Colombia

Los cambios recientes en materia de reforma política: a hilar fino

Clara Rocío Rodríguez Pico

30/01/2011

Opinión

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El Gobierno Nacional y el Congreso de la República lograron sacar adelante en la legislatura anterior una ley que reglamenta la reforma política de 2009. No sin fuertes discusiones y modificaciones a lo largo de su trámite, al fin del año se concilió la versión del texto sancionado en el Senado con el cual la norma finalmente aprobada, sin ser perfecta, ganó en redacción y coherencia. Al mismo tiempo se eliminaron una serie de “micos” introducidos en la Cámara, como aquel que permitía a los partidos que obtuvieron personería jurídica por circunscripción especial de comunidades afrocolombianas (léase PIN y otros actores de este tipo) competir en todas las circunscripciones, a la vez que eliminaba esa posibilidad para la ASI y AICO, los dos partidos indígenas.

Al ser de carácter estatutario, la ley aprobada[1] se encuentra actualmente en revisión automática por parte de la Corte Constitucional. Una vez surta este paso se convertirá en la norma que regule los procesos electorales y las campañas políticas, aspectos relacionados con la organización y democratización de los partidos y movimientos políticos, la financiación de la política en Colombia y las sanciones para diverso tipo de faltas que cometan los actores políticos. Se incluyen así un sinnúmero de asuntos, sobre los cuales pretendo hacer a continuación una apretada lectura general.

Dos aspectos de fondo que no se cambian

Al ser una ley que se limita a reglamentar una reforma constitucional previa, la norma comentada no toca dos de los aspectos que más requerirían ser modificados en el sistema político colombiano. Al contrario, algunos de sus planteamientos podrían acentuar estas limitaciones.

La primera de ellas se relaciona con mantener exactamente igual el voto preferente, con lo cual no se avanza en la lucha contra el personalismo y en cambiar la forma de hacer política en el país. Incentivos económicos a las organizaciones políticas que presentaran listas cerradas, fueron eliminados en algún momento del debate. Así, pese a que la ley pretende ser el estatuto de los partidos y movimientos políticos, referencias al peso que tienen sus candidatos se cuelan entre su articulado, de tal forma que ellos quedan expresamente mencionados como agentes facultados para obtener recursos para financiar sus campañas y como receptores de la financiación estatal, encargados de designar a los gerente de las campañas, y responsables de presentar los informes de gastos que luego consolidarán sus respectivas organizaciones políticas.

En segundo lugar, el texto le otorga innumerables atribuciones al Consejo Nacional Electoral en frentes tan diferentes como mantener el Registro Único de Partidos o aplicar sanciones judiciales. Por lo menos, 30 responsabilidades fueron consignadas explícitamente en la norma. Al lado de la preocupación por la capacidad del CNE de cumplir las nuevas tareas, surge la prevención frente a la politización del organismo, derivada, entre otras, de la forma de selección de sus integrantes mediante la fórmula de cifra repartidora que estableció la Reforma Política del 2009. Como ha sido señalado, la representación de la oposición y las minorías dentro del CNE ha desaparecido, a la vez que progresivamente ha ido aumentando a su interior la presencia de representantes de los partidos mayoritarios, hasta tal punto que hoy lo conforman en su totalidad magistrados postulados por los partidos de la coalición de gobierno. Mantiene vigencia entonces la duda sobre la imparcialidad de un organismo que tendrá a su cargo las definiciones sobre la financiación de la política y la aplicación del régimen sancionatorio adoptado.

La democratización de los partidos

Un aspecto positivo de la norma en su conjunto, es que entra a regular la organización interna de partidos y movimientos políticos, los cuales habían sido intocables dentro de la legislación colombiana. En la medida en que éstos reciben cada vez más financiación, subvenciones, acceso a medios de comunicación, etc., provenientes del Estado es inadmisible que no sean organizaciones modernas, democráticas y abiertas a la fiscalización por parte de la opinión pública.

