Introducción: La comunidad internacional se encuentra empeñada desde el siglo 16 hasta la fecha en diseñar unas reglas de juego por medio de las cuales evitar el uso de la fuerza y someter a mecanismos pacíficos la solución de las controversias y los conflictos internacionales. Bajo ese espíritu el Derecho Internacional se ha ido erigiendo, con muchas caídas y no menos traspies, en un ámbito idóneo donde limitar el predominio histórico de la fuerza y los efectos lamentables que de la misma se desprenden. Por eso parece útil concentrarnos ahora en qué dice el Derecho Internacional sobre las acciones de fuerza que los Estados Unidos y sus aliados, especialmente el Reino Unido, Australia y España, se aprestan a llevar adelante. Este enfoque no sólo suministra un marco a partir del cual evaluar la licitud o ilicitud de cada una de las secuencias que se suceden. También suministra un sistema de alternativas que permite afrontar los conflictos del presente, concretamente el referido a la supuesta fabricación, tenencia y probable uso de armas de destrucción masiva por parte del Estado de Irak, sin por ello, como se pretende, emplear el uso de la fuerza armada. 1.- La Prohibición del Uso de la Fuerza. 1.1.- Orígenes. Para el Derecho Internacional clásico el derecho a la guerra era un atributo de la soberanía del Estado, un medio de autotutela para imponer el respeto de los derechos y obtener la satisfacción de los intereses en el seno de una sociedad descentralizada. Fue en el siglo XVI, en una época caracterizada por la legitimidad del recurso a la fuerza en las relaciones internacionales, cuando las llamadas Escuela Española y Escuela Protestante de Derecho Internacional comenzaron a distinguir entre guerras justas e injustas. Fueron consideradas justas aquellas que reunían un justo título -declaración realizada por el legítimo soberano-; una justa causa y necesidad - ausencia de otros medios para conseguir justicia- y una justa dirección -la omisión de producir daños a terceros no concernidos en las hostilidades- (1). La admisión del derecho a la guerra se compensó con dos limitaciones: una formal, consistente en el anuncio al otro contendiente del inicio de las hostilidades mediante una declaración de guerra; la otra, de fondo, atinente a la vigencia de un cuerpo normativo -ius in bello-, regulador de la conducción de las hostilidades, así como de los derechos y obligaciones de las partes y neutrales. Sin embargo, no fue sino a finales del siglo XIX cuando los intentos por restringir el recurso a la guerra produjeron resultados satisfactorios. Concretamente, en ocasión de las Conferencias de Paz de la Haya de 1899 y 1907, junto con las Convenciones de la Haya de 1907, fundamentalmente la última de ellas, denominada Convención Drago-Porter, relativa a la limitación del empleo de la fuerza para el cobro de las deudas contractuales. Pero el paso más significativo lo dió el Pacto de la Sociedad de las Naciones al establecer una moratoria de la guerra (2). Mediante la misma los Estados miembros se comprometieron a someter al arbitraje y/o arreglo judicial, o bien al examen del Consejo, los desacuerdos susceptibles de ocasionar una ruptura. De tal modo se abstuvieron de recurrir a la guerra dentro de los tres meses de emitida la resolución por parte del órgano al que hubiesen recurrido, pudiéndolo hacer tras el vencimiento de ese plazo y tan sólo respecto de quienes no hubiesen acatado el fallo o, tratándose del Consejo, las conclusiones de un dictamen aceptado por unanimidad. El 27 de agosto de 1928 se suscribió en Paris el Pacto General de Renuncia a la Guerra -Pacto Briand-Kellog-, en cuyo art. 1 los Estados contratantes declararon "condenar el recurso a la guerra para el arreglo de las diferencias internacionales y renunciar a ella como instrumento de política nacional en sus relaciones recíprocas" (3). 