que no son aplicadas local o regionalmente y que se quedan solo en el ámbito del gobierno nacional. Esto resta totalmente eficacia a las políticas. La seguridad alimentaria requiere de una política nacional coherente y sostenible.

Aquí se presenta un posible problema: la continuidad de las políticas sobre el tema. La seguridad alimentaria, tan vinculada a la agricultura, requiere de políticas sostenibles, continuas, que son generalmente de lenta maduración. Los cambios profundos en el sistema productivo y en la educación de la gente sobre la alimentación saludable, requieren de políticas sostenidas en el tiempo si se quiere obtener resultados.

Eduardo Zegarra: En una familia con seguridad alimentaria, las personas tienen la capacidad de poder consumir alimentos saludables en forma continua y que les van a permitir llevar una vida saludable. Es muy importante destacar la palabra capacidades; en la definición de la seguridad alimentaria es central el desarrollo de las capacidades de las personas y las familias.

En el caso del Perú, la inseguridad alimentaria no es igual en zonas urbanas y rurales; hay diferencias enormes. En las zonas urbanas se empieza a observar el fenómeno de los niveles de sobrepeso y obesidad en niños y adolescentes en hogares en pobreza: ya se percibe la combinación de los problemas de desnutrición y sobrepeso. En las zonas rurales es el clima el que afecta a sectores importantes; por ejemplo, las heladas tienen impactos inmediatos en todo el ciclo productivo y alimentario de las familias. En todos los casos, se requieren diseños de políticas distintos.

Uno de los problemas que veo en el país es que aplicamos modelos urbanos de ayuda alimentaria a zonas rurales, donde hay ciclos totalmente diferentes. Creo que el tema es crucial; sin embargo, se ha hecho muy poco en términos de políticas específicas y de institucionalidad para la seguridad alimentaria en el Perú. Se ha avanzado bien en el diagnóstico, pero ha faltado voluntad política para implementar estrategias y armar una institucionalidad que vele por la seguridad alimentaria de la población, en su conjunto, pero también de los más vulnerables, especialmente en algunas zonas rurales y en zonas urbanas, que es lo que se debería atacar.

Alberto García: La seguridad alimentaria es un concepto sumamente importante, crucial y pertinente. El Perú tiene como fortaleza —y no ahora, sino desde hace cinco mil años— que es un país excepcionalmente diverso: produce todo tipo de alimentos y es multiestacional. Además, el Perú, a diferencia de otros países de la región, todavía tiene un porcentaje de producción de alimentos frescos y esa es una de las fortalezas que deben dar pie a políticas específicas para promoverlas. Naturalmente, también hay muchísimas debilidades y limitaciones. Por ejemplo, problemas enormes con la precariedad de los sistemas de comercialización de alimentos y la falta de asociatividad de los productores. En nuestro país se abandonó el modelo cooperativo, mientras que en otras partes del mundo las cooperativas son clave para poder abastecer a las ciudades. Eso se perdió y es parte de las políticas que se deben restablecer.

En cuanto a las amenazas, una es la sustitución de los alimentos originarios (los tubérculos, los granos andinos, etc.) por los productos que vienen de afuera. Los cambios en los patrones de consumo igualmente son una amenaza y, por cierto, el estrés hídrico —como consecuencia del cambio climático— será un problema en los próximos años. También la instalación de los biocombustibles y la creciente expansión del mercado de tierras y su concentración a costa de la producción de alimentos son amenazas para la seguridad alimentaria.

Pero también hay oportunidades: por ejemplo, el alza de precio de los alimentos es, de alguna manera, una oportunidad para la agricultura familiar, que puede llevar a incentivar la producción de alimentos nacionales.

Ley para la alimentación saludable

Hace pocos días el Congreso de la República aprobó esta ley. ¿Qué opinan de ella y de la importancia de la inocuidad, factor importante en la seguridad alimentaria?

G. Rebosio: Esta norma es legítima. Todos se han centrado en el tema de la publicidad y en la supuesta exclusión de algunos tipos de alimentos, pero la norma tiene un fuerte componente educativo y de seguimiento a fenómenos vinculados con la obesidad. Hay que evitar que el debate sobre esta ley se sesgue solo en el tema de la publicidad y la venta de alimentos en los quioscos. Hay que darle mucha más importancia a cómo educamos a la población en el uso adecuado de los alimentos. No es solo un problema de obesidad —que es un fenómeno del primer mundo, donde hay un incremento gigantesco de jóvenes obesos—, sino también de advertir que las personas que no son obesas se están alimentando mal.