Al respecto la ley estatutaria define una serie de principios de organización y funcionamiento que deben cumplir todas las organizaciones políticas en Colombia (transparencia, moralidad, equidad e igualdad de género, participación, igualdad y pluralismo), a la vez que establece criterios mínimos que deben contener los estatutos de las organizaciones políticas. Dichos estatutos deberán ser reformados en la próxima reunión del órgano competente, en los dos años siguientes a la entrada en vigencia de la ley. Un debate que se ha anticipado frente al tema es hasta dónde es conveniente obligar a que todos los partidos adopten estos principios y criterios por ley, cuando deberían ser fruto de procesos internos ligados a cambios del contexto y a su propia plataforma ideológica, que permitan a seguidores y votantes diferenciarlos e identificarse con ellos.

El establecimiento de registros de afiliados (que fue aprobado aún con las prevenciones planteadas frente a la conveniencia de identificarse como miembro de determinado partido en zonas donde persiste la violencia), así como otras normas que castigan a directivos y candidatos tránsfugas, pretenden evitar la doble militancia, aunque dejando la puerta abierta a presentarse tanto a directivos como a representantes electos por una organización política a nombre de otro partido siempre y cuando hayan renunciado un año antes. El tema de ampliar esta disposición a los directivos estuvo presente con nombre propio en el debate, en tanto algunos señalaron que la norma podría crear una posible inhabilidad a Gustavo Petro para presentarse a nombre de otro partido diferente al Polo en las elecciones territoriales de 2011. Dependiendo de la vigencia de la ley, habría que ver si la norma podría eventualmente afectar a otros políticos en esta etapa de transición.

Otro aspecto que también puede favorecer la democratización partidista es la posibilidad de realización de consultas financiadas por el Estado y de obligatorio cumplimiento, para la adopción de decisiones propias del partido o para la escogencia de sus candidatos. Al respecto se diferencia entre: a) consultas internas en las que sólo puedan participar los miembros de la organización política que se encuentren en el registro de afiliados, b) populares que pueden involucrar a todos los ciudadanos inscritos en el censo electoral y que se realizarán en la misma fecha por todos los partidos y movimientos que decidan acudir a este mecanismo, y c) interpartidistas, aquellas convocadas por una coalición de partidos y/o movimientos políticos con personería jurídica y que pueden a su vez ser internas o populares.

Dos observaciones gruesas en relación con el tema: Por una parte se mantuvo el nombre de “consultas populares” pese a que puede prestarse a confusión con otro mecanismo de participación política previsto en la Constitución Nacional. De otro lado las consultas interpartidistas se vinculan con la intención de resolver a los políticos un problema que la normatividad anterior no dejaba claro, como es la posibilidad de realizar coaliciones para cargos uninominales. De esta forma se formaliza un proceso de alianzas usualmente criticado por los analistas, pero normalmente utilizado en las campañas políticas, especialmente de índole territorial y en la segunda vuelta presidencial.

La norma indica que en los procesos de inscripción se debe formalizar el nombre de los partidos, movimientos políticos y/o grupos significativos de ciudadanos que apoyarán un candidato único, y que este hecho tendrá un carácter vinculante. Igualmente los miembros de la coalición deberán definir previamente aspectos relacionados con la forma como designarán el candidato, el programa que va a presentar, la financiación de la campaña y la distribución entre los integrantes de la coalición de la reposición estatal de los gastos, los sistemas de publicidad y auditoría interna y el mecanismo que adoptarán para formar la terna en caso de que el elegido debiera ser reemplazado.

El régimen sancionatorio

Independiente de las valoraciones que se realizan sobre su alcance, la reforma política del 2009 se planteó con el propósito de prevenir y castigar procesos de incidencia de actores armados en la política, como los que se presentaron con el escándalo de la parapolítica. Al respecto, el tema de las faltas y sanciones tanto para directivos como para organizaciones políticas es uno de los más importantes que desarrolla la Ley Estatutaria.