1.2- La prohibición en la Carta de la ONU. Contando con la catastrófica experiencia de la Segunda Guerra Mundial, los redactores de la Carta plasmaron en el artículo 2.4 la obligación de los miembros de la Organización de abstenerse del recurso a la fuerza en las relaciones internacionales. Este principio resultó el complemento natural al previsto en el artículo 2.3, que obliga a arreglar pacíficamente las controversias que se susciten en la escena internacional (4). La consagración de la prohibición de la amenaza y del uso de la fuerza constituye, sin lugar a dudas, uno de los emblemas normativos del Derecho Internacional contemporáneo. Este precepto tiene hoy validez universal, y como ha reconocido la Corte Internacional de Justicia en el asunto de las Actividades militares y paramilitares en y contra Nicaragua (1986), no sólo tiene un origen convencional, sino que también forma parte integrante del Derecho Internacional consetudinario. Es además un principio fundamental del ordenamiento internacional cuyo carácter imperativo, ius cogens, se encuentra asentado en la actualidad (5) La prohibición abarca a la fuerza armada, directa o indirecta, amagada o en acto. Constituyen actos de fuerza armada que uno o varios Estados se sirvan de sus unidades militares para invadir, ocupar aún temporalmente, bombardear o emplear cualesquiera armas contra el territorio de otro, bloquear sus costas y puertos, atacar sus fuerzas armadas terrestres, navales y aéreas o su flota o aeroflota mercante. Pero los supuestos de fuerza armada no se agotan en estos usos más graves de la fuerza. Viola asimismo la prohibición del art. 2.4 de la Carta el Estado que lleva a cabo usos menos graves e, inclusive, quien haga uso indirecto de la fuerza armada. Estos últimos resultan ser los casos en que el Estado cede parte de su territorio para que desde él, un tercer Estado agreda a otro. O los supuestos en que organiza o fomenta la constitución de bandas armadas, grupos irregulares o mercenarios (6), para que hagan incursiones en el territorio de otro. O bien cuando organiza, instiga, ayuda o participa en actos de guerra civil o terrorismo en otro Estado. 2.- Excepciones a la Prohibición del Uso de la Fuerza. 2.1- Legítima Defensa. Dice el artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas que "ninguna disposición de la Carta menoscabará el derecho inmanente de legítima defensa, individual o colectiva, en caso de ataque armado contra un miembro de las Naciones Unidas, hasta tanto el Consejo de Seguridad haya tomado las medidas necesarias para mantener la paz y seguridad internacionales. Las medidas tomadas por los Miembros en ejercicio del derecho de legítima defensa serán comunicadas inmediatamente al Consejo de Seguridad, y no afectarán de manera alguna la autoridad y responsabilidad del Consejo conforme la presente carta para ejercer en cualquier momento la acción que estime necesaria con el fin de mantener o reestablecer la paz y la seguridad internacionales". La legítima defensa puede ser individual o colectiva. Esta última puede ser instada de manera espontánea por un Estado que, siendo víctima de un ataque armado, solicita de otro su asistencia militar para repeler la agresión. No se necesita en este caso que exista tratado previo entre las partes y tan sólo será necesaria la previa solicitud de ayuda del Estado atacado (7). La legítima defensa colectiva se articula también en el seno de tratados de defensa mutua, bilaterales o multilaterales, que regulan las condiciones en que los Estados partes se obligan a prestar su asistencia o ayuda cuando uno de ellos es objeto de un ataque armado. La celebración de un tratado de este tipo convierte el derecho de legítima defensa en una obligación. El artículo 51 ha servido de base para la celebración de acuerdos como el Tratado del Atlántico Norte (1949), cuyo artículo 5 prevé el supuesto de actuación solidaria al prescribir que "las partes convienen en que un ataque armado contra una o varias de ellas, acaecido en Europa o en América del norte, se considerará como un ataque dirigido contra todas ellas y en consecuencia acuerdan que si tal ataque se produce, cada una de ellas, en ejercicio del derecho de legítima defensa individual o colectiva ... asistirá a la Parte o Partes". Una cláusula similar se encuentra incorporada en el artículo 3 del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) de 1947, luego reformado en 1975. La eventual puesta en práctica de este dispositivo no es ajeno al interés de los Estados Unidos en el cassus belli contra Irak. Tan es así que en su discurso pronunciado en la escuela militar de West Point el 2 de junio de 2002, el presidente Bush proclamó la existencia a un derecho a la guerra preventiva. El único argumento que esgrimió fue que en el mundo posterior al 11 de septiembre ya no es posible esperar a ser atacado y que los esfuerzos de Irak por