Tenemos que trabajar profundamente con los colegios y los padres de familia para que en el hogar la calidad de la alimentación mejore; hay que hacer un trabajo educativo para que, a pesar de las limitaciones monetarias, las familias utilicen con mayor inteligencia los recursos a fin de nutrirse mejor. Esta ley debería servirnos para promover una adecuada educación de las familias, que es donde se decide el consumo alimentario. Las campañas publicitarias influyen en el consumo, pero al final el que decide es la mamá o el papá; y si ellos no lo tienen claro, vamos a seguir con el problema. Aunque no compren alimentos procesados, igual van a alimentarse mal. Debemos poner más atención en los elementos educativos de esta norma.

A. García: En general, la ley me parece positiva. No solo es un elemento de modernización, sino que además nos pone al mismo nivel de muchos países, sobre todo del primer mundo, que han entrado a regular estos temas. Lo que se viene va a ser una batalla complicada porque, de alguna manera, el proyecto de ley original ya ha cedido algunas cosas. Hay temas pendientes; por ejemplo: se prohíbe la publicidad para el consumo desmedido de productos dañinos, y el reglamento tendrá que explicar qué significa «lo medido» y «lo desmedido». Ahí habrá un debate.

En el Perú siempre hay un riesgo: las leyes salen y, como no se reglamentan, no se aplican. La sociedad civil se tiene que movilizar detrás de esta ley para que sea reglamentada y pueda entrar en vigencia. Por otro lado, discrepo con Guillermo en relación con el fenómeno emergente de la obesidad, sobre todo en niños y madres, y que ya se observa entre nosotros. Las cifras de la Enaho³ hablan de casi 55% de madres en edad fértil con problemas de obesidad o sobrepeso, problemas que también sufre casi el 20% de los menores de 16 años. Este es un fenómeno reciente y una tendencia que, si la proyectamos, en muy poco tiempo nos va a llevar a la misma configuración de los países del primer mundo. A ello se debe que este tipo de normas tienen que ser apoyadas.

Quiero saludar el trabajo pionero de Enrique Jacoby, quien desde el Viceministerio de Salud promovió la generación de políticas públicas destinadas a combatir estos fenómenos y garantizar una alimentación saludable para la población, especialmente la más vulnerable.

E. Zegarra: Es interesante que esta ley haya hecho lo que es un sacrilegio en el actual ambiente liberal de la política peruana: pretender regular los contenidos de la publicidad. Eso ha desatado una histeria y una gritería de todo el sector de anunciantes que, además, tienen relaciones carnales con los medios de comunicación. Estamos viendo una reacción totalmente desmedida y desproporcionada frente a un tipo de regulación que muchos países han empezado adoptar hace mucho tiempo y que tiene un sentido relacionado con la salud pública.

Existen numerosísimos estudios y evidencias que demuestran que la publicidad orientada hacia los niños y los adolescentes es realmente perjudicial y es un problema grave de salud pública. Cuando vivía en Estados Unidos, la principal autoridad de Salud decía: «¿Cómo puedo enfrentar el tema de la obesidad si mi presupuesto anual equivale a lo que Mac Donalds gasta en un día en publicidad?». La desproporción entre los recursos que tiene la industria alimentaria y lo que puede hacer el Estado es enorme. Evidentemente, esta regulación es un primer paso que hay que profundizar y también se deben hacer otras cosas. Creo que se trata de una norma equilibrada y de un paso inicial, aunque algo que me preocupa es que le encargue al Indecopi⁴ el aspecto de la regulación, pues sabemos que esta entidad sufre la contradicción de que supuestamente defiende la libre competencia y, al mismo tiempo, defiende al consumidor. Ahí hay que estar muy atentos al reglamento.

En el Perú, cuando ciertos intereses no pueden lograr todo lo que querían a través de la ley, lo consiguen con el reglamento. Ya hemos visto lo que pasó con el reglamento de la Ley de Consulta Previa: al final, es en el reglamento donde se decide todo. Como decía Alberto, es una primera batalla, pero la guerra está lejísimos de ser ganada.