El artículo 10 de la Ley contempla un listado amplio de faltas: 1) incumplir los deberes de diligencia en la aplicación de las disposiciones que regulan la organización, funcionamiento y/o financiación de los partidos, 2) desconoceren forma, reiterada, grave e injustificada la solicitud de alguna instancia u organismo interno, 3) usar fuentes de financiación prohibidas, 4) violar topes o límites de ingresos y gastos de las campañas, 5) inscribir candidatos que no reúnan los requisitos o calidades, tengan inhabilidades o incompatibilidad, o hayan sido condenados antes de su inscripción o llegaren a serlo durante el periodo para el cual resultaren elegidos, por delitos cometidos relacionados con la vinculación a grupos armados ilegales, actividades del narcotráfico o contra los mecanismos de participación democrática o de lesa humanidad, 6) estimular la formación de asociaciones ilegales, hacer parte de ellas o permitirles realizar propaganda, 7) utilizar o permitir el uso de la violencia para el ejercicio de la participación política y electoral, 8) incurrir en delitos contra mecanismos de participación democrática; contra la administración pública; contra la existencia y seguridad del Estado; contra el régimen constitucional y legal; de lesa humanidad; o relacionados con actividades de grupos armados ilegales o de narcotráfico y, 9) cometer delitos contra la administración pública, actos de corrupción, mostrar connivencia con éstos y/o teniendo conocimiento de estas situaciones, no iniciar los procesos correspondientes, o no realizar las denuncias del caso.

Definidas las faltas señaladas, la norma hace una diferenciación entre las sanciones, la graduación de las mismas y la entidad competente para aplicarlas en lo referente a directivos y a la organización política. En el primer caso y después de definir que el carácter de directivo solo es reconocido cuando se presente la inscripción ante el CNE, se señala que serán los propios órganos de control de los partidos y movimientos políticos quienes impongan la sanción, mientras que el CNE actuará como segunda instancia ante la cual los directivos sancionados pueden presentar recursos de reposición. Las sanciones contemplan desde la amonestación escrita y pública hasta la expulsión, pasando por la suspensión temporal o la destitución del cargo directivo. Si bien, en el marco del debate algunos abogaban por mayores responsabilidades de las directivas, versiones anteriores del articulado llevaban esta posibilidad hasta un punto que hacía nada atractivo ser directivo de una organización política, lo cual podía ser un extremo inconveniente.

En el caso de las organizaciones políticas se establece explícitamente una gradación de las sanciones que se da dependiendo de las faltas. Éstas son las mismas mencionadas líneas arriba, adicionándoseles el hecho avalar a candidatos que aunque no sean elegidos sean condenados durante el periodo del cargo por delitos relacionados con la vinculación a grupos armados ilegales y actividades del narcotráfico. Las sanciones se aplicarán solo en la circunscripción en que fueron cometidas las faltas y contemplan la suspensión o privación de la financiación estatal y del acceso a medios de comunicación, la suspensión o cancelación de la personería jurídica, la pérdida del derecho de inscribir candidatos o listas y la disolución de la respectiva organización política. Llama la atención, de otra parte, que no se menciona ninguna sanción para la falta señalada previamente en el numeral 9 y relacionada con delitos de corrupción.

Uno de los cambios que observó el proyecto de ley en su tránsito en el Congreso, es que las sanciones a los partidos y movimientos políticos quedaron a cargo del CNE, mientras que el organismo ante el cual se podrá impugnar sus decisiones será el Consejo de Estado. Vuelve a ser relevante en este sentido el debate sobre el carácter de nuestro organismo electoral y sus posibilidades para convertirse en un juez de las actuaciones de los partidos y movimientos políticos.

La financiación de la política

Otro de los apartados importantes de la norma se relaciona con la financiación tanto de las organizaciones políticas como de las campañas políticas. Se establecen claramente los recursos a los que podrán acudir los partidos y movimientos políticos como los candidatos en campaña, así como la financiación que le es prohibida a ambos.

Aunque el texto del Senado incluyó limitaciones a la financiación privada ausentes en los debates iniciales, el proyecto ahonda en mayor profundidad en el tema de la financiación estatal. Claramente los criterios con los cuales se definirán los recursos que por intermedio del Fondo Nacional de Financiación Política se destinarán al funcionamiento de las organizaciones políticas tienden a favorecer a los partidos más grandes. Una cuarta parte de los aportes del Estado se distribuirá entre los partidos con personería jurídica o que alcancen el umbral para la obtención de la misma, lo que en últimas viene a ser lo mismo. Un 65%, por su parte corresponderá a curules obtenidas en elecciones a corporaciones públicas así: Congreso, 40%, Concejos Municipales 15%y Asambleas Departamentales 10%. El único criterio que se aparta de favorecer a los partidos más grandes corresponde al porcentaje que se repartirá en proporción al número de mujeres y de jóvenes elegidos por cada organización política en las corporaciones públicas, sin embargo, este sólo alcanza el 10% restante.