dotarse de armas de destrucción masiva, sumado a supuestas relaciones con terroristas internacionales, justifican ampliamente que Estados Unidos tome la iniciativa bélica. A partir de entonces comenzó a tener lugar la distinción entre guerra "preferente" y guerra "preventiva". La validez jurídica de una guerra "preferente" depende de la existencia de pruebas materiales que demuestren la inminencia del peligro y la necesidad de actuar. En cambio, la guerra preventiva se basa no en el temor a una agresión inminente, sino en un miedo más lejano, en la amenaza estratégica que implicaría Irak para el mundo o para los Estados Unidos. Esta diferenciación, dice el profesor emérito de la Universidad de Princeton, Richard Falk, tiene cierta lógica: representa un compromiso entre una lectura estrictamente legalista de la Carta de las Naciones Unidas, que impediría a un Estado reaccionar frente a un ataque inminente; y una interpretación laxista, según la cual un Estado podría declarar la guerra cada vez que le conviene a sus intereses (8) . Distinción que desemboca en un conflicto muy caro para la doctrina internacional y que se refiere a la autodefensa anticipada. Mientras que algunos juristas abogan en favor de un interpretación restrictiva, según la cual el artículo 51 permitiría invocar la legítima defensa únicamente para responder a una agresión militar; los "minimalistas", en cambio, afirman que existe un derecho inherente a la legítima defensa que derivaría de la soberanía nacional y que sólo un voto del Consejo de Seguridad podría contrarestar (9). 2.2- El Sistema de Seguridad Colectiva. Simultáneamente a la prohibición de la amenaza y uso de la fuerza en las relaciones internacionales la Carta dispuso, a través de los mecanismos previstos en su capítulo VII, un sistema de seguridad colectiva. El Consejo de Seguridad resulta ser el eje de dicho sistema y, de tal modo, goza de la facultad de decidir medidas, incluso armadas, vinculantes para todos los miembros. En tales casos, el uso de la fuerza militar está dirigido a hacer frente a las situaciones que, según una definición previa por parte del mismo Consejo, implican una amenaza a la paz, un quebrantamiento de la paz, o un acto de agresión (10). El Consejo ha entendido que constituyen amenazas a la paz situaciones derivabas de conflictos internos más que interestatales, aunque con evidentes ramificaciones fuera de las fronteras del país afectado. Por ejemplo, las situaciones de segregación racial en Rodesia del Sur y Sudáfrica. Han merecido el título de quebrantamiento a la paz, por ejemplo, la intervención militar Argentina en las Malvinas, o la llevada a cabo por Corea del Norte en territorio de Corea del Sur. Fueron calificados como actos de agresión, entre otros, la incursión aérea de Israel sobre el cuartel general de la OLP en Túnez o las acciones militares sudafricanas en territorio angoleño. Los actos de terrorismo internacional también pueden constituir situaciones que provoquen una amenaza a la paz y seguridad internacional. Una vez subsumida la situación en uno de los tipos del artículo 39 (11), el Consejo podrá instar a las partes a que cumplan con las medidas provisionales que juzgue necesarias o aconsejables -alto el fuego, retirada de tropas- a fin de evitar el agravamiento de la situación. Constatado el fracaso de las medidas provisionales el Consejo puede: 1.- decidir medidas que no impliquen el uso de la fuerza armada, tales como la interrupción total o parcial de las relaciones económicas y diplomáticas; 2.- ejercer por medio de fuerzas aéreas, navales o terrestres, la acción necesaria para mantener o reestablecer la paz y seguridad internacionales, en el caso de que se consideren o demuestren ser inadecuadas las medidas previstas en el art. 41(12). La acción podrá comprender demostraciones, bloqueos y otras operaciones ejecutadas por las fuerzas de miembros de las Naciones Unidas. El sistema de seguridad colectiva exige además, que el uso de la fuerza armada responda a planes confeccionados por el Consejo con la ayuda del Comité de Estado Mayor de las Naciones Unidas. Es decir, que el Consejo de Seguridad conserve en todo momento el control sobre la aplicación de las medidas militares previstas en el artículo 42 (13). 3.- Casuística en Particular: ¿Cómo focalizar el problema?. A.