E. Jacoby: Yo coincido en que se trata de una muy buena ley. Pongo como ejemplo el caso de México, que en veinte años ha desmantelado setecientos años de cultura alimentaria. Es enorme y triste comprobarlo. Y esto se ha hecho con las banderas del libre comercio y del progreso de la globalización.

Hoy día, en salud pública utilizamos con mucha frecuencia el término error o fallas de mercado. El sistema de mercado capitalista tiene algo intrínsecamente problemático: es capaz de erosionar las propias bases sociales que le dan existencia, es decir, tiene capacidad de autodestrucción. Por eso, la necesidad de regulación es absolutamente central para una marcha equilibrada de los mercados. Por ejemplo, en el caso de Francia, hace algunos años, frente a las nuevas reglas de liberalización de los mercados mundiales, los franceses encontraron un término: la excepcionalidad cultural; entonces dijeron: «Nuestros productos culturales como la culinaria no están sujetos a ningún comercio». Algunos pueden decir que esto es una barbaridad o una exageración, pero los franceses lo vieron venir: la globalización puede beneficiar a muchos, pero al mismo tiempo nos licua a todos dentro de un mismo marasmo que nos hace perder los grandes valores de la diversidad. Creo que es legítimo ejercer esta regulación y que es juicioso que un gobierno lo haga. En salud pública, esto es pan de todos los días.

Celebro la ley, aunque miro con la misma preocupación no solo el rol del Indecopi, sino también la presencia de los representantes de la industria alimentaria, que han sido invitados a establecer el reglamento de esta ley. Ahí ya no tengo la certeza de que la buena intención de la norma quede finalmente reflejada.

Entre la seguridad y la soberanía

En la actualidad existe un debate entre dos conceptos: seguridad alimentaria y soberanía alimentaria. El primero se ubica en una estrategia que reposa en el funcionamiento de los mercados internos y externos para acceder a los alimentos, mientras que el segundo reposa esencialmente en la producción nacional. ¿Cuál es su opinión sobre estos dos enfoques diferentes?

A. García: En este momento, en el Perú hay un debate en el ámbito legislativo, pues se está formulando una ley de seguridad y soberanía alimentaria, y este último término ha despertado la preocupación y el veto del Poder Ejecutivo. Además, esto tiene como antecedente que el gobierno peruano, de manera consistente en los últimos años, ha objetado el uso de este término en todos los foros internacionales. Las razones de la objeción no son muy claras. Lo que explica el Ministerio de Relaciones Exteriores es que el asunto es más de tipo formal. El uso de términos como soberanía alimentaria podría, sostienen, dar la impresión de que el Perú está alineado con aquellos países que utilizan el término y que tienen una opción de comercio exterior distinta de la nuestra, donde tenemos tratados de libre comercio con otros países. Esa es la explicación oficial.

La soberanía alimentaria es todavía un concepto en proceso de consenso global, a diferencia del término seguridad alimentaria, que se usa desde hace muchos años y que ha sido aceptado por consenso por una gran cantidad de países. Eso no ocurre con el término soberanía alimentaria, aunque probablemente en algunos años se llegue a un consenso en torno a él. Sin embargo, los elementos que se asocian a la soberanía alimentaria son perfectamente aceptables, incluso por las políticas de gobierno. Por ejemplo: la promoción y la defensa de los recursos naturales asociados a la producción de alimentos; la revalorización de los productos originarios y ancestrales frente a esta invasión de productos procesados que vienen de afuera; la importancia de defender el uso de la tierra para la producción agrícola frente a tendencias como el uso para biocombustibles o transgénicos.

G. Rebosio: Debo recalcar que hablo a título personal y que no represento la posición oficial del ministerio. Creo que la sensibilidad va por el lado de que el concepto se utilice como pretexto para desconocer compromisos internacionales. Es decir, que a partir de la aprobación de una ley de soberanía alimentaria se la podría utilizar como argumento para desconocer compromisos previos y plantear acuerdos diferentes. Por ahí va la sensibilidad de algunos actores políticos y por eso se debe aclarar el tema. No es lo mismo plantear soberanía alimentaria en un país poco integrado al comercio mundial, que hacerlo en un país tan integrado como el Perú, que tiene acuerdos comerciales y un sector exportador muy dinámico. Creo que esa sensibilidad está llevando a un entrampamiento del debate acerca del concepto de soberanía alimentaria.