La norma establece a su vez la destinación de dichos recursos, señalando que un porcentaje no inferior al 15% debe utilizarse para la inclusión efectiva de mujeres, jóvenes y minorías étnicas en el proceso político, los centros y fundaciones de estudio, investigación y capacitación y cursos de formación y capacitación política y electoral. Adicionalmente el partido o movimiento podrá financiar el funcionamiento de sus estructuras regionales, locales y sectoriales, el apoyo y asistencia a sus bancadas, la divulgación de sus programas y propuestas políticas y el ejercicio de mecanismos de democracia interna previstos en sus estatutos.

En cuanto a las campañas políticas se menciona todo lo relacionado con el sistema de reposición de gastos por votos válidos, precisando los porcentajes de votación requeridos para hacerse acreedor a este tipo de financiación. Llama la atención que éstos solo se incluyen para corporaciones públicas y para gobernadores y alcaldes, excluyéndose a los candidatos que participen a la presidencia de la república, lo cual podría incentivar la presentación de propuestas sin el suficiente respaldo y seriedad.

Acogiendo lo que ya sucedía para la elección presidencial, la ley estatutaria adopta la entrega de hasta un 80% de anticipo para partidos y movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos que hayan inscrito candidatos, los cuales serán deducidos de la financiación que correspondan a la respectiva organización política y serán devueltos en caso de no ser utilizados completamente o de no tener derecho a la reposición de votos.

Los cambios en materia de las campañas y el proceso electoral

Aunque se introducen diversos aspectos en relación al tema, por razones de espacio se destacó los que considero más relevantes:

Equidad de género: Finalmente, después de verse prácticamente hundido en la plenaria de la Cámara, fue adoptado un criterio que obliga a que haya una proporción de al menos 30% de mujeres en las listas. Esta medida, sin embargo operará solo para circunscripciones donde se elijan 5 o más curules, con lo cual se garantiza no afectar el poder masculino de las Cámaras de los departamentos de Amazonas, Arauca, Caquetá, Casanare, Chocó, Guainía, Guaviare, Huila, La Guajira, Putumayo, San Andrés y Providencia, Vaupés, Vichada, donde se eligen 2 representantes, ni las de Meta, Quindío, Sucre (3 representantes), Cauca, Cesar, Risaralda (4 representantes) y Caldas, Córdoba, Magdalena, Nariño (5 representantes). De todas maneras, el hecho de que la norma pueda aplicarse en los 1.100 concejos municipales, las 32 Asambleas departamentales, el Senado de la República y el resto de Cámaras de Representantes, constituye un avance, aunque hay que mencionar que la inclusión en las listas no implica la elección y que no hay otras medidas que favorezcan la participación de las mujeres en la política.

Circunscripciones especiales de minorías étnicas: a éstas solo podrán inscribir candidatos las organizaciones políticas que hubiesen obtenido su personería jurídica con fundamento en el régimen excepcional, o las organizaciones sociales integradas por miembros de dichas comunidades reconocidas por el Ministerio del Interior y de Justicia. Esta norma no necesariamente resuelve los problemas complejos que hay con estas circunscripciones a la vez que elimina la posibilidad que hasta el momento había tenido el POLO de ganar en varias oportunidades la curul correspondiente a la circunscripción indígena en Cámara.

Grupos Significativos de Ciudadanos: En el trámite en el Congreso se aceptó la recomendación de diversas organizaciones de extender muchas de las normas de la Ley a estos grupos, aunque en ocasiones se señalan temas que parecen no aplicarles. Se establece que éstos deberán ser inscritos por un comité integrado por tres (3) ciudadanos.