- ¿Cuál es la naturaleza de los ilícitos que el gobierno de los Estados Unidos le atribuye al Estado iraquí?. El día 12 de septiembre de 2002 el presidente Bush presentó ante el Consejo de Seguridad de la ONU un informe titulado: "Una década de mentiras y desafíos". El texto contiene tres reproches principales: 1.- Irak no habría respetado dieciséis resoluciones de la ONU; 2.- poseería o se propondría poseer armas de destrucción masiva (nucleares, biológicas, químicas, misiles balísticos); 3.- sería culpable de violaciones a los derechos humanos a través de torturas, violaciones y ejecuciones sumarias. B.- ¿Ante tal imputación, cómo reaccionó el Consejo de Seguridad?. En consecuencia el Consejo votó por unanimidad el 8 de noviembre de 2002 la resolución 1441, que instaura "un régimen de inspección reforzado con el objetivo de concluir de manera completa y verificada el proceso de desarme". C.- Con posterioridad, dos desastres diplomáticos ocurrieron ante el Consejo de Seguridad para los Estados Unidos. El primero de ellos el pasado 4 de febrero, con el fiasco de la presentación por Collin Powell de las "pruebas" contra Irak. El segundo, el 14 de febrero en ocasión en que el jefe de la misión de la Comisión de control, verificación e inspección de las Naciones Unidas, Hans Blix, presentó una serie de informes más bien positivos, durante cuyo transcurso indicó que varias de las pruebas presentadas por Powell diez días antes carecían de fundamento. D.- ¿Hay o habrá legítima defensa en caso de un ataque armado sobre Irak?. La respuesta es negativa, puesto que ninguna circunstancia avala la aplicación de este instituto. No solamente no existe una ataque del cual defenderse, sino que, como se señalara, el titular de la Comisión de control sostuvo que Irak efectivamente está tomando las medidas tendientes a cumplir con la resolución 1441. Por lo que ni siquiera hay argumentos para los partidarios de las guerras "preferentes", es decir, desencadenadas defensivamente ante amenazas de carácter inminente. En suma, la pretensión de un ataque preventivo motivado tan sólo en la supuesta "peligrosidad" iraquí se encuentra absolutamente reñido con los principios rectores del derecho internacional contemporáneo. E.- ¿Qué cabe esperar ahora del sistema de seguridad colectiva? El desconocimiento y violación por parte de los Estados Unidos, amén del Reino Unido, Australia y España, respecto del sistema de mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales representado por las Naciones Unidas, indica en forma inequívoca que no se dan las condiciones para que el Consejo de Seguridad pueda ejercer sus funciones de mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. La paralización que sufre el Consejo como consecuencia de la postura asumida por los Estados Unidos y el Reino Unido, por un lado; y Francia, China y Rusia por el otro, amerita la puesta en funcionamiento de un mecanismo previsto desde el inicio por parte de los miembros de las Naciones Unidas con el objeto de evitar que la ONU deje de cumplir con su misión de mantenimiento de la paz a nivel internacional. Se trata de lo estipulado mediante la Resolución 377 del año 1950, conocida como "Unión pro Paz" -Uniting for Peace-, aprobada con el fuerte aval de los Estados Unidos, entonces preocupados por la posibilidad de ejercicio del veto soviético durante la guerra fría. La Resolución establece que "(...) si el Consejo de Seguridad, por falta de unanimidad entre sus miembros permanentes, deja de cumplir con su responsabilidad primordial de mantener la paz y la seguridad internacionales en todo caso en que resulte haber una amenaza a la paz, un quebrantamiento de la paz o un acto de agresión, la Asamblea General examinará inmediatamente el asunto, con miras a dirigir a los miembros recomendaciones apropiadas para la adopción de medidas colectivas... a fin de mantener o restaurar la paz y la seguridad internacionales" (14). Conclusiones. Se ha señalado que ninguna previsión legal, ningún instituto ni supuesto da sustento a la fuerza armada que los Estados Unidos y sus aliados se disponen a utilizar contra Irak. La misma supondrá la violación de numerosos principios trabajosamente alcanzados por la comunidad internacional en su peregrinar desde la guerra hacia la resolución pacífica de las controversias internacionales. Dada la actual de imposibilidad que experimenta el Consejo de Seguridad en relación al mantenimiento de