Ahora, en lugar de pensar si estos acuerdos restan o no autonomía en materia de seguridad alimentaria, creo que, más bien, deberíamos utilizar los acuerdos comerciales como un elemento para el diseño de las políticas. Ingresar a un debate sobre si un acuerdo comercial establece condiciones mejores o peores, o si fueron buenos o malos, a estas alturas es poco productivo. En el trabajo de seguridad alimentaria tenemos que tratar de convertir estos acuerdos en oportunidades para potenciar algunos sectores.

E. Jacoby: Coincido con buena parte de la conversación y entiendo los temores que han existido acera del uso del término soberanía alimentaria. Creo que en estos temas hay que articular de manera apropiada a los productores. Si podemos tener una industria de exportación en el agro que sea compatible y no invasiva de las posibilidades de la producción local y de los pequeños productores, sería magnífico. Va a ser muy significativo el estímulo de los mercados locales que el propio Estado pueda generar a través de su capacidad de compra para diversas instituciones que utilizan alimentos de una manera regular. Bien usada, podría convertirse en un instrumento muy poderoso. Creo que esto va a necesitar alguna forma de regulación y no hay que tenerle ningún temor. Hay que defender lo bueno porque es muy difícil que se defienda solo; es casi imposible.

E. Zegarra: Pienso que el término soberanía alimentaria introduce algunas complejidades. Hay casos extremos, donde alguien puede decir que soberanía alimentaria significa autarquía⁵ del país. Es el caso gravísimo de Corea del Norte, donde hay hambrunas que no se publicitan. Incluso, es el caso de las dificultades que vemos en Venezuela, que arrastra una enfermedad holandesa⁶, donde la agricultura ha sido absolutamente dejada de lado debido a que existe una industria de petróleo que permite, en teoría, tener todos los recursos. Y son países que enfrentan un problema estructural y es ahí donde pueden servir estos discursos de la soberanía alimentaria.

En mi opinión, no ganamos mucho al enredar más los términos. Ya la definición de seguridad alimentaria es muy complicada y compleja, y esto se acrecienta cuando se le agrega esta definición de soberanía alimentaria. En realidad, cuando los Estados tienen que afirmar su soberanía, lo hacen porque tienen algún problema estructural. Más bien, dentro de la misma concepción de la seguridad alimentaria se deberían fortalecer algunos aspectos que están descuidados y que tienen que ver con la capacidad de tomar decisiones sin la perversa influencia de intereses transnacionales. Hay que debatir sobre el tremendo y gigantesco poder que tiene la industria alimentaria y publicitaria en el mundo. ¿Qué políticas pueden permitir que esos intereses no predominen? Porque ya está demostrado que esos intereses hacen daño a la salud y a la expectativa de vida de la gente. Creo que el debate hay que llevarlo por ese lado, antes que entrar en una cuestión bizantina respecto a si introducimos o no el término soberanía alimentaria, que, en general, no tiene una definición clara y no ayuda a ingresar a definir las políticas para el caso peruano.

- Fernando Eguren y Ricardo Marapi, para La Revista Agraria

Notas

¹ En la actualidad, se está discutiendo en el Congreso un proyecto de ley al respecto, y la Comisión Multisectorial de Seguridad Alimentaria y Nutricional del Poder Ejecutivo (creada en octubre del 2012) elaborará una nueva Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria.

² Bienes primarios que se producen masivamente y se comercian internacionalmente en las bolsas de productos, como Nueva York, Londres y Chicago.

³ Encuesta Nacional de Hogares.

⁴ Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual.

⁵ Sistema económico que le permite a un Estado ser autosuficiente y bastarse con sus propios recursos.

⁶ Término usado para identificar las consecuencias negativas que sufre un país cuando experimenta un crecimiento inesperado en sus ingresos.

BLOG: http://cepesrural.lamula.pe/2013/05/30/seguridad-alimentaria-mas-alla-de-la-comida-chatarra/cepesrural/

PDF: http://www.larevistaagraria.org/content/mesa-redonda-seguridad-alimentaria-m%C3%A1s-all%C3%A1-de-la-comida-chatarra

CEPES es una organización peruana sin fines de lucro que busca la inclusión de pequeños agricultores y campesinos en los procesos de modernización y democratización, con el compromiso por un desarrollo nacional, descentralizado y equitativo.

Centro Peruano de Estudios Sociales – CEPES

comunicaciones@cepes.org.pe

https://www.alainet.org/fr/node/76408?language=en