Voto en blanco: La ley le da mayor valor en la medida en que garantiza a sus promotores, (sean éstos organizaciones políticas o comités independientes), igualdad de condiciones en materia de derechos y garantías en las campañas electorales, incluida la reposiciónde gastosde campaña y la propaganda electoral. Pese a lo anterior, la ley no parece afortunada en el planteamiento de que debería repetirse la elección a una CorporaciónPública cuando el voto en blanco obtenga más votos que la lista que haya sacado la mayor votación. No recoge la experiencia al respecto en el país, donde en ocasiones el mecanismo ha sido inaplicable (circunscripción indígena de Senado). Adicionalmente esta medida desconoce que al aplicarse la formula proporcional para la asignación de curules, el voto en blanco para ser válido debería ser mayor que todos los votos destinados a listas de partidos, para no desconocer la voluntad de la mayoría de electores. El CNE ya emitió un concepto en este sentido en relación con las elecciones que se realizaron para elegir representantes al Parlamento Andino, donde si se aplicará lo dispuesto en la norma debería repetirse la elección.

Voto electrónico: Se plantean diversas disposiciones para su adopción. Entre otras se crea una Comisión asesora para la incorporación, implantación y/o diseño de tecnologías de la información y de las comunicaciones en el proceso electoral y se establece que la Registraduría será responsable de implementar la identificación biométrica de los electores y de desarrollar un plan piloto que permita avanzar gradualmente don la adopción del voto electrónico, teniendo como plazo máximo las elecciones para Congreso que se realizarán del 2014.

Escrutinios: Con el propósito de garantizar la transparencia electoral, se acogió la propuestas de que las comisiones escrutadoras distritales, municipales y auxiliares inicien el escrutinio el mismo día de la votación y que se escaneen y se distribuyan, en medio físico o magnético, a los testigos electorales las correspondientes actas de escrutinio de mesa, las cuales serán publicadas inmediatamente en la página Web de la entidad. Aunque se permite que los testigos electorales puedan utilizar cámaras fotográficas o tomar videos de estas actas, surge la pregunta sobre la viabilidad de esta medida en zonas rurales y apartadas del país.

Se crea la Unidad Nacional de Delitos contra los Mecanismos de Participación Democrática, en la Fiscalía General de la Nación, con atribuciones para investigar y sancionar los delitos contra los mecanismos de participación democrática.

Censo electoral: Al respecto se adopta una medida polémica que consiste en hacer incluir dentro del mismo solamente a: a) quienes sufragaron en las últimas elecciones o en el último mecanismo de participación popular de carácter nacional, departamental o municipal, según el caso, b) Las cédulas de ciudadanía que hayan sido expedidas por primera vez con estos eventos electorales, y c) quienes se inscriban posteriormente. Considerando que se establece que dicha inscripción se llevará a cabo dentro del año anterior al respectivo proceso electoral y se cerrará dos (2) meses antes de la respectiva jornada electoral de que se trate, es claro que los plazos no coinciden con las elecciones previstas para el mes de octubre y con la fecha en que posiblemente se pronuncie la Corte Constitucional sobre la Ley Estatutaria. En todo caso de adoptarse una salida transitoria es necesario tener en mente la confusión que esta medida puede causar entre quienes ya se consideran inscritos y la necesidad de realizar importantes esfuerzos de divulgación y pedagogía electoral en la materia.

Esta apretada e incompleta síntesis de la Ley Estatutaria da cuenta de la multiplicidad de temas que fueron tratados y de la necesidad de “hilar fino” en el debate y conocimiento de los mismos. Lo cierto es que tanto por el conjunto de tópicos importantes que regula, como por el hecho de que su articulado debe ser leído con cuidado, la ley aprobada constituye un reto de gran envergadura para todos los actores implicados o interesados en el proceso electoral.

- Clara Rocío Rodríguez Pico es Investigadora Fundación Foro Nacional por Colombia

Fuente: Semanario Virtual Caja de Herramientas

Edición N° 00240 - Semana del 28 de Enero al 3 de Febrero de 2011,

Corporación Viva la Ciudadanía. www.vivalaciudadania.org

[1] Por la cual “se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones (Proyectos de Ley No. 190 de 2010, Senado y 092, de 2010, Cámara).

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