la paz, debe ejercitarse el mecanismo que permita a la Asamblea General ocuparse de tan delicado asunto. Este procedimiento puede ser activado, bien por siete miembros del Consejo de Seguridad, o en su caso, por una mayoría de los miembros de la Asamblea General. Todos los gobiernos que han expresado públicamente su oposición a la inminente agresión deben sin demora urgir la puesta en marcha este dispositivo "Unión Pro Paz" para impedir que la escalada militar contra Irak sepulte el sistema de seguridad colectiva. * Martín Lozada. Profesor de Derecho Internacional Público, Universidad Fasta - Bariloche (Argentina). Miembro de la Asociación Internacional de Juristas (AAJ). Citas y notas bibliográficas: 1.- Remiro Brotóns, Antonio y otros: "Derecho Internacional", Mc Graw Hills, Madrid, 1997, pags. 911 y sgtes. 2.- Roberts, J.M.: "History of the World", New York, Oxford, 1991. 3.- Miaja de la Muela, Adolfo: "Introducción al Derecho Internacional Público", Atlas, Madrid, 1979, pag. 581 y sgtes. 4.- El art. 2.3 dispone que "Los Miembros de la Organización arreglarán sus controversias internacionales por medios pacíficos, de tal manera que no se pongan en peligro ni la paz y seguridad internacionales, ni la justicia". El art. 2.4, a su vez indica, "... en sus relaciones recíprocas se abstendrán de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de cualquier Estado..." 5.- Remiro Brotóns: op. cit. pag. 913. 6.- El 20 de octubre de 2001 entró en vigor la Convención Internacional contra el Reclutamiento, la Utilización, la Financiación y el Entrenamiento de Mercenarios, luego de que veintidós Estados rubricaran la voluntad de quedar vinculados por ese documento. 7.- Semberoiz, Edgardo R.: Derecho Internacional de la Guerra, Círculo Militar, Buenos Aires, 1985, pag. 77. 8.- Richard Falk, "Esquivando el derecho internacional", Le Monde Diplomatique, Edición Cono Sur, diciembre de 2002. 9- Esta discusión tuvo lugar en ocasión del bombardeo efectuado por Israel contra el reactor nuclear iraquí de Osirak, en 1981; el bombardeo estadounidense de Libia en 1986, motivado por el supuesto apoyo de Muammar Khadafi al terrorismo estadounidense en Europa; y en ocasión de los bombardeos ordenados por Bill Clinton contra Sudán y Afaganistán, como represalia contra la colaboración logística que esos países habrían brindado a los autores de los atentados contra las embajadas estadounidenses en Kenya y Tanzania. En general, todos esos usos de la fuerza armada fueron calificados como ilegales por la comunidad académica y política. 10.- Diez de Velazco, Manuel: Las Organizaciones Interestatales, Tecnos, Madrid, 1997, pag. 218. 11.- El artículo 39 de la Carta dispone que "El Consejo de Seguridad determinará la existencia de toda amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz o cto de agresión y hará recomendaciones o decidirá qué medidas serán tomadas de conformidad con los artículos 41 y 42 para mantener o reestablecer la paz y la seguridad internacionales". 12.- El artículo 41 establece que "El Consejo de Seguridad podrá decidir qué medidas que no impliquen el uso de la fuerza armada han de emplearse para hacer efectivas sus decisiones, y podrá instar a los Miembros de las Naciones Unidas a que apliquen dichas medidas, que podrán comprender la interrupción total o parcial de las relaciones económicas y de las comunicaciones ferroviarias, marítimas, aéreas, postales, telegráficas, radioeléctricas, y otros medios de comunicación, así como la ruptura de relaciones diplomáticas". 13.- El artículo 42 dispone que "Si el Consejo de Seguridad estimare que las medidas de que trata el artículo 41 pueden ser inadecuadas o han demostrado serlo, podrá ejercer, por medio de fuerzas aéreas, navales o terrestres, la acción que sea necesaria para mantener o reestablecer la paz y la seguridad internacionales. Tal acción podrá comprender demostraciones, bloqueos y otras operaciones ejecutadas por fuerzas aéreas, navales o terrestres de Miembros de las Naciones Unidas. 14.- Desde 1950, se ha recurrido a este recurso en diez ocasiones: conflicto del canal de Suez en 1956 (ante el veto en el Consejo de Seguridad del Reino Unido y Francia); para presionar a la ex URSS de cara al cese de su intervención en Hungría, en 1956; Líbano en 1958; conflicto entre la India y Pakistán en 1971, y conflicto en Bosnia- Herzegovina en 1992; entre otras.